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摘 要：文章分析了实施住房保障政策的必要性，总结了国外住房保障政策多元化选择的经验，为我们审视和反思本国住房保障政策提供重要参照，并在此基础上提出了构建一个完整、高效、低成本、适合我国国情、更能体现社会公平的住房保障政策体系的基本设想。
关键词：住房保障政策 廉租房 经济适用房 政策性住房金融
中图分类号：F293.30 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）10-066-02
马克思把衣、食、住称为人的“第一需要”。1981年4月在伦敦召开的国际住宅和城市问题研究会提出，良好的环境和适宜的住所是所有居民的基本人权。然而，受供求关系影响，中低收入居民难以完全凭借自身力量解决住房问题，政府作为公共福利的实现者对城市住房问题就应担起责任，政府在解决由住房引起的社会问题的过程中逐步形成了住房保障这一特殊的社会保障政策。
一、住房保障政策的多元化选择
现代意义的住房保障政策始于19世纪末、20世纪初。不同社会制度和经济制度下，住房问题的表征和症结不尽相同，西方各主要资本主义国家在解决住房问题上的价值取向、介入方式和干预程度也不尽相同，形成了不同的住房保障模式。英国著名住房专家德尼逊将住房保障模式分为剩余性住房政策模式和综合性住房政策模式，前者规定政府的作用仅限于市场不能充分满足需要的时候，如美国、加拿大等大陆国家。后者规定政府在住房建设、分配、管理等方面享有更多权限也负有更多责任，如德国、法国、瑞典等。日本住房问题专家西川桂治将住房政策模式分为市场放任型（如葡萄牙和日本）、市场操作型（如美国和德国）和财政主导型（如北欧国家和英国）。事实上不同住房保障模式的划分是相对的，只不过是概括了不同国家住房保障政策的主要特征。任何一个国家的住房保障政策几乎都不是单一的。收入不同的家庭在住房状况、住房需求及对住房政策的诉求都存在很大差异，这就为一国之中多元化住房政策发挥作用提供了空间。比如美国拥有发达的房地产金融体系，住房抵押贷款是解决住房问题最具特色的业务，同时，美国还采取贴息贷款、减税政策等优惠政策鼓励个人买房，另外，对低收入者提供较低租金的公房，并向低收入者和退休老人提供房租补贴。纵观各国住房保障政策，形式与内容多种多样，我们依据不同的标准，可以从不同的角度做多种类型划分，为我们进行住房保障政策选择提供多纬度视角。
1.按照住房保障政策的性质分，大致可以分为三类或三个层次：其一是救助性保障，就是政府对社会最底层的特困群体实施救助，对其无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府“包下来”，廉租房形式的公共住房就是这类保障的典型形式。其二是援助性保障，政府通过一定的补贴方式，使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房，贴息、贴租、个税返还、贷款担保、经济适用房（廉价房）等都属于此类。其三是互助性保障，政府通过强制雇主补贴、减免个税、规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购房能力，使他们的合理需求及时得到满足，住房公积金、住房储蓄银行、住房互动储蓄等就是这类保障的典型形式。这三种保障形式瞄准的是不同收入水平的人群，政策倾斜水平与收入水平呈反比，保障对象受益程度有明显区别。
2.按照住房保障政策的内容分，可以分为政策性住房财政和政策性住房金融。政策性住房财政包括各级政府对公共住房、经济适用房的财政投入、对住房困难家庭的住房补贴以及对个人所得税的减免。通过政策性住房财政的实施，增加保障性住房的供应，提高中低收入人群住房消费（包括购房、建房和租房）的支付能力。政策性住房金融是政府通过贴息或规定固定住房贷款利率，降低银行住房贷款利率水平，从而降低困难家庭住房贷款成本；政府通过为中低收入家庭住房抵押贷款提供风险担保，降低困难家庭住房贷款门槛，缩小房价与居民支付能力之间的差距。
