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摘 要：当前和今后一个时期，我国经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。解决社会公共服务发展滞后，总量供应不足、公共投入短缺、分配不平衡，关键是解决政府在社会公共领域的缺位问题。今后一个时期，必须加快更新社会管理观念，加强和完善政府社会管理职能。提高政府提供公共服务和社会管理的能力，必须以加快政府管理理念创新为突破口。政府决策的基本标准应当是科学决策、民主决策、依法决策。为了保证公共政策的预期目标与效果统一，必须健全决策程序，完善决策机制，强化决策责任。
关键词：公共需求；公共服务；社会管理
中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1003-1502(2006)05-0005-12
一、问题和概念界定
当前和今后一个时期，我国经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义初级阶段的主要矛盾在当前的突出反映。推动社会全面进步，必须紧紧抓住这个主要矛盾。
戈文·斯塔林(Grover Startling)认为：“公共物品至少有一个公共特点，那就是它很难排斥那些不支付费用而享受它的人们。”这就是说，公共服务是一定社会中所有成员都可以享受的物品。“按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等(经济性公共服务还包括宏观调控、国民经济社会发展规划、市场监管、经济信息，等等)；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主”。我们认为，当前要从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题人手构建和谐社会，着力发展政府负责、社会协同、公众参与的社会性公共服务。我们在此将其称为社会公共服务。近年来，在我国的一些地方政府文件中，也将包括发展社会事业等在内的社会服务称为社会公共服务。我们可以将其视为新的历史条件下，公共服务理论在中国的发展。社会公共服务包括社会基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展。通过提供公共服务，全体社会成员都能够享受发展和改革的成果。社会公共服务通常由法律授权的政府组织、非营利组织和企业承担，其中政府是责无旁贷的社会公共服务提供主体。
当前和今后一个时期是我国经济社会发展的关键时期，构建和谐社会必须根据这个时期我国社会发展中存在的突出问题，以改革为动力，通过加强和完善政府公共服务职能，提供更多、更丰富的社会公共服务，满足广大人民群众快速增长的社会公共服务需求，实现社会和谐。胡锦涛同志最近指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。”…推动社会公共服务发展，必须加强和完善政府公共服务职能和社会管理职能。当前和今后一个时期，要加强和完善政府在构建社会主义和谐社会中的社会公共服务职能，必须在社会管理理念、社会管理体制与社会管理机制三个方面进行全面规划。
二、社会公共服务问题提出的现实意义
人民群众快速增长的公共需求与基本公共服务供给不足之间的突出矛盾，成为当前人民群众最关心、最直接、最现实利益问题。当前和今后一个时期，我国面临的突出问题是，就业继续处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，特别是农村社会事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施十分匮乏。另外，我国公共服务产品分配严重不均衡。换句话说，在公共服务总量供应不足的情况下，社会公共服务的分配也存在失衡问题。广大弱势群体不能充分享受基本的社会公共服务，与强势群体享受的社会公共服务存在着相当大的反差。这些问题的存在，不利于满足不同群体享有教育、卫生、文化等社会公共服务的基本需要，不利于平衡不同群体的利益关系，影响社会公平公正的实现，其中最值得关注的问题是：
(一)教育资源投入不足和分配严重不均衡
迄今，我们仍是穷国办大教育。我国经济社会发展不平衡，城乡之间和区域之间教育发展水平差距很大，农村教育发展依然处于困境，西部地区“两基”攻坚任务艰巨。义务教育学校之间办学条件差异过大，薄弱学校改造仍然面临巨大困难，由此引发择校问题。高中阶段教育发展相对滞后，是唯一无法完成的“十五”计划的事业发展目标。进城务工农民人数继续增加，其子女受教育问题依然严峻。教育投入与教育发展的矛盾将会长期存在。财政性教育经费支出占GDP的比例逐年下降，2003年为3．28％，2004年为3．27％(2005年12月20日国家统计局根据经济普查资料初步测算的结果，将2004年我国GDP调整增加16．8％。以此估算，同年财政性教育经费支出的比例下降为2。8％)，达到占GDP4％的法定目标尚需时间；完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，建立起真正意义的公共财政制度需要一个过程。处理好目前的义务教育“欠债”问题既困难又复杂。家庭贫困学生的资助工作十分艰巨，较好地解决这一问题还需要长期不懈的努力。
(二)就业岗位供给不足和就业结构性矛盾突出
调查表明：我国城镇居民每年新增需要就业人员大概为1000万人左右，每年农村需要转移剩余劳动力人口为1200万左右，国有企业改革下岗再就业的人口为500万人左右。综合起来，我国每年需要安排就业的人口数量在2500万人左右。而国家每年最大安排就业数量为1000万人。“十一五”时期就业压力将继续增大。“十一五”时期，在构建和谐社会进程中反映在就业方面的突出矛盾是劳动者充分就业需求与就业岗位供给不足、劳动者素质与 正常运行，对市场失灵情况下的各类社会事业提供必要的财力支持，为各类公共服务提供必要的资金支持，对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，政府公共财政支出中经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重。
2．从传统社会管理到公共管理。传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源。公共管理是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。“公共服务是政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等等，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的发展协调”。“公共服务从功能方面可以分为三大类：维护公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；为经济建设服务的公共服务，如政府为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等；社会性公共服务，如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。社会公共服务也可以从性质上分成三大类：监督型公共服务，如国家行政管理；纯公共服务，如义务教育、公共医疗、环境保护；准公共服务，如发展非义务教育、新闻出版等”。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平等也包括参与”。因此，政府应该鼓励和引导包括社会组织在内的民间社会的积极参与。
