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2017年11月6—18日，《联合国气候变化框架公约》（以下简称公约）第二十三次缔约方大会（COP23）在德国波恩举行。这次大会首次由小岛屿国家斐济担任主席国，德国负责后勤，也是美国能源政策进行重大调整并宣布退出《巴黎协定》（以下简称协定）之后的第一次气候大会，因此备受瞩目。同时，我国十九大提出“引导应气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”之后，各国都希望中国能够进一步发挥领导力，因此我国在此次缔约方大会上的表现也备受关注。纵观整个会议，除了在资金问题上的强硬立场，美国对协定实施细则谈判的影响并不显著，但却对发达国家提高行动力度和未来实施细则的有效性有深层次影响。
一、背景
2017年1月20日特朗普当选美国总统之后，旋即对能源政策进行了大幅度调整，主要目的是通过大力发展化石能源产业，实现促进就业、刺激国内经济、主导世界能源市场、巩固全球霸主地位等多重目标，在实现自身能源独立的同时更积极谋求全球能源主导权。所有影响这一目标的政策都在取消和重新评估之列。气候变化和环境政策作为“管制类政策”，首先遭遇挫折：奥巴马的《总统气候行动计划》被取消，《清洁电力计划》被暂缓，审查对煤炭开采土地租赁的限制，大幅度削减环保署预算。6月1日，美国宣布退出协定。此举遭到美国国内和国际社会的广泛批评。
COP23是美国宣布退出协定之后的第一次气候谈判会议，大会的主要目的是继续推进协定实施细则的磋商，为2018年完成谈判奠定基础。此外，根据马拉喀什会议（COP22）授权，会议还将就发达国家2020年前行动力度进行磋商。由于程序限制，美国在2020年之前还将是协定的成员国，因此有资格参加所有关于协定的磋商，也能以公约成员国的身份参加所有相关谈判（除了《京都议定书》）。
二、美国的总体表现
此次美国政府派出了一个十年来规模最小的代表团，只有47个人。美国虽然已经宣布退出协定，但还要积极参加谈判，以保证相关决定的走向和内容符合美国利益。
这种立场突出表现在在资金问题上。发展中国家要求开展关于资金支持透明度或资金支持事前评估的谈判，同时要求发达国家切实实现2009年哥本哈根会议承诺的到2020年每年动员1000亿美元资金支持的目标。美国反对开展相关磋商，得到了其他发达国家的支持，最终这两个问题没有进展。在与资金相关的适应基金谈判中，细节磋商被拖延到2018年。会后美国以在公约网站上传声明的方式，明确地表明了立场：每年1000亿美元是一个理想数字，不论对集团整体还是对每个国家，都不具有法律约束力;美国上届政府所做出的资金承诺不具法律约束力。
协定实施细则的谈判总体进展顺利，美国并没有表现出太多特殊之处。美国对“共区”原则的反对一以贯之。中美共同担任协调员的透明度议题在六个重要议题中进展相对较好。但是按照COP22的授权，2018年才是结束该谈判的时间期限。同样，美国在网站上声明：美国的国内政策还在完善中，会议通过的决定不对这些政策形成约束。这一“免责声明”对未来将达成的协定实施细则以及其他决定的有效性是一个严重威胁。
三、美国的深层次影响
美国能源/气候政策调整的深层次影响来自对发达国家低碳行动力度的影响。早在哥本哈根会议之前，欧盟就提出了《京都议定书》第二承诺期（KP2）减排目标：即2020年减排20%（相比1990年）的无条件目标;如果能达成一个全球减排的协议，这个减排承诺可进一步提高到30%，它还可以将减排承诺提高到30%。在当前主要国家都提出了2020年前的国家适宜减缓行动（NAMAs）并且针对2020年后的全球协议已经顺利达成的现实面前，欧盟裹足不前。在COP23上，欧盟一再宣称，到2016年欧盟相比1990年已经减排23%，到2020年会达到26%，无论如何欧盟已经提前实现了KP2的减排目标， 而对30%的目標避而不谈。