3.按照住房保障政策实施方式分，可以分为直接援助和间接援助。直接援助包括直接的实物性援助和货币性援助，如提供公共住房和廉价房，提供租金补贴、购房补贴，提供低息或无息贷款，提供购房税收优惠等。间接援助包括通过优惠政策鼓励建立住房合作社或发展房地产信托基金，增加廉价住房的建设；或政策优惠鼓励居民参加住房合作储蓄或住房公积金，从而鼓励建、购房资金的积累并为获得住房贷款创造条件。
4.按照住房保障政策实现形式分，可以分为“补砖头”和“补人头”两种补贴方式。前者是通过地价、税费的减免向住房供给者提供补贴，以增加市场廉价住房的供应量；后者是对特定住房困难户的购房、建房、租房等住房消费给予直接补贴，以促进住房需求能力的提高。
尽管住房保障政策的内容和形式各不相同，但究其根本宗旨并无二致，都无非是住房资源向中低收入家庭的轉移的一种方式。住房保障必须向最低收入者倾斜，收入越低者，受益越多，收入较高者，受益应相对减少，“福利倒置”或称“逆向保障”是住房保障政策设计的大忌。
二、我国住房保障政策体系的构建与完善
伴随住房分配制度货币化、市场化改革，我国逐步建立起包括经济适用房制度、住房公积金制度、廉租房制度为主要内容的我国住房保障制度。值得肯定的是，十年来，我国住房保障制度在改善和解决城市中低收入人群的住房问题上发挥了一定的积极作用。但透过前述住房保障政策多视角加以审视，不难发现，我国现行住房保障政策体系在政策选择上还不够完整，有些政策在设计上还存在缺陷、政策覆盖面还过于狭窄、政策实施中还存在执行不力，甚至福利倒置等问题，影响了住房保障制度的实施效果。当前迫切需要构建一个完整、高效、低成本、适合我国国情、更能体现社会公平的住房保障政策体系。基于这个目标，我们提出进一步完善我国住房保障政策体系的构想。
1.以公平为导向，扩大住房保障对象的范围。住房保障的依据应该是居民的住房需求和住房状况，而不应附加户籍、职业等外在条件。但是我国现行城市住房保障对象仅局限于当地城市户籍居民，随着我国国力财力的增强，鉴于城市化趋势的不可逆转和城市人口变化的新特征，应该扩大城市住房保障的覆盖范围，将在城市中长期工作生活的、居住困难的全部中低收入人群，包括城市原户籍人口、外来务工人员、新毕业落户学生均纳入保障范围。
2.构建以救助性保障为核心的多层次住房保障体系。
（1）目前我国的住房保障体系应以廉租房为核心。根据梯度消费理论和国际经验，不同国家在不同发展阶段对制度层次的选择和侧重都各不相同。我国作为一个发展中国家，受财力制约，住房消费首先需要解决的是“有房住”。廉租房是针对城镇最低收入家庭的低端救助性住房，与住房支付能力极低的需求相匹配，保障的是居住权而不是产权。廉租房有更好的瞄准机制和过滤机制，还可以提高政府有限住房保障投入的利用效率。许多国家的经验表明，廉租房政策是政府直接介入住房供给、为低收入阶层提供住房保障的有效途径。
1999年建设部发布《城市廉租房管理办法》，我国廉租房制度逐步形成了比较规范的运作机制和程序。然而据建设部、民政部的一项调查显示：全国城镇低保家庭中约有400万困难，截止2007年底解决了26.8万户，仅占6.7%。目前全国仍有我均建筑面积10m2以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总数户的5.5%。造成这一局面的主要原因是，中央和地方政府对廉租住房投入不足。应当把廉租房建设纳入政府目标责任管理中，促使中央和地方政府加大对廉租房建设的投资力度，确保廉租房用地的划拨和配套资金的到位。同时在政府资金有限的情况下，可以通过政策创新，激励社会投资者出钱建屋，政府长期反租或财政贴租，使财政资金起到“四两拨千斤的”作用。
