论文部分内容阅读
摘 要 建设用地使用权续期应以可供安全有效利用的建筑物存在为前提，续期方式上住宅建设用地使用权自动续期，非住宅建设用地使用权依申请续期，并明确申请时间和宽限期。建设用地使用权人违约的，适用惩罚性违约金，有关房屋登记管理部门有权拒绝为违约当事人办理交易、赠与、遗赠、继承、抵押登记等方式。
关键词 建设用地 使用权 续期程序 续期期限 续期费用
中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.017
建设用地使用权续期制度的构建是一项关乎不同主体在不同的情形下的方方面面的利益关系的宏大工程，因此在探讨构建这项制度时必须尽可能从不同的侧面进行周密的规定，以充分协调平衡各方面的利益关系，使得各个环节的法律关系的处理都能有法可依，在尽量避免规定不周延引发纠纷的同时，对可能出现的纠纷提前制定出解决方案，体现出理论研究的超前性。
一、正常条件下建设用地使用权续期的程序机制
（一）建设用地使用权续期的前提
就建设用地使用权续期的前提条件国内学者对此基本存在两种不同的看法，一方坚持主张续期应以建筑物尚存，且能安全利用为前提，另一阵营则主张不必以建筑物存在为前提。王利明教授认为：“该规则实际暗含了自动续期的条件，即该土地性质上是住宅用地，且有住宅存在”。①对于建设用地使用权续期制度的前提的探讨不能脱逸于对建设用地使用权续期制度产生的原因的探讨。理论服务于实践需要，并产生于实践的需求。建设用地使用权续期制度产生的原因就在于解决既存建筑物存续期限与建设用地使用权存续期限不一致的问题，为保障建筑物所有权人对建筑物的利用权实现而构建的制度。对土地所有权人克加的续期“强制缔约义务”以及对建筑物所有权的优先保障，最根本的目的都在于存进建筑物不动产资源的合理利用，避免资源浪费。
因此，无论是住宅建设用地使用权到期后续期还是非住宅建设建设用地使用权到期后的续期都应以可供安全有效利用的建筑物存在为前提。
（二）建设用地使用权续期的方式
就住宅建设用地使用权续期方式上，《物权法》规定了住宅建设用地使用权到期后自动续期的制度。无论是从减少公众的成本、保障居民对其合法住宅的完整所有权、利用权还是从暂时排除土地所有权人的“土地回归权”等角度而言，住宅建设用地使用权期满自动续期的制度都是对民众的利好。自动续期从更加具体的角度来理解应该是自期限届满时点时起依照法律规定自动产生续期效力，不论是否存在因公共利益而需要使用该幅土地的情形。如若存在公共利益需要利用该幅土地的情形，应当根据城市房屋征收的有关规定通过征收程序取得房屋、土地。
对于非住宅建设用地使用权，基于尊重投资者意愿原则，采取依申请续期的原则。但是，土地所有权人代表应坚持以准予续期为原则，以拒绝续期为例外，并且拒绝续期的情形应当由法律予以明确规定，并严格遵守法律规定的程序，同时要赋予建设用地使用权续期申请人充分的救济权。就申请续期的期限规定可以从以下方面进一步完善：
第一，建设用地使用权人应当在建设用地使用权期限届满前一年作出请求续期的意思表示。
第二，未于上述期限内作出续期意思表示的，建设用地使用权到期后一个月内，政府应当对建设用地使用权人发出提醒催告，督促权利人及时行权。
第三，建设用地使用权人在收到催告后两个月内有权请求续期，续期期限从期满时点起算。在此期限未申请续期的，视为使用权人放弃申请续期权。
（三）建设用地使用权续期期限
建设用地使用权续期期限的长短也是备受业内专家学者关注的问题。有的学者主张“建设用地使用权续期期限应当与出让时约定的出让期限相同，从上一期限届满之次日起算，最高不得超过70年、50年或者40年”。也有学者主张续期期限应为建筑专家对该建筑物的安全使用年限的评估期限，最长可与国家规定的最长使用年限一致。此外，还有学者主张续期期限由建筑物所有权人与土地所有权人自由约定，坚持意思自治原则。