3．社会发展资源有效配置。社会公共服务是政府的重要职能，并不等于说社会公共服务必须由政府全部包揽。国际经验证明，由政府包揽的社会公共服务容易产生财政危机和社会公共服务效率低下。20世纪后期西方公共服务改革给我们的启示是：在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。新公共管理的核心是提高公共服务的效率，途径是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与，开展公共服务项目的绩效评估。教育产业化带来的弊端已经成为全社会关注的热点，但是，这并不意味着我们不可以在这个领域进行某种程度的尝试。我们承认在社会发展领域需要公共政策、公共财政等手段。为了加强和完善政府公共服务，我们首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动上；其次，要把社会政策从社会行政传统中释放出来；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。为了提高对于公共资源的有效利用率，我们也不妨在社会管理领域引入一定的市场手段。当然，西方在公共管理中引入市场机制也有值得吸取的教训。“在过去的几十年中，美国的医疗卫生体系发生着剧烈的变化。它从一个过去的非营利体系成为利益驱动和市场力量决定的体系”。这种变化给病人带来了极大的不方便，看病难，治疗质量下降。所有这些，都是我们在创新公共服务体制时必须认真研究和考虑的。
4．社会事业与社会全面发展。推进社会事业发展是完善政府社会管理和公共服务职能，统筹经济社会协调发展的重要任务。但是，社会事业并不能覆盖社会发展全部。按我国计划经济时期的理解，“事业”特指没有生产收入，经费由国库支出的社会活动。在计划经济条件下，“事业单位”是受国家机关领导，不从事经营性活动，经费由国家包揽，不进行经济核算，提供非物质产品和服务的社会组织。社会事业是指中央和各级地方政府领导的社会建设和社会服务，与行政部门和企业(包括金融机构)相并列的活动。就更为具体的定义而言，社会事业是指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。也就是通常说的科、教、文、卫、体等活动。社会事业远远不能覆盖社会发展所需要的内容。尽管人们在社会发展含义上还没有形成统一的意见，尽管存在广义社会发展和狭义社会发展的解释，但是人们在下列理解上是一致的：在原则上，社会发展更关注满足人们最基本的需求，体现人类自身的生存与发展状况，更关注公平与公正；在领域上，社会发展涵盖义务教育、基本医疗、卫生监督防疫、公共文化、历史文化遗产保护、公共安全、社会福利、社会救济以及对孤老残幼等社会脆弱群体的救助，等等；在发展主体上，政府和各类社会组织是社会发展的主体，企业承担更多社会责任正在成为社会发展领域的一个新的趋势。不论从广义还是从狭义来分析，社会事业都不足以囊括社会发展的全部内容。要强化和完善政府公共服务，仅仅依靠发展社会事业是不够的，必须以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。同时，要加快事业单位改革。全面推进事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，改革的目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率。这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于构建社会主义和谐社会更具有重大战略意义。
(二)社会发展资源管理体制
1．社会发展资源资本化和社会化。社会发展资源只有资本化和社会化，才能使每个社会成员各得其所。就目前来看，在物质方面，社会发展资源应当包括三类：一是政府的资金投入，主要是公共财政的支出；二是社会对于社会发展的投入，包括社会各界对于社会事业的财物捐赠、时间捐赠和知识捐赠；三是企业对于社会发展所承担的责任——对于所在社区的责任、对于消费者的社会责任、对于环境的社会责任，以及企业本身对社会的捐赠。社会发展资源的产出，就是人民生活水平的不断提高、科技教育的持续发展、社会保障的不断完善、社会安定有序等，此外，还包括消除贫困，建立社会安全网。从制度方面上，社会发展资源还包括政府制定的有关社会发展的法律、法规、发展规划、社会设施和服务标准，等等；政府、企业和社会在社会发展领域中形成伙伴战略关系；社会组织的自律与他律，等等。这些制度性投入的产出是社会结构完善、社会公平与公正。社会发展资源的产出包括两个方面，即各类公共事业的发展水平的提高和社会结构的逐步完善。
如前所述，过去相当长一个时期内，我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足的矛盾，原因有二：其一是社会发展资源投入不足，其二是社会发展资源配置不合理。社会发展资源投入不足是一个社会发展资源配置数量问题；社会发展资源分配不公平则是一个体制问题。社会发展资源投入不足一方面是由于对社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为社会发展资源；另一方面，由于缺乏对社会发展资源的全面认识，没有建立起有效动员社会发展资源的机制。社会发展资源配置 不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。我国人口众多，人均经济发展水平不高，社会发展资源相对不足，这是我国社会发展资源投入和配置中的根本问题。但是，我国现有社会发展问题又不完全是资源不足造成的，有一些是由于资源的配置或认识不到位造成的。从国际比较角度来看，根据世界卫生组织对2000年全球191个成员国的卫生总体绩效排序，我国被排在第144位，我国慈善捐赠占国民生产总值的0．045％(美国占6％以上)，从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国家平均水平的1／5，我国志愿服务参与率按目前4000万人计算，为3％，美国为44％。
2．分配体制改革。社会主义和谐社会是建立在改革发展基础上的，建立和谐社会，就要完善和深化改革，通过改革来调整利益关系。
社会发展资源基本上来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。一方面它有利于经济持续健康发展，另一方面它有利于社会发展。