此次大会的一个热点问题就是讨论德国的“去煤”计划。作为一个能源结构相对较重的国家，德国承诺的2020年减排40%的目标是一个相当具有力度的目标。但是2009年以来，德国温室气体排放总量没有明显的下降，个别年份还有反弹，占总排放1/3的电力部门排放多年保持不变。不包括碳汇，德国2015年排放总量只比1990年降低了27.8%。
出现这种结果的最重要原因是电源结构调整力度低于预期，尤其“去煤”计划执行不利。德国年产煤炭不到1.9亿吨，是第八大产煤国，其中褐煤产量接近1.8亿吨，是全球最大的褐煤产地，褐煤以煤质差、热值低和碳强度高而“著称”。几乎全部煤炭都用于发电，时至今日煤炭发电量依然占总发电量的43%（可再生能源占31.2%，核电站14.2%）。“去煤”不利的主要障碍是就业，目前德国煤炭就业人员约为2万人（1.5万煤炭工人+5千煤电厂工人），去煤或征收“煤税”的计划遭到地方政府和工会的强烈反对。德国政府坚定“弃核”的决心也妨碍了煤炭工业的消减，可以想象“弃核”和“弃煤”一时是难以两全的。但还有一个重要原因是，德国电力出口的比重相当大（2015年出口852.9亿kWh，占电力生产总量的13.2%），如果能适当出口缩减规模，弃核和弃煤的矛盾并不至于不可调和。如果不能尽快削减煤炭消费量，40%的目标很难实现，可能只能止步与30%。
法国似乎给本次大会带来一丝亮点。法国总统马克龙宣布法国计划在2021年前关闭所有火力发电厂，同时为受到资金困扰的IPCC科学活动提供额外资金。实际上，在大会召开期间，法国政府还宣布了一个消息，法国将推迟其2014年通过的《能源过渡法案》中确定的到2025年将核电发电比例从75%降低到50%的目标，推迟时限为5—10年。单纯从减缓气候的角度看，这个决定似乎无可非议，但大幅度延缓了法国实现100%可再生能源系统的步伐。同时，这个决定也带来了非常消极的示范：一个经过充分协商并具有法律约束力的目标，能在一夜之间被推翻。 英国与加拿大牵头组织了“削减煤炭联盟”，目前有包括澳大利亚、法国、哥斯达黎加、美国华盛顿州等在内的25个国家和地区参加。这个联盟的宗旨是在2030年前彻底“弃煤”。似乎是一个很积极的信号。仔细考量，这个集团的煤炭消费量只占全球消费量的3%;煤炭并不是加拿大最大的问题，而油气规模生产不断扩大、尤其是碳强度很高的油砂生产才是加拿大温室气体增长速度最快的部门，选择煤炭实在有避重就轻的嫌疑。而在英国，经过40年的“煤改气”之后，煤电发电量的比重已经下降到20%以下，未来包括页岩气在内的天然气、核电和可再生能源电力还有增长空间。对这些国家而言，选择压力最小的行动“说事儿”，一方面彰显了政治意愿，一方面也给中国印度等煤炭大国带来压力，真是一举多得。
在美国为大力发展化石能源产业而严重倒退的气候政策方面，一向积极的欧洲国家在保护本国煤炭产业利益和就业、重新评估减缓力度方面或多或少都呈现出保守的局面。
四、对我国代表团的影响
我国在促进发达国家提高2020年前行动力度、推进协定实施细节谈判方面起到了中流砥柱的作用，同时也充分理解和帮助斐济完成了2018促进性对话的部署。我国的低碳发展经验越来越多地为磋商中的难题提供了解决方案或思路，展现出来的灵活态度促成了发展中国家的空前团结和两个集团之间的相互妥协;在主动设置平台和议题方面也贡献了中国智慧和中国方案，例如对资金透明度和减缓透明度议题的积极参与和贡献。
我们还可以看到，一個以“去煤”为重要讨论内容的大会上，所有关于“去煤”的重要讨论都小心翼翼地避开了中国（以及亚洲）。这可能有三个原因：第一，对德国保持压力;第二，在目前这种“自下而上”的国际机制面前，暂时只能评价一个国家是否能够实现其自主承诺目标或行动而不能对其目标的力度作过多评价，换句话说，对不能实现目标的国家应予以鞭策，对完全能够实现目标的国家自然无话;第三，中国十多年来强有力的淘汰落后、提高能效、压煤限产、去产能调结构的政策已经取得显著的成绩，并付出了巨大的代价，再要说三道四真有点“鞭打快牛”了。中国的巨大努力已经在一定程度上改变了国际语境。此外，可能还有一个重要原因：在美国气候政策严重后退但中国表现出“引领”气候治理的强烈政治意愿的当下，国际社会倾向于避免节外生枝。