以上三种观点都有其合理性，都能在一定程度上回应实践的需要，但也有其值得进一步完善的地方。出于降低立法成本，简化操作目的，僵化规定续期期限与原出让期限相同的弊病突出表现为在续期期限内建筑物老化、不堪使用时，对剩余建设用地使用权期限如何处理的问题。而根据评估期限确定建设用地使用权续期期限的，而针对评估确定的建筑物剩余使用期限届满的，建筑物仍具有安全使用功能的，是否要继续续期是必须要面对的问题。根据合同双方当事人意思自治确定续期期限的，必须要正视的问题是作为建设用地使用权人的自然人、法人、其他组织是否有足够平等的实力与作为土地所有权人代表的地方政府的进行平等协商，地方政府是否会以意思自治之名行损害建设用地使用权人利益之实。
在充分吸收借鉴以上几种观点合理之处，同时竭力避免其负面效应的基础上，建设用地使用权续期无固定期限制可作为一种选择。
具体而言，建设用地使用权到期后续期的，法律原则上不明确规定续期期限的长短，在建筑物可安全、有效利用的前提下，建设用地使用权持续存在，直到建筑物不堪安全有效使用或者被征收。这种续期期限制度和建设用地使用权续期费用计算方式以及费用交纳方式也是相匹配的。
（四）建设用地使用权续期费用的计算方式与缴费周期
与建设用地使用权续期无固定期限制相配套，建设用地使用权续期费用采取按年计算，按“五的倍数”年份缴纳。按照每五年中的第一年的土地使用权的市场价为基础，通过采取折让方式，并参考通货膨胀指数的诸多经济指标来确定使用权人应当缴纳的费用额，以该年的年租乘以五就是该五年内使用权人应当缴付的土地使用费。在“五的倍数”年份统一收取建设用地使用权费。采取五年周期中的第一年确定收费水平考量在于：一方面减轻机关每年评定诸多地块地价的工作压力，同时习有利于稳定使用权人的心理预期，保持法律关系的稳定，将土地增值收益部分归私以“藏富于民”。同时，每五年确定一次土地使用权价格，有利于国家及时根据土地价值上涨或下降趋势来重新核定地价，保障国家能够分享土地增值收益，确保财政收入“细水流长”。 二、非住宅建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未予批准的处理
非住宅建设用地使用权人在规定的期限及宽限期内未申请续期的视为放弃申请续期权。或者虽然非住宅建设用地使用权人申请续期，但是基于法律规定的公共利益需要国家需要收回土地使用权的，国家依法定公正程序也可以拒绝使用权人的续期申请。以上两种情形的法律后果是一致的，即建设用地使用权复归土地所有权人，原建设用地使用权人享有建筑物所有权。正所谓“房依地建”，房地难以分离独立使用，失去基地使用权的房屋所有权归属就是法律不得不面对的问题。1990年《城市土地使用权出让和转让暂行条例》规定的建设用地使用权期限届满的，建筑物等所有权归国家所有，已明显不符合宪法规定的“依法保护公民合法财产权”原则，而且不符合所有权保护不受期限限制的规定。
借鉴域外关于地上权到期的有关规定，对于建筑物所有权人主动抛弃续期申请权的，土地所有权人愿意依时价购买建筑物的，由土地所有权人购买。土地所有权人不愿购买或者负担不起价款的，建筑物所有权人应当申请续期，建筑物所有权人拒绝续期的，无权请求补偿。对于土地所有权人拒绝续期的，土地所有权人应当按照时价购买尚存的建筑物、附着物等。
三、续期合同成立生效后建设用地使用权人违约处理
住宅建设用地使用权到期后自动续期，自出让期限届满时起建设用地使用权续期合同成立并生效。但是对住宅建设用地使用权人拒不缴纳续期费用等违约行为法律没有做出相应的规定。对此，可以按照合同法关于追究违约责任的方式予以处理。具体的违约责任承担方式包括规定惩罚性违约金，有关房屋登记部门拒绝为违约当事人办理交易、赠与、遗赠、继承、抵押登记等方式。
对于非住宅建设用地使用权人的违约行为同样适用惩罚性违约金，有关房屋登记部门拒绝为违约当事人办理交易、赠与、遗赠、继承、抵押登记等方式。由于非住宅建设用地面积广、价值量大，在当事人拒不缴纳续期费用时，土地所有权人可以行使合同解除权，收回建设用地使用权。对于其上的建筑物，土地所有权人有购买权，也可以责令当事人转让该建筑物所有权，由新的建筑物所有权人申请续期，缴纳续期费用。