第一层次分配以市场分配、劳动取得报酬为主，目的是提高效率。党的十六大确立了“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”的原则。未来一个时期，随着分配制度改革的深化，资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域，一方面会更有效地调动劳动者参与经济发展的积极性，另一方面我国居民收入分配的差距总体上还会进一步扩大，由此会带来一系列新的矛盾和新的问题。在社会保障制度改革还难以完全到位，尚无法充分发挥社会稳定器作用的情况下，低收入阶层的社会保障问题潜藏着较大的风险。如果处理不当，就会直接引发社会动荡。采取措施保证改革的公正性，扩大改革的受益面，加快收入分配体制改革，应当成为今后一个时期改革的重点。收入分配改革的目的是不断增强经济发展的活力和社会发展的动力。
第二层次分配是以国家财政税收及其再分配为主，实施国家的社会福利和社会保障，目的是促进社会公平，也就是我们通常所说的建立和完善公共财政。当前，我们完善社会公共服务管理任务之一就是要完善公共财政，也就是在社会发展领域，公共财政支出必须以保证社会公平与公正为目标。为了完善第二次分配制度，政府财政支出应坚决从一般性竞争领域退出，公共财政的支出内容必须以“市场失灵”与“公共物品和服务”为标准来界定和规范，加强财政管理，提高财政资金效率，深化财政支出管理体制改革，加强财政监督机制；按照公共财政要求，合理界定财政支出范围，调整和优化支出结构；实行向不发达地区和弱势部门倾斜的转移支付制度。
第三层次分配是社会慈善活动。党的十五届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》中，把社会保障归纳出五个内容：社会救济、社会保险、社会福利、优抚安置、社会互助。慈善事业就是动员社会力量进行社会救济和从事公益活动，是包括社会保障制度建设在内的社会建设的重要组成部分。慈善具有两层含义：一是爱全人类，这种爱通过个人的善举或通过捐献钱物来促进人类的福利、生活质量；另外一个意思是指通过捐赠、提供服务或其他志愿活动来减轻人类的痛苦和灾难，改善人类的生活质量的活动。一方面，慈善在其含义上具有其法律意义，但又不仅仅局限于达到免税之目的；另一方面，慈善包含对贫穷、处于困境和劣势人群的救济，促进教育科学技术发展，建设公共建筑、纪念建筑物，减轻政府负担。如果说第二次分配是第一次分配的补充，即政府弥补市场不足，那么第三次分配则是第二次分配的补充，即社会捐赠弥补政府之不足。“第三次分配”是通过免税等激励机制，以个人自愿为基础，以法律为保障，一方面通过慈善捐赠从物质上和精神上缓解某些群体的困境，从心理上、情感上消除不同社会群体之间的隔阂和对立；另一方面动员社会资源推动公共福利事业，诸如教育、科技、文化、卫生、公共服务，等等，走出单纯依靠政府发展公共服务和公共福利的圈子。国际经验表明，社会捐赠的确可以弥补政府公共财政之不足。通常，在发达国家慈善包括捐赠财物，也包括提供志愿服务，所以慈善精神和志愿精神通常是联系在一起的。这样，也就构成了慈善主体的多元化，不仅有公司、企业为组织形式的捐赠，也有个人的捐赠；不仅有富人的捐赠，也有普通公众的捐赠；捐赠的方式不仅包括钱物，还包括时间和知识。根据美国独立部门的报告，美国社会捐赠和志愿服务是美国社会发展资金的重要来源。1996年美国个人捐赠给公益部门的资金是1199亿美元，另外还有105亿美元以遗产捐赠的方式捐赠给公益团体。除此之外，公益部门和其他社会组织提供的志愿服务可以折合2016亿美元，估计还有590亿美元的志愿服务没有计算在内，所有这些贡献加在一起已经超过当年美国社会保障金的总额。
完善社会发展资源管理体制，也有利于建立一个适合我国国情的社会安全网。包括我国在内的发展中国家的“绿洲”式社会保障制度，仅覆盖占劳动力少数的正规部门职工和公务员。这种社会保障制度与社会保障体制之外社会群体的需求之间有着巨大差距。许多国家不能达到保护承受力差的阶层的目标，相反，使资源向所谓精英集团转移，并引起社会不稳定。因此，建立一个廉价、覆盖面广泛的社会安全网是发展中国家面临的一个重要课题。根据目前我国经济社会发展的情况和国际上的经验，我们要建立的社会安全网，首先是社会化。社会化包含了三层意思：第一，“社会保障”就是要保障全体社会成员的最基本的生活条件；第二，全体社会成员都有义务参与社会福利建设和发展，只有这样，社会保障和社会安全网才可能具有社会共济的性质，社会安全网只有社会力量的参与才可能形成；第三，社会保障在资源上是可持续的。要实现社会保障资源的可持续性，必须建立一个合理的公共资源配置机制，要通过法律和制度规范政府、市场和社会在社会保障和社会安全领域的责任。根据我国目前的经济发展水平，中国社会保障的性质只能是维持在社会平均较低水平上的“基本保障”，但可以以商业保险和社会互助做补充。必须建立以现有社会保障体系为核心，以社区服务等各类非营利组织的社会救助为基础，成本低廉的社会保障体系，充分发挥政府、市场和社会在社会保障中的不同作用，发挥社区服务、非营利部门和志愿者在社会救助和社会互助中的作用，并使社区服务、非营利部门和志愿者的社会救助活动成为社会保障的重要组成部分。毫无疑问，在动员各类社会发展资源参与提供社会公共服务过程中，政府导向、政府法律和法规将起到非常关键的作用。
五、社会管理的决策机制和政策评估机制
政府所提供的公共服务的数量和质量，必须经过民主化、科学化、法制化决策来决定和检验。政策评估是社 会管理的重要内容。完善政府社会管理职能，必须完善决策机制，提高决策的科学化、民主化水平。政府决策的基本标准应当是科学决策、民主决策、依法决策。为了保证公共政策的预期目标与效果统一，必须健全决策程序，完善决策机制，强化决策责任。
(一)综合决策和执行机制
综合决策是一种通过政府和公众参与决策实现全面发展目标的政策手段。强调政府和公众在社会公共服务中的作用和政府发展政策对于社会公共服务的作用的实质是：通过政府对于主要社会公共服务内容规定、标准制定和执行要求的提出，来实现社会公平。公众参与目的是作为公共服务的受益者和需求者，他们的参与有利于政府政策更有的放矢。政府和公众参与社会公共服务决策的目的是为了协调经济发展目标与社会发展目标之间的关系。把社会公共服务纳入发展总体规划，使社会公共服务成为发展目标之一，在实现发展目标的同时，实现社会公共服务供给。经济政策的目标是利用市场手段最大限度地推动经济发展，政府公共政策的核心是纠正市场的失灵。经济政策和社会政策协调的核心是：不能因为社会政策纠正市场失灵，而影响市场效率；同时也不能因为经济行为任意随市场波动，放任自流，导致社会公平与公正的破坏。在每一个社会中，市场方法并不能帮助解决所有问题。只有把政府法规、社会参与、技术与市场结合起来才可能形成综合的控制力量，这需要把市场因素、社会参与、技术因素和法规因素结合起来。公共政策制定者必须考虑社会目标与经济目标的统一。从决策目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从决策行为来说，就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，综合决策需要各个利益群体的参与。
(二)社会影响评估机制