（2）经济适用房政策亟待完善。我国经济适用房建设从1994年“国家安居工程”开始起步，1999——2001年是经济适用房的建设高峰，但近几年经济适用房所占比重持续下降，2006年在国家宏观调控政策推动下，扭转了经济适用房持续下降的趋势，但也仅占同期房地产开发投资的3.6%。经济适用房政策在实际操作中暴露出住房销售对象控制不严、投机性购房使财政补贴的效益流失等社会反响很大的问题。专家学者和实际工作者对此提出许多有价值的政策建议，主要包括：①经济适用房实行封闭运转。即购买经济适用房的家庭一旦卖出，只能卖给定向的经济适用房管理部门，这样可以堵住其流向投资渠道，增加政府存量房储备，形成良性可持续发展机制。②实行换房收益递减退还原则。即确定经济适用房限卖期限，比如20年，在此期间出售住房产权，退还的收益多少与居住年限成反比，达到规定期限则不必退还收益。这样可以挤出投机性购房，刺激中低收入家庭购买经济适用房，又鼓励他们随着经济条件的改善换购普通商品房。③政府把各项优惠政策不再补给房地产开发企业，改用货币直接补贴给中低收入购房者，变暗补为明补。这样可以降低政府对开发商的监督成本，减少福利资源流失。④严格执行经济适用房建设标准的“双控”（户型面积标准和单套总价款）原则和资格审核制度。严禁超标建设，严格购买资格审批公示制度。
（3）大力发展政策性住房金融。房价与居民支付能力之间的矛盾始终是住房问题的核心。为了缩小两者的差距，政策性住房金融在许多国家都扮演了重要角色。目前我国住房金融政策主要是住房公积金贷款。但是住房公积金制度运行中暴露出不少缺陷：①住房公积金覆盖率低。截至2006年6月，全国住房公积金覆盖率为62.04%，有的省份还不足40%。这就意味着有40%左右的职工被排斥在公积金保障范围之外，这还不包括那些没有固定工作或者在非正规部门就业的人群和农民工。②住房公积金使用效率低。2006年末，住房公积金使用率为72.05%，个贷余额占缴存余额的比例（个贷率）为48.34%，尚有352.002亿元住房公积金沉淀。③住房公积金客观上帮助了相对高收入者，有悖于制度设计初衷。世界银行在2006年11月15日发布的《中国经济季报》中指出，中国的公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，因为住房公积金与就业和收入挂钩，真正低收入家庭无法从住房公积金获益。
鉴于上述种种问题，我们建议把现行的住房公积金政策向两个方向改良。其一是发展为政府支持力度更大、面向所有中低收入家庭的政策性住房金融。我国尚未有直接面向中、低收入家庭的低息或无息贷款，还未建立完善的政策性住房抵押贷款风险担保机制，低收入家庭貸款缺乏担保主体，金融机构的放贷条件苛刻。因此，建议政府为中低收入家庭住房抵押贷款提供风险担保，为中低收入家庭住房贷款提供贴息。通过规定政策贷款所购房屋的最大面积、最高价位及保险数额上限，规定所购房屋必须是家庭首套自住住房等条件，确保政策资源真正让中低收入家庭受益。其二是发展为自愿性、互助性的住房储蓄银行。住房储蓄银行是参加者封闭式储蓄融资体系，借鉴德国的住房储蓄银行的经验，其运行模式可以概括为以下几个特点：自愿参加，专款专用，以存定贷，利率固定，政府资助，住房储蓄银行介于政策性贷款和商业性贷款之间，定位于中等收入家庭，目的是改善住房条件，是住房保障体系的高端组成部分。
综上所述，当前理想的住房保障政策体系，应包括廉租房、经济适用房、政策性住房金融和互助性储蓄银行等政策内容，这些住房政策之间具有内在逻辑关系和递进关系。这些政策分别瞄准城市所有最低收入阶层、低收入阶层、中低收入阶层和中等收入阶层，政策受益递减，充分体现了公平的价值取向和再分配功能，是财政政策、金融政策以及直接援助和间接援助的综合利用。
[注：本文系山东省软科学计划项目“山东省城市中低收入家庭住房保障制度创新研究”（A200632-8）的研究成果之一。]
参考文献：
1.李勇辉.城镇居民住宅消费保障制度.北京.中国经济出版社，2005