通过完善建设用地使用权续期制度的构建，一方面有助于国家在出让土地使用权期限大规模届满的时候，能及时有效应对，做到“从容不迫、遇事预立”，从而实现有效的社会管理，同时保障土地所有权人的合法权益，实现全民、全社会利益的最大化；另有一方面，有助于明确广大公民预期，特别是房产所有人的预期，在购买商品房、二手房时将土地使用权期限纳入价值考量中，理性评估房屋价值，同时树立建设用地使用权续期有偿观念，特别是要引导住宅建设用地使用权人树立此观念，从而避免因续期有偿引发紧张的社会矛盾，真正实现建设用地使用权人和所有权人利益的双赢。
注释：
刘俊.中国土地法理论研究.法律出版社.2007.作者针对土地所有权内蕴的占有、使用、收益、处分权能与经出让的建设用地使用权所具有的以上四种权能的重合所造成的在理论的混乱，针对我国土地利用的实际情况对土地所有权权能理论进行了重构，将土地所有权权能概括总结为：土地设定权，土地收益权，土地回归权，土地发展权等权能。土地回归权是指按土地使用权出让合同约定的出让期限届满后，土地所有权人依法、依约将建设用地使用权收回，恢复所有权圆满状态的权利。
参考文献：
[1]王利明.物权法研究（下卷）.北京：中国人民大学出版社.2007.
[2]宋炳华.住宅建设用地使用权续期之法理分析及完善路径.国土资源情报.2011（8）.
[3]房绍坤.物权法用益物权编.北京：中国人民大学出版社.2007.
[4]刘俊.中国土地法理论研究.北京：法律出版社.2007.
[5]侯纲.关于住宅建设用地使用权续期的讨论.现代城市研究.2013（9）.
[6]胡世锋.住宅建设用地使用权有偿续期及其困境破解——兼评《物权法》第一百四十九条“自动续期”的规定.土地市场.2015（1）.
[7]朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应. 法商研究.2012（2）.
[8]周洪政.住宅建设用地使用权期间届满要否交土地出让金. 人民法院报.2010（7）.
[9]王卫国.中国土地权利制度研究.北京：中国政法大学出版社.1997.
[10]李开国.我国城市建设用地使用权制度的完善. 现代法学.2006（3）.
关键词 建设用地 使用权 续期程序 续期期限 续期费用
中图分类号：D923.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.017
建设用地使用权续期制度的构建是一项关乎不同主体在不同的情形下的方方面面的利益关系的宏大工程，因此在探讨构建这项制度时必须尽可能从不同的侧面进行周密的规定，以充分协调平衡各方面的利益关系，使得各个环节的法律关系的处理都能有法可依，在尽量避免规定不周延引发纠纷的同时，对可能出现的纠纷提前制定出解决方案，体现出理论研究的超前性。
一、正常条件下建设用地使用权续期的程序机制
（一）建设用地使用权续期的前提
就建设用地使用权续期的前提条件国内学者对此基本存在两种不同的看法，一方坚持主张续期应以建筑物尚存，且能安全利用为前提，另一阵营则主张不必以建筑物存在为前提。王利明教授认为：“该规则实际暗含了自动续期的条件，即该土地性质上是住宅用地，且有住宅存在”。①对于建设用地使用权续期制度的前提的探讨不能脱逸于对建设用地使用权续期制度产生的原因的探讨。理论服务于实践需要，并产生于实践的需求。建设用地使用权续期制度产生的原因就在于解决既存建筑物存续期限与建设用地使用权存续期限不一致的问题，为保障建筑物所有权人对建筑物的利用权实现而构建的制度。对土地所有权人克加的续期“强制缔约义务”以及对建筑物所有权的优先保障，最根本的目的都在于存进建筑物不动产资源的合理利用，避免资源浪费。
因此，无论是住宅建设用地使用权到期后续期还是非住宅建设建设用地使用权到期后的续期都应以可供安全有效利用的建筑物存在为前提。
（二）建设用地使用权续期的方式