政府对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在社会发展中发挥着举足轻重的作用。如何通过对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估，来及时了解某一行业或地区或整个国家社会发展的可能趋势，并对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题可能对某一行业、地区乃至整个国家社会发展产生的影响进行预警，及时提出对策和建议，会减轻重大工程、重大项目、重大政策和重大问题对社会的负面影响，保证社会公平与公正。将重大工程、重大项目、重大政策和重大问题纳入社会视角，进行总体的“社会评估”，按目前一般的解释，是分析重大工程、重大项目、重大政策和重大问题所波及的人群、区域、文化等“社会因素”，以求从“社会”的视角来论证重大工程、重大项目、重大政策和重大问题，提高操作的合理性，最大限度地降低可能的社会风险。从实践来看，对全部重大工程、重大项目、重大政策和重大问题进行评估恐怕是不现实的，应该有选择地将社会影响评估纳入重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的法定程序中。譬如超过一定规模的投资的重大基础设施项目，应该开展社会评估。在当前开展“社会评估”，内容应该是有选择的、战略性的，从关键性问题人手。特别是项目所波及的就业容量、收入分配、社会和谐等，这些恰恰是我国现阶段最突出的社会问题，共同性的问题，是宏观政策在微观项目上的体现，可以作为我国项目“社会评估”的重点。
一般说来，在市场经济条件下，政府不能就某个重大工程、重大项目、重大政策和重大问题用具体社会目标给予限定，但是政府可以采用必要的税收和金融手段限制或鼓励企业关注社会目标。
六、结论与讨论
(一)扩大社会公共服务供给要求政府带头创新管理理念，通过拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体体制改革，推动市场发育、有序、公正、公平，逐渐把有限的资源投放到公共服务领域
第一，在扩大社会公共服务供给的实践中，政府首先要带头创新管理理念，提升社会发展的战略地位，实现经济社会统筹发展。在统筹经济社会发展中，首先，要承认经济发展和社会发展分属于两个不同的发展范畴，有其各自独立的内涵、特征、目标、规律和衡量标准。其次，社会主义市场经济的完善，要求中央政府和地方政府的有关部门把微观主体的经济活动交给市场调节，在基础设施建设方面，要努力引入竞争机制，使企业成为经济性公共服务的主要生产者，把提供者和生产者分开。再次，今后一个时期，各级政府一是要以提升人力资本为核心，大力实施科教兴国战略和人才强国战略，加强计划生育和卫生、体育事业，促进文化繁荣，以满足人民精神文化需求，全面提高国民素质，为推进产业结构优化升级，建设资源节约型、环境友好型社会提供人力资源保障；二是要扩大社会公共服务供给能力，提高社会公共服务质量和水平，加强农村社会基本公共服务建设，保障社会弱势群体利益，使城乡居民公平享受到基本公共服务，促进城乡协调发展；三是以满足人民群众多层次、多样性需求为导向，深化社会事业管理体制和运行机制改革，区分不同类型社会事业，推进社会化、市场化、产业化，完善公共服务供给体制。
第二，随着公共服务型政府建设的推进，政府各部门要加快自身职能转变和内部结构调整。在宏观调控中，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，重点突出社会公共服务的提供。考虑到今后一个时期我国经济社会发展的特点和任务，总体上来说，政府参与构建社会主义和谐社会的目标，要重点突出公共服务的提供，重点突出公平与公正原则，重点突出人的全面发展和提高人民群众生活质量。在规划制定和资源配置中，既要考虑社会公共服务的发展水平，又要考虑社会公共服务的发展速度；既要考虑社会公共服务的发展规模，又要考虑社会公共服务的发展质量；既要考虑社会公共服务的总体，又要体现其优化内部结构；既要考虑全国平均水平，又要考虑对不同地区的分类指导；既要考虑公众对社会公共服务的享受状况，又要体现政府对社会公共服务管理能力的提高和变化。
第三，为推动政府职能由经济建设型为主向公共服务型为主的转变，发展规划在追求经济持续快速增长的同时，政府应更加关注增长的均衡、机会的均等和社会的公平。“十一五”期间，针对人民群众上学难、看病难等突出问题，各级政府部门，一是改革和完善教育投融资体制。健全以政府投入为主的教育经费保障体制，依法扩大教育投入，确保政府对义务教育经费的全额支付。进一步明确各级政府特别是省级政府承担农村义务教育经费的责任，确定各级政府分担农村义务教育办学经费的比例。完善非义务教育阶段成本分担机制，鼓励社会各界投资教育和出资办学，采取各种措施，积极鼓励企业、个人和社会团体捐助教育。完善国家和社会资助家庭困难学生制度，确保家庭困难学生的受教育权利；二是推进城市医疗卫生体制改革。完善医疗机构按非营利性和营利性进行分类管理，探索公立医疗机构改制。调整医疗服务结构，构建城市医院和疾病预防控制机构与社区卫生服务机构分工合理、配合密切、互为补充、双向转诊的新型城 市医疗服务体系。大力发展社区卫生服务，加大政府对社区卫生的投入。鼓励社会力量创办社区卫生服务机构。
(二)政府要通过参与制定财政政策和货币政策，提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局，安排国家财政性建设资金等途径，有关部门通力合作，把推进社会事业发展放在突出位置，尽快使基本的社会公共服务覆盖到全体居民
健全并公平地分配社会公共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。我国公民在享受公共服务的覆盖面和水平方面的差异，既有发展阶段的因素，也有政策的因素，现阶段政策性因素应该是矛盾的主要方面。既然是社会公共服务，首先要解决的是覆盖面的问题，其次才是水平均等问题。现阶段的当务之急，是使基本的公共服务尽快覆盖到全体居民，共享改革发展的成果。各级政府要在制定财政政策和货币政策，提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局等过程中，以及安排国家财政性建设资金等方面注意以下问题：
第一，以农村教育为重点，推动教育均衡发展，全面普及九年义务教育。巩固“以县为主”的农村义务教育管理体制，增强财政困难县义务教育经费保障能力，在国家扶贫开发县和边境县逐步推行“免费义务教育”。强化农民工流人地政府责任，进一步解决好进城务工农民子女接受义务教育和农村“留守儿童”受教育问题。
第二，以就业为导向，加快职业教育发展。加快制造业和现代服务业技能型人才培养培训，扩大高素质劳动者和实用性人才供给。大力推广订单式培养，推动连锁办学，提高职业学校的专业化水平。促进职业教育资源向优势学校集中，扶持一批高水平的高等和中等职业学校。加大对农村职业学校支持力度，鼓励依托工业基地发展集约式的职业教育基地。
第三，加强公共卫生体系建设，提高疾病预防控制能力和医疗救治能力，提高应对突发公共卫生事件的能力和卫生执法监督能力。坚持预防为主的方针，做好重大疾病防治、精神卫生防治和妇幼卫生工作。建立可持续消除地方病机制，以西部重病区为重点，采取改水、改灶、换粮、移民、退耕还林、退耕还草等综合性措施，加大农村改水、改厕力度，有效预防和控制地方病。着力发展农村医疗卫生事业，加强农村卫生服务体系建设。采取政府投入和农民自筹资金相结合的办法，建立和完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，完善筹资、支付和补偿机制。