2.洪波.公积金“济富”论不符合实际[J].中国经济周刊，2006
(作者单位：山东建筑大学 山东济南 250101)
（责编：吕尚）
关键词：住房保障政策 廉租房 经济适用房 政策性住房金融
中图分类号：F293.30 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2008）10-066-02
马克思把衣、食、住称为人的“第一需要”。1981年4月在伦敦召开的国际住宅和城市问题研究会提出，良好的环境和适宜的住所是所有居民的基本人权。然而，受供求关系影响，中低收入居民难以完全凭借自身力量解决住房问题，政府作为公共福利的实现者对城市住房问题就应担起责任，政府在解决由住房引起的社会问题的过程中逐步形成了住房保障这一特殊的社会保障政策。
一、住房保障政策的多元化选择
现代意义的住房保障政策始于19世纪末、20世纪初。不同社会制度和经济制度下，住房问题的表征和症结不尽相同，西方各主要资本主义国家在解决住房问题上的价值取向、介入方式和干预程度也不尽相同，形成了不同的住房保障模式。英国著名住房专家德尼逊将住房保障模式分为剩余性住房政策模式和综合性住房政策模式，前者规定政府的作用仅限于市场不能充分满足需要的时候，如美国、加拿大等大陆国家。后者规定政府在住房建设、分配、管理等方面享有更多权限也负有更多责任，如德国、法国、瑞典等。日本住房问题专家西川桂治将住房政策模式分为市场放任型（如葡萄牙和日本）、市场操作型（如美国和德国）和财政主导型（如北欧国家和英国）。事实上不同住房保障模式的划分是相对的，只不过是概括了不同国家住房保障政策的主要特征。任何一个国家的住房保障政策几乎都不是单一的。收入不同的家庭在住房状况、住房需求及对住房政策的诉求都存在很大差异，这就为一国之中多元化住房政策发挥作用提供了空间。比如美国拥有发达的房地产金融体系，住房抵押贷款是解决住房问题最具特色的业务，同时，美国还采取贴息贷款、减税政策等优惠政策鼓励个人买房，另外，对低收入者提供较低租金的公房，并向低收入者和退休老人提供房租补贴。纵观各国住房保障政策，形式与内容多种多样，我们依据不同的标准，可以从不同的角度做多种类型划分，为我们进行住房保障政策选择提供多纬度视角。
1.按照住房保障政策的性质分，大致可以分为三类或三个层次：其一是救助性保障，就是政府对社会最底层的特困群体实施救助，对其无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府“包下来”，廉租房形式的公共住房就是这类保障的典型形式。其二是援助性保障，政府通过一定的补贴方式，使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群及时获取住房，贴息、贴租、个税返还、贷款担保、经济适用房（廉价房）等都属于此类。其三是互助性保障，政府通过强制雇主补贴、减免个税、规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购房能力，使他们的合理需求及时得到满足，住房公积金、住房储蓄银行、住房互动储蓄等就是这类保障的典型形式。这三种保障形式瞄准的是不同收入水平的人群，政策倾斜水平与收入水平呈反比，保障对象受益程度有明显区别。
2.按照住房保障政策的内容分，可以分为政策性住房财政和政策性住房金融。政策性住房财政包括各级政府对公共住房、经济适用房的财政投入、对住房困难家庭的住房补贴以及对个人所得税的减免。通过政策性住房财政的实施，增加保障性住房的供应，提高中低收入人群住房消费（包括购房、建房和租房）的支付能力。政策性住房金融是政府通过贴息或规定固定住房贷款利率，降低银行住房贷款利率水平，从而降低困难家庭住房贷款成本；政府通过为中低收入家庭住房抵押贷款提供风险担保，降低困难家庭住房贷款门槛，缩小房价与居民支付能力之间的差距。