当然，在这种刻意回避中还是能感觉到国际社会对中国无言的压力和期待。2017年中国煤炭消费量有所反弹几成定局，当然反弹幅度应该低于现有预测，更不会回到2013年的“峰值”（42.4亿吨），也不会超过“十三五”规划的控制范围（41亿吨）。同时由于石油消费保持平稳，天然气消费快速增长，全年CO2排放量也将有所反弹。这种波动并不妨碍中国实现2020年的40%—45%目标，更不妨碍2030年前达峰的国家自主贡献目标。只是，如果全球排放必须在2020年达峰、2050年近零排放——如科学家们在波恩会议上给出的忠告，占全球排放量30%、煤炭消费占一半的中国，如果能做得更好一点，如果2014—2016年间的“惊喜”能够持续下去，距离2℃目标的差距应该可以被弥补相当大一块。
五、政策建议
（一）坚持我国应对气候变化既定战略、目标和行动不动摇
在以美国为代表的发达国家纷纷后退的时候，我国要进一步坚定既有立场，将积极应对气候变化、建设生态文明置于实现社会主义现代化强国、确立未来国际竞争地位的高度去认识。保持战略定力，妥善处理各国关系，维护来之不易的协定成果，维护气候谈判多边进程和联合国主渠道地位。
（二）坚定不移地逐步缩减我国煤炭工业，借助国际能源市场加快能源结构改善步伐
从我国建设生态文明的长期任务和全球应对气候变化的急迫性看，煤改气、煤改电的方向是正确的，煤炭和相关产业出现衰退是必然，退出历史舞台是早晚的事情，低碳能源发展和技术进步更将加速这种转型。短期出现的一些问题不应阻碍方向性选择。因此，在国内还需要加强政策宣传与舆论引导，避免国内部分气候变化怀疑论的反弹，抵消特朗普提出的能源独立、煤炭产业复兴等口号对我国良好的低碳能源发展势头的潜在不利影响，通过协调机制解决“煤改气”过程中出现的阶段性“气荒”“气短”问题，坚定不移地逐步缩减煤炭工业规模; 从国际看，目前国际油气资源供应充足、价格合理，正是我国扩展天然气进口渠道，加快我国能源结构优化的最佳时期。应该统筹处理国内国际两个市场，坚持有利于低碳能源的市场化改革方向，持续降低污染物排放，稳定温室气体排放进入平台期的趋势，为国内国际低碳发展树立信心。
（三）强化“一带一路”国际合作中的低碳色彩
我国正在开创一条比美欧等发达国家更为低碳的、更早达到更低峰值的创新发展道路，对于其他面临同样发展需求的发展中国家也具有重要的借鉴意义。这些宝贵的经验应该充分纳入到“一带一路”主要议程中，提出沿线国家、发展中国家应对气候变化国际合作的中国建议，并弱化对化石能源的投资力度，扭转目前国际上存在的“一带一路”重在传统投资、市场、产能转移的疑虑。
（作者单位：国家发展改革委能源所）
一、背景
2017年1月20日特朗普当选美国总统之后，旋即对能源政策进行了大幅度调整，主要目的是通过大力发展化石能源产业，实现促进就业、刺激国内经济、主导世界能源市场、巩固全球霸主地位等多重目标，在实现自身能源独立的同时更积极谋求全球能源主导权。所有影响这一目标的政策都在取消和重新评估之列。气候变化和环境政策作为“管制类政策”，首先遭遇挫折：奥巴马的《总统气候行动计划》被取消，《清洁电力计划》被暂缓，审查对煤炭开采土地租赁的限制，大幅度削减环保署预算。6月1日，美国宣布退出协定。此举遭到美国国内和国际社会的广泛批评。
COP23是美国宣布退出协定之后的第一次气候谈判会议，大会的主要目的是继续推进协定实施细则的磋商，为2018年完成谈判奠定基础。此外，根据马拉喀什会议（COP22）授权，会议还将就发达国家2020年前行动力度进行磋商。由于程序限制，美国在2020年之前还将是协定的成员国，因此有资格参加所有关于协定的磋商，也能以公约成员国的身份参加所有相关谈判（除了《京都议定书》）。
二、美国的总体表现
此次美国政府派出了一个十年来规模最小的代表团，只有47个人。美国虽然已经宣布退出协定，但还要积极参加谈判，以保证相关决定的走向和内容符合美国利益。
这种立场突出表现在在资金问题上。发展中国家要求开展关于资金支持透明度或资金支持事前评估的谈判，同时要求发达国家切实实现2009年哥本哈根会议承诺的到2020年每年动员1000亿美元资金支持的目标。美国反对开展相关磋商，得到了其他发达国家的支持，最终这两个问题没有进展。在与资金相关的适应基金谈判中，细节磋商被拖延到2018年。会后美国以在公约网站上传声明的方式，明确地表明了立场：每年1000亿美元是一个理想数字，不论对集团整体还是对每个国家，都不具有法律约束力;美国上届政府所做出的资金承诺不具法律约束力。