第四，基本建立起规范的、覆盖城乡的新型社会救助体系，完善最低生活保障、农村五保供养、特困户生活救助和医疗救治等救助制度，提高救助能力。建立农村低保(特困户救助)制度，整合救助资源，完善救助办法，加强规范化管理。积极推进教育救助、住房救助和法律援助。完善社会福利体系，推进社会福利社会化，关怀社会弱势群体，提升老年人、残疾人和孤残儿童福利服务和保障水平，缓解贫困。推进社会福利事业投资主体多元化、服务对象公众化、运营机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，并与志愿者相结合。
第五，深入研究社区管理规律，加强社区管理体制的建设和创新，完善社会社区体系和政策法规，整合社区管理资源。要以服务社区居民为主题，增强社区服务功能，拓展社区服务领域，提高社区服务水平，形成社区服务网络化的新格局，积极开展面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。着眼于推进基层民主建设和优化资源配置，建立科学有效的体制机制，加强和改善对公共信息、公共资源、公共物品的管理和应用。
(三)政府要在建立综合决策目标监督和评估体系以及重大政策和项目社会影响评估机制中发挥核心作用，促进重大经济社会政策、重大问题、重大建设项目决策的科学化、民主化，在完善社会管理中发挥更大作用。
政府要建立有关部门参加的经济社会发展和公共服务综合决策监督和评估机制，通过评估推动经济社会发展和社会公共服务综合决策的进程，通过评估不断修正目标，以满足人民群众日益增长的公共服务需求。在这个问题上，必须考虑到公共服务综合决策一旦进入实施阶段，可能会涉及到社会的方方面面、不同层次，涉及有关的利益群体，对此要认真对待，要把公共服务综合决策的评估作为政府有关部门决策的常规要素和活动。
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关键词：公共需求；公共服务；社会管理
中图分类号：C916
文献标识码：A
文章编号：1003-1502(2006)05-0005-12
一、问题和概念界定
当前和今后一个时期，我国经济社会发展中面临的一个主要矛盾是：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义初级阶段的主要矛盾在当前的突出反映。推动社会全面进步，必须紧紧抓住这个主要矛盾。
戈文·斯塔林(Grover Startling)认为：“公共物品至少有一个公共特点，那就是它很难排斥那些不支付费用而享受它的人们。”这就是说，公共服务是一定社会中所有成员都可以享受的物品。“按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等(经济性公共服务还包括宏观调控、国民经济社会发展规划、市场监管、经济信息，等等)；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主”。我们认为，当前要从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题人手构建和谐社会，着力发展政府负责、社会协同、公众参与的社会性公共服务。我们在此将其称为社会公共服务。近年来，在我国的一些地方政府文件中，也将包括发展社会事业等在内的社会服务称为社会公共服务。我们可以将其视为新的历史条件下，公共服务理论在中国的发展。社会公共服务包括社会基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展。通过提供公共服务，全体社会成员都能够享受发展和改革的成果。社会公共服务通常由法律授权的政府组织、非营利组织和企业承担，其中政府是责无旁贷的社会公共服务提供主体。
当前和今后一个时期是我国经济社会发展的关键时期，构建和谐社会必须根据这个时期我国社会发展中存在的突出问题，以改革为动力，通过加强和完善政府公共服务职能，提供更多、更丰富的社会公共服务，满足广大人民群众快速增长的社会公共服务需求，实现社会和谐。胡锦涛同志最近指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。”…推动社会公共服务发展，必须加强和完善政府公共服务职能和社会管理职能。当前和今后一个时期，要加强和完善政府在构建社会主义和谐社会中的社会公共服务职能，必须在社会管理理念、社会管理体制与社会管理机制三个方面进行全面规划。
二、社会公共服务问题提出的现实意义
人民群众快速增长的公共需求与基本公共服务供给不足之间的突出矛盾，成为当前人民群众最关心、最直接、最现实利益问题。当前和今后一个时期，我国面临的突出问题是，就业继续处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，特别是农村社会事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施十分匮乏。另外，我国公共服务产品分配严重不均衡。换句话说，在公共服务总量供应不足的情况下，社会公共服务的分配也存在失衡问题。广大弱势群体不能充分享受基本的社会公共服务，与强势群体享受的社会公共服务存在着相当大的反差。这些问题的存在，不利于满足不同群体享有教育、卫生、文化等社会公共服务的基本需要，不利于平衡不同群体的利益关系，影响社会公平公正的实现，其中最值得关注的问题是：
(一)教育资源投入不足和分配严重不均衡
迄今，我们仍是穷国办大教育。我国经济社会发展不平衡，城乡之间和区域之间教育发展水平差距很大，农村教育发展依然处于困境，西部地区“两基”攻坚任务艰巨。义务教育学校之间办学条件差异过大，薄弱学校改造仍然面临巨大困难，由此引发择校问题。高中阶段教育发展相对滞后，是唯一无法完成的“十五”计划的事业发展目标。进城务工农民人数继续增加，其子女受教育问题依然严峻。教育投入与教育发展的矛盾将会长期存在。财政性教育经费支出占GDP的比例逐年下降，2003年为3．28％，2004年为3．27％(2005年12月20日国家统计局根据经济普查资料初步测算的结果，将2004年我国GDP调整增加16．8％。以此估算，同年财政性教育经费支出的比例下降为2。8％)，达到占GDP4％的法定目标尚需时间；完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，建立起真正意义的公共财政制度需要一个过程。处理好目前的义务教育“欠债”问题既困难又复杂。家庭贫困学生的资助工作十分艰巨，较好地解决这一问题还需要长期不懈的努力。
(二)就业岗位供给不足和就业结构性矛盾突出
调查表明：我国城镇居民每年新增需要就业人员大概为1000万人左右，每年农村需要转移剩余劳动力人口为1200万左右，国有企业改革下岗再就业的人口为500万人左右。综合起来，我国每年需要安排就业的人口数量在2500万人左右。而国家每年最大安排就业数量为1000万人。“十一五”时期就业压力将继续增大。“十一五”时期，在构建和谐社会进程中反映在就业方面的突出矛盾是劳动者充分就业需求与就业岗位供给不足、劳动者素质与 正常运行，对市场失灵情况下的各类社会事业提供必要的财力支持，为各类公共服务提供必要的资金支持，对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，政府公共财政支出中经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重。