3.按照住房保障政策实施方式分，可以分为直接援助和间接援助。直接援助包括直接的实物性援助和货币性援助，如提供公共住房和廉价房，提供租金补贴、购房补贴，提供低息或无息贷款，提供购房税收优惠等。间接援助包括通过优惠政策鼓励建立住房合作社或发展房地产信托基金，增加廉价住房的建设；或政策优惠鼓励居民参加住房合作储蓄或住房公积金，从而鼓励建、购房资金的积累并为获得住房贷款创造条件。
4.按照住房保障政策实现形式分，可以分为“补砖头”和“补人头”两种补贴方式。前者是通过地价、税费的减免向住房供给者提供补贴，以增加市场廉价住房的供应量；后者是对特定住房困难户的购房、建房、租房等住房消费给予直接补贴，以促进住房需求能力的提高。
尽管住房保障政策的内容和形式各不相同，但究其根本宗旨并无二致，都无非是住房资源向中低收入家庭的轉移的一种方式。住房保障必须向最低收入者倾斜，收入越低者，受益越多，收入较高者，受益应相对减少，“福利倒置”或称“逆向保障”是住房保障政策设计的大忌。
二、我国住房保障政策体系的构建与完善
伴随住房分配制度货币化、市场化改革，我国逐步建立起包括经济适用房制度、住房公积金制度、廉租房制度为主要内容的我国住房保障制度。值得肯定的是，十年来，我国住房保障制度在改善和解决城市中低收入人群的住房问题上发挥了一定的积极作用。但透过前述住房保障政策多视角加以审视，不难发现，我国现行住房保障政策体系在政策选择上还不够完整，有些政策在设计上还存在缺陷、政策覆盖面还过于狭窄、政策实施中还存在执行不力，甚至福利倒置等问题，影响了住房保障制度的实施效果。当前迫切需要构建一个完整、高效、低成本、适合我国国情、更能体现社会公平的住房保障政策体系。基于这个目标，我们提出进一步完善我国住房保障政策体系的构想。
1.以公平为导向，扩大住房保障对象的范围。住房保障的依据应该是居民的住房需求和住房状况，而不应附加户籍、职业等外在条件。但是我国现行城市住房保障对象仅局限于当地城市户籍居民，随着我国国力财力的增强，鉴于城市化趋势的不可逆转和城市人口变化的新特征，应该扩大城市住房保障的覆盖范围，将在城市中长期工作生活的、居住困难的全部中低收入人群，包括城市原户籍人口、外来务工人员、新毕业落户学生均纳入保障范围。
2.构建以救助性保障为核心的多层次住房保障体系。
（1）目前我国的住房保障体系应以廉租房为核心。根据梯度消费理论和国际经验，不同国家在不同发展阶段对制度层次的选择和侧重都各不相同。我国作为一个发展中国家，受财力制约，住房消费首先需要解决的是“有房住”。廉租房是针对城镇最低收入家庭的低端救助性住房，与住房支付能力极低的需求相匹配，保障的是居住权而不是产权。廉租房有更好的瞄准机制和过滤机制，还可以提高政府有限住房保障投入的利用效率。许多国家的经验表明，廉租房政策是政府直接介入住房供给、为低收入阶层提供住房保障的有效途径。
1999年建设部发布《城市廉租房管理办法》，我国廉租房制度逐步形成了比较规范的运作机制和程序。然而据建设部、民政部的一项调查显示：全国城镇低保家庭中约有400万困难，截止2007年底解决了26.8万户，仅占6.7%。目前全国仍有我均建筑面积10m2以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总数户的5.5%。造成这一局面的主要原因是，中央和地方政府对廉租住房投入不足。应当把廉租房建设纳入政府目标责任管理中，促使中央和地方政府加大对廉租房建设的投资力度，确保廉租房用地的划拨和配套资金的到位。同时在政府资金有限的情况下，可以通过政策创新，激励社会投资者出钱建屋，政府长期反租或财政贴租，使财政资金起到“四两拨千斤的”作用。