协定实施细则的谈判总体进展顺利，美国并没有表现出太多特殊之处。美国对“共区”原则的反对一以贯之。中美共同担任协调员的透明度议题在六个重要议题中进展相对较好。但是按照COP22的授权，2018年才是结束该谈判的时间期限。同样，美国在网站上声明：美国的国内政策还在完善中，会议通过的决定不对这些政策形成约束。这一“免责声明”对未来将达成的协定实施细则以及其他决定的有效性是一个严重威胁。
三、美国的深层次影响
美国能源/气候政策调整的深层次影响来自对发达国家低碳行动力度的影响。早在哥本哈根会议之前，欧盟就提出了《京都议定书》第二承诺期（KP2）减排目标：即2020年减排20%（相比1990年）的无条件目标;如果能达成一个全球减排的协议，这个减排承诺可进一步提高到30%，它还可以将减排承诺提高到30%。在当前主要国家都提出了2020年前的国家适宜减缓行动（NAMAs）并且针对2020年后的全球协议已经顺利达成的现实面前，欧盟裹足不前。在COP23上，欧盟一再宣称，到2016年欧盟相比1990年已经减排23%，到2020年会达到26%，无论如何欧盟已经提前实现了KP2的减排目标， 而对30%的目標避而不谈。
此次大会的一个热点问题就是讨论德国的“去煤”计划。作为一个能源结构相对较重的国家，德国承诺的2020年减排40%的目标是一个相当具有力度的目标。但是2009年以来，德国温室气体排放总量没有明显的下降，个别年份还有反弹，占总排放1/3的电力部门排放多年保持不变。不包括碳汇，德国2015年排放总量只比1990年降低了27.8%。
出现这种结果的最重要原因是电源结构调整力度低于预期，尤其“去煤”计划执行不利。德国年产煤炭不到1.9亿吨，是第八大产煤国，其中褐煤产量接近1.8亿吨，是全球最大的褐煤产地，褐煤以煤质差、热值低和碳强度高而“著称”。几乎全部煤炭都用于发电，时至今日煤炭发电量依然占总发电量的43%（可再生能源占31.2%，核电站14.2%）。“去煤”不利的主要障碍是就业，目前德国煤炭就业人员约为2万人（1.5万煤炭工人+5千煤电厂工人），去煤或征收“煤税”的计划遭到地方政府和工会的强烈反对。德国政府坚定“弃核”的决心也妨碍了煤炭工业的消减，可以想象“弃核”和“弃煤”一时是难以两全的。但还有一个重要原因是，德国电力出口的比重相当大（2015年出口852.9亿kWh，占电力生产总量的13.2%），如果能适当出口缩减规模，弃核和弃煤的矛盾并不至于不可调和。如果不能尽快削减煤炭消费量，40%的目标很难实现，可能只能止步与30%。
法国似乎给本次大会带来一丝亮点。法国总统马克龙宣布法国计划在2021年前关闭所有火力发电厂，同时为受到资金困扰的IPCC科学活动提供额外资金。实际上，在大会召开期间，法国政府还宣布了一个消息，法国将推迟其2014年通过的《能源过渡法案》中确定的到2025年将核电发电比例从75%降低到50%的目标，推迟时限为5—10年。单纯从减缓气候的角度看，这个决定似乎无可非议，但大幅度延缓了法国实现100%可再生能源系统的步伐。同时，这个决定也带来了非常消极的示范：一个经过充分协商并具有法律约束力的目标，能在一夜之间被推翻。 英国与加拿大牵头组织了“削减煤炭联盟”，目前有包括澳大利亚、法国、哥斯达黎加、美国华盛顿州等在内的25个国家和地区参加。这个联盟的宗旨是在2030年前彻底“弃煤”。似乎是一个很积极的信号。仔细考量，这个集团的煤炭消费量只占全球消费量的3%;煤炭并不是加拿大最大的问题，而油气规模生产不断扩大、尤其是碳强度很高的油砂生产才是加拿大温室气体增长速度最快的部门，选择煤炭实在有避重就轻的嫌疑。而在英国，经过40年的“煤改气”之后，煤电发电量的比重已经下降到20%以下，未来包括页岩气在内的天然气、核电和可再生能源电力还有增长空间。对这些国家而言，选择压力最小的行动“说事儿”，一方面彰显了政治意愿，一方面也给中国印度等煤炭大国带来压力，真是一举多得。