2．从传统社会管理到公共管理。传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源。公共管理是指那些不以营利(不以追求利润最大化)为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。“公共服务是政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等等，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的发展协调”。“公共服务从功能方面可以分为三大类：维护公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；为经济建设服务的公共服务，如政府为促进经济社会发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等；社会性公共服务，如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。社会公共服务也可以从性质上分成三大类：监督型公共服务，如国家行政管理；纯公共服务，如义务教育、公共医疗、环境保护；准公共服务，如发展非义务教育、新闻出版等”。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现形式。而“公共精神既包括平等也包括参与”。因此，政府应该鼓励和引导包括社会组织在内的民间社会的积极参与。
3．社会发展资源有效配置。社会公共服务是政府的重要职能，并不等于说社会公共服务必须由政府全部包揽。国际经验证明，由政府包揽的社会公共服务容易产生财政危机和社会公共服务效率低下。20世纪后期西方公共服务改革给我们的启示是：在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。新公共管理的核心是提高公共服务的效率，途径是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与，开展公共服务项目的绩效评估。教育产业化带来的弊端已经成为全社会关注的热点，但是，这并不意味着我们不可以在这个领域进行某种程度的尝试。我们承认在社会发展领域需要公共政策、公共财政等手段。为了加强和完善政府公共服务，我们首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动上；其次，要把社会政策从社会行政传统中释放出来；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。为了提高对于公共资源的有效利用率，我们也不妨在社会管理领域引入一定的市场手段。当然，西方在公共管理中引入市场机制也有值得吸取的教训。“在过去的几十年中，美国的医疗卫生体系发生着剧烈的变化。它从一个过去的非营利体系成为利益驱动和市场力量决定的体系”。这种变化给病人带来了极大的不方便，看病难，治疗质量下降。所有这些，都是我们在创新公共服务体制时必须认真研究和考虑的。
4．社会事业与社会全面发展。推进社会事业发展是完善政府社会管理和公共服务职能，统筹经济社会协调发展的重要任务。但是，社会事业并不能覆盖社会发展全部。按我国计划经济时期的理解，“事业”特指没有生产收入，经费由国库支出的社会活动。在计划经济条件下，“事业单位”是受国家机关领导，不从事经营性活动，经费由国家包揽，不进行经济核算，提供非物质产品和服务的社会组织。社会事业是指中央和各级地方政府领导的社会建设和社会服务，与行政部门和企业(包括金融机构)相并列的活动。就更为具体的定义而言，社会事业是指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。也就是通常说的科、教、文、卫、体等活动。社会事业远远不能覆盖社会发展所需要的内容。尽管人们在社会发展含义上还没有形成统一的意见，尽管存在广义社会发展和狭义社会发展的解释，但是人们在下列理解上是一致的：在原则上，社会发展更关注满足人们最基本的需求，体现人类自身的生存与发展状况，更关注公平与公正；在领域上，社会发展涵盖义务教育、基本医疗、卫生监督防疫、公共文化、历史文化遗产保护、公共安全、社会福利、社会救济以及对孤老残幼等社会脆弱群体的救助，等等；在发展主体上，政府和各类社会组织是社会发展的主体，企业承担更多社会责任正在成为社会发展领域的一个新的趋势。不论从广义还是从狭义来分析，社会事业都不足以囊括社会发展的全部内容。要强化和完善政府公共服务，仅仅依靠发展社会事业是不够的，必须以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。同时，要加快事业单位改革。全面推进事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，改革的目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率。这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于构建社会主义和谐社会更具有重大战略意义。
(二)社会发展资源管理体制
1．社会发展资源资本化和社会化。社会发展资源只有资本化和社会化，才能使每个社会成员各得其所。就目前来看，在物质方面，社会发展资源应当包括三类：一是政府的资金投入，主要是公共财政的支出；二是社会对于社会发展的投入，包括社会各界对于社会事业的财物捐赠、时间捐赠和知识捐赠；三是企业对于社会发展所承担的责任——对于所在社区的责任、对于消费者的社会责任、对于环境的社会责任，以及企业本身对社会的捐赠。社会发展资源的产出，就是人民生活水平的不断提高、科技教育的持续发展、社会保障的不断完善、社会安定有序等，此外，还包括消除贫困，建立社会安全网。从制度方面上，社会发展资源还包括政府制定的有关社会发展的法律、法规、发展规划、社会设施和服务标准，等等；政府、企业和社会在社会发展领域中形成伙伴战略关系；社会组织的自律与他律，等等。这些制度性投入的产出是社会结构完善、社会公平与公正。社会发展资源的产出包括两个方面，即各类公共事业的发展水平的提高和社会结构的逐步完善。
如前所述，过去相当长一个时期内，我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足的矛盾，原因有二：其一是社会发展资源投入不足，其二是社会发展资源配置不合理。社会发展资源投入不足是一个社会发展资源配置数量问题；社会发展资源分配不公平则是一个体制问题。社会发展资源投入不足一方面是由于对社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为社会发展资源；另一方面，由于缺乏对社会发展资源的全面认识，没有建立起有效动员社会发展资源的机制。社会发展资源配置 不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。我国人口众多，人均经济发展水平不高，社会发展资源相对不足，这是我国社会发展资源投入和配置中的根本问题。但是，我国现有社会发展问题又不完全是资源不足造成的，有一些是由于资源的配置或认识不到位造成的。从国际比较角度来看，根据世界卫生组织对2000年全球191个成员国的卫生总体绩效排序，我国被排在第144位，我国慈善捐赠占国民生产总值的0．045％(美国占6％以上)，从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国家平均水平的1／5，我国志愿服务参与率按目前4000万人计算，为3％，美国为44％。