就住宅建设用地使用权续期方式上，《物权法》规定了住宅建设用地使用权到期后自动续期的制度。无论是从减少公众的成本、保障居民对其合法住宅的完整所有权、利用权还是从暂时排除土地所有权人的“土地回归权”等角度而言，住宅建设用地使用权期满自动续期的制度都是对民众的利好。自动续期从更加具体的角度来理解应该是自期限届满时点时起依照法律规定自动产生续期效力，不论是否存在因公共利益而需要使用该幅土地的情形。如若存在公共利益需要利用该幅土地的情形，应当根据城市房屋征收的有关规定通过征收程序取得房屋、土地。
对于非住宅建设用地使用权，基于尊重投资者意愿原则，采取依申请续期的原则。但是，土地所有权人代表应坚持以准予续期为原则，以拒绝续期为例外，并且拒绝续期的情形应当由法律予以明确规定，并严格遵守法律规定的程序，同时要赋予建设用地使用权续期申请人充分的救济权。就申请续期的期限规定可以从以下方面进一步完善：
第一，建设用地使用权人应当在建设用地使用权期限届满前一年作出请求续期的意思表示。
第二，未于上述期限内作出续期意思表示的，建设用地使用权到期后一个月内，政府应当对建设用地使用权人发出提醒催告，督促权利人及时行权。
第三，建设用地使用权人在收到催告后两个月内有权请求续期，续期期限从期满时点起算。在此期限未申请续期的，视为使用权人放弃申请续期权。
（三）建设用地使用权续期期限
建设用地使用权续期期限的长短也是备受业内专家学者关注的问题。有的学者主张“建设用地使用权续期期限应当与出让时约定的出让期限相同，从上一期限届满之次日起算，最高不得超过70年、50年或者40年”。也有学者主张续期期限应为建筑专家对该建筑物的安全使用年限的评估期限，最长可与国家规定的最长使用年限一致。此外，还有学者主张续期期限由建筑物所有权人与土地所有权人自由约定，坚持意思自治原则。
以上三种观点都有其合理性，都能在一定程度上回应实践的需要，但也有其值得进一步完善的地方。出于降低立法成本，简化操作目的，僵化规定续期期限与原出让期限相同的弊病突出表现为在续期期限内建筑物老化、不堪使用时，对剩余建设用地使用权期限如何处理的问题。而根据评估期限确定建设用地使用权续期期限的，而针对评估确定的建筑物剩余使用期限届满的，建筑物仍具有安全使用功能的，是否要继续续期是必须要面对的问题。根据合同双方当事人意思自治确定续期期限的，必须要正视的问题是作为建设用地使用权人的自然人、法人、其他组织是否有足够平等的实力与作为土地所有权人代表的地方政府的进行平等协商，地方政府是否会以意思自治之名行损害建设用地使用权人利益之实。
在充分吸收借鉴以上几种观点合理之处，同时竭力避免其负面效应的基础上，建设用地使用权续期无固定期限制可作为一种选择。
具体而言，建设用地使用权到期后续期的，法律原则上不明确规定续期期限的长短，在建筑物可安全、有效利用的前提下，建设用地使用权持续存在，直到建筑物不堪安全有效使用或者被征收。这种续期期限制度和建设用地使用权续期费用计算方式以及费用交纳方式也是相匹配的。
（四）建设用地使用权续期费用的计算方式与缴费周期
与建设用地使用权续期无固定期限制相配套，建设用地使用权续期费用采取按年计算，按“五的倍数”年份缴纳。按照每五年中的第一年的土地使用权的市场价为基础，通过采取折让方式，并参考通货膨胀指数的诸多经济指标来确定使用权人应当缴纳的费用额，以该年的年租乘以五就是该五年内使用权人应当缴付的土地使用费。在“五的倍数”年份统一收取建设用地使用权费。采取五年周期中的第一年确定收费水平考量在于：一方面减轻机关每年评定诸多地块地价的工作压力，同时习有利于稳定使用权人的心理预期，保持法律关系的稳定，将土地增值收益部分归私以“藏富于民”。同时，每五年确定一次土地使用权价格，有利于国家及时根据土地价值上涨或下降趋势来重新核定地价，保障国家能够分享土地增值收益，确保财政收入“细水流长”。 二、非住宅建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未予批准的处理