（2）经济适用房政策亟待完善。我国经济适用房建设从1994年“国家安居工程”开始起步，1999——2001年是经济适用房的建设高峰，但近几年经济适用房所占比重持续下降，2006年在国家宏观调控政策推动下，扭转了经济适用房持续下降的趋势，但也仅占同期房地产开发投资的3.6%。经济适用房政策在实际操作中暴露出住房销售对象控制不严、投机性购房使财政补贴的效益流失等社会反响很大的问题。专家学者和实际工作者对此提出许多有价值的政策建议，主要包括：①经济适用房实行封闭运转。即购买经济适用房的家庭一旦卖出，只能卖给定向的经济适用房管理部门，这样可以堵住其流向投资渠道，增加政府存量房储备，形成良性可持续发展机制。②实行换房收益递减退还原则。即确定经济适用房限卖期限，比如20年，在此期间出售住房产权，退还的收益多少与居住年限成反比，达到规定期限则不必退还收益。这样可以挤出投机性购房，刺激中低收入家庭购买经济适用房，又鼓励他们随着经济条件的改善换购普通商品房。③政府把各项优惠政策不再补给房地产开发企业，改用货币直接补贴给中低收入购房者，变暗补为明补。这样可以降低政府对开发商的监督成本，减少福利资源流失。④严格执行经济适用房建设标准的“双控”（户型面积标准和单套总价款）原则和资格审核制度。严禁超标建设，严格购买资格审批公示制度。
（3）大力发展政策性住房金融。房价与居民支付能力之间的矛盾始终是住房问题的核心。为了缩小两者的差距，政策性住房金融在许多国家都扮演了重要角色。目前我国住房金融政策主要是住房公积金贷款。但是住房公积金制度运行中暴露出不少缺陷：①住房公积金覆盖率低。截至2006年6月，全国住房公积金覆盖率为62.04%，有的省份还不足40%。这就意味着有40%左右的职工被排斥在公积金保障范围之外，这还不包括那些没有固定工作或者在非正规部门就业的人群和农民工。②住房公积金使用效率低。2006年末，住房公积金使用率为72.05%，个贷余额占缴存余额的比例（个贷率）为48.34%，尚有352.002亿元住房公积金沉淀。③住房公积金客观上帮助了相对高收入者，有悖于制度设计初衷。世界银行在2006年11月15日发布的《中国经济季报》中指出，中国的公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，因为住房公积金与就业和收入挂钩，真正低收入家庭无法从住房公积金获益。
鉴于上述种种问题，我们建议把现行的住房公积金政策向两个方向改良。其一是发展为政府支持力度更大、面向所有中低收入家庭的政策性住房金融。我国尚未有直接面向中、低收入家庭的低息或无息贷款，还未建立完善的政策性住房抵押贷款风险担保机制，低收入家庭貸款缺乏担保主体，金融机构的放贷条件苛刻。因此，建议政府为中低收入家庭住房抵押贷款提供风险担保，为中低收入家庭住房贷款提供贴息。通过规定政策贷款所购房屋的最大面积、最高价位及保险数额上限，规定所购房屋必须是家庭首套自住住房等条件，确保政策资源真正让中低收入家庭受益。其二是发展为自愿性、互助性的住房储蓄银行。住房储蓄银行是参加者封闭式储蓄融资体系，借鉴德国的住房储蓄银行的经验，其运行模式可以概括为以下几个特点：自愿参加，专款专用，以存定贷，利率固定，政府资助，住房储蓄银行介于政策性贷款和商业性贷款之间，定位于中等收入家庭，目的是改善住房条件，是住房保障体系的高端组成部分。
综上所述，当前理想的住房保障政策体系，应包括廉租房、经济适用房、政策性住房金融和互助性储蓄银行等政策内容，这些住房政策之间具有内在逻辑关系和递进关系。这些政策分别瞄准城市所有最低收入阶层、低收入阶层、中低收入阶层和中等收入阶层，政策受益递减，充分体现了公平的价值取向和再分配功能，是财政政策、金融政策以及直接援助和间接援助的综合利用。
[注：本文系山东省软科学计划项目“山东省城市中低收入家庭住房保障制度创新研究”（A200632-8）的研究成果之一。]
参考文献：
1.李勇辉.城镇居民住宅消费保障制度.北京.中国经济出版社，2005
2.洪波.公积金“济富”论不符合实际[J].中国经济周刊，2006
(作者单位：山东建筑大学 山东济南 250101)
（责编：吕尚）