2．分配体制改革。社会主义和谐社会是建立在改革发展基础上的，建立和谐社会，就要完善和深化改革，通过改革来调整利益关系。
社会发展资源基本上来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。一方面它有利于经济持续健康发展，另一方面它有利于社会发展。
第一层次分配以市场分配、劳动取得报酬为主，目的是提高效率。党的十六大确立了“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”的原则。未来一个时期，随着分配制度改革的深化，资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域，一方面会更有效地调动劳动者参与经济发展的积极性，另一方面我国居民收入分配的差距总体上还会进一步扩大，由此会带来一系列新的矛盾和新的问题。在社会保障制度改革还难以完全到位，尚无法充分发挥社会稳定器作用的情况下，低收入阶层的社会保障问题潜藏着较大的风险。如果处理不当，就会直接引发社会动荡。采取措施保证改革的公正性，扩大改革的受益面，加快收入分配体制改革，应当成为今后一个时期改革的重点。收入分配改革的目的是不断增强经济发展的活力和社会发展的动力。
第二层次分配是以国家财政税收及其再分配为主，实施国家的社会福利和社会保障，目的是促进社会公平，也就是我们通常所说的建立和完善公共财政。当前，我们完善社会公共服务管理任务之一就是要完善公共财政，也就是在社会发展领域，公共财政支出必须以保证社会公平与公正为目标。为了完善第二次分配制度，政府财政支出应坚决从一般性竞争领域退出，公共财政的支出内容必须以“市场失灵”与“公共物品和服务”为标准来界定和规范，加强财政管理，提高财政资金效率，深化财政支出管理体制改革，加强财政监督机制；按照公共财政要求，合理界定财政支出范围，调整和优化支出结构；实行向不发达地区和弱势部门倾斜的转移支付制度。
第三层次分配是社会慈善活动。党的十五届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》中，把社会保障归纳出五个内容：社会救济、社会保险、社会福利、优抚安置、社会互助。慈善事业就是动员社会力量进行社会救济和从事公益活动，是包括社会保障制度建设在内的社会建设的重要组成部分。慈善具有两层含义：一是爱全人类，这种爱通过个人的善举或通过捐献钱物来促进人类的福利、生活质量；另外一个意思是指通过捐赠、提供服务或其他志愿活动来减轻人类的痛苦和灾难，改善人类的生活质量的活动。一方面，慈善在其含义上具有其法律意义，但又不仅仅局限于达到免税之目的；另一方面，慈善包含对贫穷、处于困境和劣势人群的救济，促进教育科学技术发展，建设公共建筑、纪念建筑物，减轻政府负担。如果说第二次分配是第一次分配的补充，即政府弥补市场不足，那么第三次分配则是第二次分配的补充，即社会捐赠弥补政府之不足。“第三次分配”是通过免税等激励机制，以个人自愿为基础，以法律为保障，一方面通过慈善捐赠从物质上和精神上缓解某些群体的困境，从心理上、情感上消除不同社会群体之间的隔阂和对立；另一方面动员社会资源推动公共福利事业，诸如教育、科技、文化、卫生、公共服务，等等，走出单纯依靠政府发展公共服务和公共福利的圈子。国际经验表明，社会捐赠的确可以弥补政府公共财政之不足。通常，在发达国家慈善包括捐赠财物，也包括提供志愿服务，所以慈善精神和志愿精神通常是联系在一起的。这样，也就构成了慈善主体的多元化，不仅有公司、企业为组织形式的捐赠，也有个人的捐赠；不仅有富人的捐赠，也有普通公众的捐赠；捐赠的方式不仅包括钱物，还包括时间和知识。根据美国独立部门的报告，美国社会捐赠和志愿服务是美国社会发展资金的重要来源。1996年美国个人捐赠给公益部门的资金是1199亿美元，另外还有105亿美元以遗产捐赠的方式捐赠给公益团体。除此之外，公益部门和其他社会组织提供的志愿服务可以折合2016亿美元，估计还有590亿美元的志愿服务没有计算在内，所有这些贡献加在一起已经超过当年美国社会保障金的总额。
完善社会发展资源管理体制，也有利于建立一个适合我国国情的社会安全网。包括我国在内的发展中国家的“绿洲”式社会保障制度，仅覆盖占劳动力少数的正规部门职工和公务员。这种社会保障制度与社会保障体制之外社会群体的需求之间有着巨大差距。许多国家不能达到保护承受力差的阶层的目标，相反，使资源向所谓精英集团转移，并引起社会不稳定。因此，建立一个廉价、覆盖面广泛的社会安全网是发展中国家面临的一个重要课题。根据目前我国经济社会发展的情况和国际上的经验，我们要建立的社会安全网，首先是社会化。社会化包含了三层意思：第一，“社会保障”就是要保障全体社会成员的最基本的生活条件；第二，全体社会成员都有义务参与社会福利建设和发展，只有这样，社会保障和社会安全网才可能具有社会共济的性质，社会安全网只有社会力量的参与才可能形成；第三，社会保障在资源上是可持续的。要实现社会保障资源的可持续性，必须建立一个合理的公共资源配置机制，要通过法律和制度规范政府、市场和社会在社会保障和社会安全领域的责任。根据我国目前的经济发展水平，中国社会保障的性质只能是维持在社会平均较低水平上的“基本保障”，但可以以商业保险和社会互助做补充。必须建立以现有社会保障体系为核心，以社区服务等各类非营利组织的社会救助为基础，成本低廉的社会保障体系，充分发挥政府、市场和社会在社会保障中的不同作用，发挥社区服务、非营利部门和志愿者在社会救助和社会互助中的作用，并使社区服务、非营利部门和志愿者的社会救助活动成为社会保障的重要组成部分。毫无疑问，在动员各类社会发展资源参与提供社会公共服务过程中，政府导向、政府法律和法规将起到非常关键的作用。
五、社会管理的决策机制和政策评估机制
政府所提供的公共服务的数量和质量，必须经过民主化、科学化、法制化决策来决定和检验。政策评估是社 会管理的重要内容。完善政府社会管理职能，必须完善决策机制，提高决策的科学化、民主化水平。政府决策的基本标准应当是科学决策、民主决策、依法决策。为了保证公共政策的预期目标与效果统一，必须健全决策程序，完善决策机制，强化决策责任。
(一)综合决策和执行机制
综合决策是一种通过政府和公众参与决策实现全面发展目标的政策手段。强调政府和公众在社会公共服务中的作用和政府发展政策对于社会公共服务的作用的实质是：通过政府对于主要社会公共服务内容规定、标准制定和执行要求的提出，来实现社会公平。公众参与目的是作为公共服务的受益者和需求者，他们的参与有利于政府政策更有的放矢。政府和公众参与社会公共服务决策的目的是为了协调经济发展目标与社会发展目标之间的关系。把社会公共服务纳入发展总体规划，使社会公共服务成为发展目标之一，在实现发展目标的同时，实现社会公共服务供给。经济政策的目标是利用市场手段最大限度地推动经济发展，政府公共政策的核心是纠正市场的失灵。经济政策和社会政策协调的核心是：不能因为社会政策纠正市场失灵，而影响市场效率；同时也不能因为经济行为任意随市场波动，放任自流，导致社会公平与公正的破坏。在每一个社会中，市场方法并不能帮助解决所有问题。只有把政府法规、社会参与、技术与市场结合起来才可能形成综合的控制力量，这需要把市场因素、社会参与、技术因素和法规因素结合起来。公共政策制定者必须考虑社会目标与经济目标的统一。从决策目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从决策行为来说，就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，综合决策需要各个利益群体的参与。