非住宅建设用地使用权人在规定的期限及宽限期内未申请续期的视为放弃申请续期权。或者虽然非住宅建设用地使用权人申请续期，但是基于法律规定的公共利益需要国家需要收回土地使用权的，国家依法定公正程序也可以拒绝使用权人的续期申请。以上两种情形的法律后果是一致的，即建设用地使用权复归土地所有权人，原建设用地使用权人享有建筑物所有权。正所谓“房依地建”，房地难以分离独立使用，失去基地使用权的房屋所有权归属就是法律不得不面对的问题。1990年《城市土地使用权出让和转让暂行条例》规定的建设用地使用权期限届满的，建筑物等所有权归国家所有，已明显不符合宪法规定的“依法保护公民合法财产权”原则，而且不符合所有权保护不受期限限制的规定。
借鉴域外关于地上权到期的有关规定，对于建筑物所有权人主动抛弃续期申请权的，土地所有权人愿意依时价购买建筑物的，由土地所有权人购买。土地所有权人不愿购买或者负担不起价款的，建筑物所有权人应当申请续期，建筑物所有权人拒绝续期的，无权请求补偿。对于土地所有权人拒绝续期的，土地所有权人应当按照时价购买尚存的建筑物、附着物等。
三、续期合同成立生效后建设用地使用权人违约处理
住宅建设用地使用权到期后自动续期，自出让期限届满时起建设用地使用权续期合同成立并生效。但是对住宅建设用地使用权人拒不缴纳续期费用等违约行为法律没有做出相应的规定。对此，可以按照合同法关于追究违约责任的方式予以处理。具体的违约责任承担方式包括规定惩罚性违约金，有关房屋登记部门拒绝为违约当事人办理交易、赠与、遗赠、继承、抵押登记等方式。
对于非住宅建设用地使用权人的违约行为同样适用惩罚性违约金，有关房屋登记部门拒绝为违约当事人办理交易、赠与、遗赠、继承、抵押登记等方式。由于非住宅建设用地面积广、价值量大，在当事人拒不缴纳续期费用时，土地所有权人可以行使合同解除权，收回建设用地使用权。对于其上的建筑物，土地所有权人有购买权，也可以责令当事人转让该建筑物所有权，由新的建筑物所有权人申请续期，缴纳续期费用。
通过完善建设用地使用权续期制度的构建，一方面有助于国家在出让土地使用权期限大规模届满的时候，能及时有效应对，做到“从容不迫、遇事预立”，从而实现有效的社会管理，同时保障土地所有权人的合法权益，实现全民、全社会利益的最大化；另有一方面，有助于明确广大公民预期，特别是房产所有人的预期，在购买商品房、二手房时将土地使用权期限纳入价值考量中，理性评估房屋价值，同时树立建设用地使用权续期有偿观念，特别是要引导住宅建设用地使用权人树立此观念，从而避免因续期有偿引发紧张的社会矛盾，真正实现建设用地使用权人和所有权人利益的双赢。
注释：
刘俊.中国土地法理论研究.法律出版社.2007.作者针对土地所有权内蕴的占有、使用、收益、处分权能与经出让的建设用地使用权所具有的以上四种权能的重合所造成的在理论的混乱，针对我国土地利用的实际情况对土地所有权权能理论进行了重构，将土地所有权权能概括总结为：土地设定权，土地收益权，土地回归权，土地发展权等权能。土地回归权是指按土地使用权出让合同约定的出让期限届满后，土地所有权人依法、依约将建设用地使用权收回，恢复所有权圆满状态的权利。
参考文献：
[1]王利明.物权法研究（下卷）.北京：中国人民大学出版社.2007.
[2]宋炳华.住宅建设用地使用权续期之法理分析及完善路径.国土资源情报.2011（8）.
[3]房绍坤.物权法用益物权编.北京：中国人民大学出版社.2007.
[4]刘俊.中国土地法理论研究.北京：法律出版社.2007.
[5]侯纲.关于住宅建设用地使用权续期的讨论.现代城市研究.2013（9）.
[6]胡世锋.住宅建设用地使用权有偿续期及其困境破解——兼评《物权法》第一百四十九条“自动续期”的规定.土地市场.2015（1）.
[7]朱广新.论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应. 法商研究.2012（2）.
[8]周洪政.住宅建设用地使用权期间届满要否交土地出让金. 人民法院报.2010（7）.
[9]王卫国.中国土地权利制度研究.北京：中国政法大学出版社.1997.
[10]李开国.我国城市建设用地使用权制度的完善. 现代法学.2006（3）.