在美国为大力发展化石能源产业而严重倒退的气候政策方面，一向积极的欧洲国家在保护本国煤炭产业利益和就业、重新评估减缓力度方面或多或少都呈现出保守的局面。
四、对我国代表团的影响
我国在促进发达国家提高2020年前行动力度、推进协定实施细节谈判方面起到了中流砥柱的作用，同时也充分理解和帮助斐济完成了2018促进性对话的部署。我国的低碳发展经验越来越多地为磋商中的难题提供了解决方案或思路，展现出来的灵活态度促成了发展中国家的空前团结和两个集团之间的相互妥协;在主动设置平台和议题方面也贡献了中国智慧和中国方案，例如对资金透明度和减缓透明度议题的积极参与和贡献。
我们还可以看到，一個以“去煤”为重要讨论内容的大会上，所有关于“去煤”的重要讨论都小心翼翼地避开了中国（以及亚洲）。这可能有三个原因：第一，对德国保持压力;第二，在目前这种“自下而上”的国际机制面前，暂时只能评价一个国家是否能够实现其自主承诺目标或行动而不能对其目标的力度作过多评价，换句话说，对不能实现目标的国家应予以鞭策，对完全能够实现目标的国家自然无话;第三，中国十多年来强有力的淘汰落后、提高能效、压煤限产、去产能调结构的政策已经取得显著的成绩，并付出了巨大的代价，再要说三道四真有点“鞭打快牛”了。中国的巨大努力已经在一定程度上改变了国际语境。此外，可能还有一个重要原因：在美国气候政策严重后退但中国表现出“引领”气候治理的强烈政治意愿的当下，国际社会倾向于避免节外生枝。
当然，在这种刻意回避中还是能感觉到国际社会对中国无言的压力和期待。2017年中国煤炭消费量有所反弹几成定局，当然反弹幅度应该低于现有预测，更不会回到2013年的“峰值”（42.4亿吨），也不会超过“十三五”规划的控制范围（41亿吨）。同时由于石油消费保持平稳，天然气消费快速增长，全年CO2排放量也将有所反弹。这种波动并不妨碍中国实现2020年的40%—45%目标，更不妨碍2030年前达峰的国家自主贡献目标。只是，如果全球排放必须在2020年达峰、2050年近零排放——如科学家们在波恩会议上给出的忠告，占全球排放量30%、煤炭消费占一半的中国，如果能做得更好一点，如果2014—2016年间的“惊喜”能够持续下去，距离2℃目标的差距应该可以被弥补相当大一块。
五、政策建议
（一）坚持我国应对气候变化既定战略、目标和行动不动摇
在以美国为代表的发达国家纷纷后退的时候，我国要进一步坚定既有立场，将积极应对气候变化、建设生态文明置于实现社会主义现代化强国、确立未来国际竞争地位的高度去认识。保持战略定力，妥善处理各国关系，维护来之不易的协定成果，维护气候谈判多边进程和联合国主渠道地位。
（二）坚定不移地逐步缩减我国煤炭工业，借助国际能源市场加快能源结构改善步伐
从我国建设生态文明的长期任务和全球应对气候变化的急迫性看，煤改气、煤改电的方向是正确的，煤炭和相关产业出现衰退是必然，退出历史舞台是早晚的事情，低碳能源发展和技术进步更将加速这种转型。短期出现的一些问题不应阻碍方向性选择。因此，在国内还需要加强政策宣传与舆论引导，避免国内部分气候变化怀疑论的反弹，抵消特朗普提出的能源独立、煤炭产业复兴等口号对我国良好的低碳能源发展势头的潜在不利影响，通过协调机制解决“煤改气”过程中出现的阶段性“气荒”“气短”问题，坚定不移地逐步缩减煤炭工业规模; 从国际看，目前国际油气资源供应充足、价格合理，正是我国扩展天然气进口渠道，加快我国能源结构优化的最佳时期。应该统筹处理国内国际两个市场，坚持有利于低碳能源的市场化改革方向，持续降低污染物排放，稳定温室气体排放进入平台期的趋势，为国内国际低碳发展树立信心。
（三）强化“一带一路”国际合作中的低碳色彩
我国正在开创一条比美欧等发达国家更为低碳的、更早达到更低峰值的创新发展道路，对于其他面临同样发展需求的发展中国家也具有重要的借鉴意义。这些宝贵的经验应该充分纳入到“一带一路”主要议程中，提出沿线国家、发展中国家应对气候变化国际合作的中国建议，并弱化对化石能源的投资力度，扭转目前国际上存在的“一带一路”重在传统投资、市场、产能转移的疑虑。
（作者单位：国家发展改革委能源所）