(二)社会影响评估机制
政府对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估在社会发展中发挥着举足轻重的作用。如何通过对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估，来及时了解某一行业或地区或整个国家社会发展的可能趋势，并对重大工程、重大项目、重大政策和重大问题可能对某一行业、地区乃至整个国家社会发展产生的影响进行预警，及时提出对策和建议，会减轻重大工程、重大项目、重大政策和重大问题对社会的负面影响，保证社会公平与公正。将重大工程、重大项目、重大政策和重大问题纳入社会视角，进行总体的“社会评估”，按目前一般的解释，是分析重大工程、重大项目、重大政策和重大问题所波及的人群、区域、文化等“社会因素”，以求从“社会”的视角来论证重大工程、重大项目、重大政策和重大问题，提高操作的合理性，最大限度地降低可能的社会风险。从实践来看，对全部重大工程、重大项目、重大政策和重大问题进行评估恐怕是不现实的，应该有选择地将社会影响评估纳入重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的法定程序中。譬如超过一定规模的投资的重大基础设施项目，应该开展社会评估。在当前开展“社会评估”，内容应该是有选择的、战略性的，从关键性问题人手。特别是项目所波及的就业容量、收入分配、社会和谐等，这些恰恰是我国现阶段最突出的社会问题，共同性的问题，是宏观政策在微观项目上的体现，可以作为我国项目“社会评估”的重点。
一般说来，在市场经济条件下，政府不能就某个重大工程、重大项目、重大政策和重大问题用具体社会目标给予限定，但是政府可以采用必要的税收和金融手段限制或鼓励企业关注社会目标。
六、结论与讨论
(一)扩大社会公共服务供给要求政府带头创新管理理念，通过拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体体制改革，推动市场发育、有序、公正、公平，逐渐把有限的资源投放到公共服务领域
第一，在扩大社会公共服务供给的实践中，政府首先要带头创新管理理念，提升社会发展的战略地位，实现经济社会统筹发展。在统筹经济社会发展中，首先，要承认经济发展和社会发展分属于两个不同的发展范畴，有其各自独立的内涵、特征、目标、规律和衡量标准。其次，社会主义市场经济的完善，要求中央政府和地方政府的有关部门把微观主体的经济活动交给市场调节，在基础设施建设方面，要努力引入竞争机制，使企业成为经济性公共服务的主要生产者，把提供者和生产者分开。再次，今后一个时期，各级政府一是要以提升人力资本为核心，大力实施科教兴国战略和人才强国战略，加强计划生育和卫生、体育事业，促进文化繁荣，以满足人民精神文化需求，全面提高国民素质，为推进产业结构优化升级，建设资源节约型、环境友好型社会提供人力资源保障；二是要扩大社会公共服务供给能力，提高社会公共服务质量和水平，加强农村社会基本公共服务建设，保障社会弱势群体利益，使城乡居民公平享受到基本公共服务，促进城乡协调发展；三是以满足人民群众多层次、多样性需求为导向，深化社会事业管理体制和运行机制改革，区分不同类型社会事业，推进社会化、市场化、产业化，完善公共服务供给体制。
第二，随着公共服务型政府建设的推进，政府各部门要加快自身职能转变和内部结构调整。在宏观调控中，要充分发挥市场配置资源的基础性作用，重点突出社会公共服务的提供。考虑到今后一个时期我国经济社会发展的特点和任务，总体上来说，政府参与构建社会主义和谐社会的目标，要重点突出公共服务的提供，重点突出公平与公正原则，重点突出人的全面发展和提高人民群众生活质量。在规划制定和资源配置中，既要考虑社会公共服务的发展水平，又要考虑社会公共服务的发展速度；既要考虑社会公共服务的发展规模，又要考虑社会公共服务的发展质量；既要考虑社会公共服务的总体，又要体现其优化内部结构；既要考虑全国平均水平，又要考虑对不同地区的分类指导；既要考虑公众对社会公共服务的享受状况，又要体现政府对社会公共服务管理能力的提高和变化。
第三，为推动政府职能由经济建设型为主向公共服务型为主的转变，发展规划在追求经济持续快速增长的同时，政府应更加关注增长的均衡、机会的均等和社会的公平。“十一五”期间，针对人民群众上学难、看病难等突出问题，各级政府部门，一是改革和完善教育投融资体制。健全以政府投入为主的教育经费保障体制，依法扩大教育投入，确保政府对义务教育经费的全额支付。进一步明确各级政府特别是省级政府承担农村义务教育经费的责任，确定各级政府分担农村义务教育办学经费的比例。完善非义务教育阶段成本分担机制，鼓励社会各界投资教育和出资办学，采取各种措施，积极鼓励企业、个人和社会团体捐助教育。完善国家和社会资助家庭困难学生制度，确保家庭困难学生的受教育权利；二是推进城市医疗卫生体制改革。完善医疗机构按非营利性和营利性进行分类管理，探索公立医疗机构改制。调整医疗服务结构，构建城市医院和疾病预防控制机构与社区卫生服务机构分工合理、配合密切、互为补充、双向转诊的新型城 市医疗服务体系。大力发展社区卫生服务，加大政府对社区卫生的投入。鼓励社会力量创办社区卫生服务机构。
(二)政府要通过参与制定财政政策和货币政策，提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局，安排国家财政性建设资金等途径，有关部门通力合作，把推进社会事业发展放在突出位置，尽快使基本的社会公共服务覆盖到全体居民
健全并公平地分配社会公共服务，是维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。我国公民在享受公共服务的覆盖面和水平方面的差异，既有发展阶段的因素，也有政策的因素，现阶段政策性因素应该是矛盾的主要方面。既然是社会公共服务，首先要解决的是覆盖面的问题，其次才是水平均等问题。现阶段的当务之急，是使基本的公共服务尽快覆盖到全体居民，共享改革发展的成果。各级政府要在制定财政政策和货币政策，提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局等过程中，以及安排国家财政性建设资金等方面注意以下问题：
第一，以农村教育为重点，推动教育均衡发展，全面普及九年义务教育。巩固“以县为主”的农村义务教育管理体制，增强财政困难县义务教育经费保障能力，在国家扶贫开发县和边境县逐步推行“免费义务教育”。强化农民工流人地政府责任，进一步解决好进城务工农民子女接受义务教育和农村“留守儿童”受教育问题。
第二，以就业为导向，加快职业教育发展。加快制造业和现代服务业技能型人才培养培训，扩大高素质劳动者和实用性人才供给。大力推广订单式培养，推动连锁办学，提高职业学校的专业化水平。促进职业教育资源向优势学校集中，扶持一批高水平的高等和中等职业学校。加大对农村职业学校支持力度，鼓励依托工业基地发展集约式的职业教育基地。
第三，加强公共卫生体系建设，提高疾病预防控制能力和医疗救治能力，提高应对突发公共卫生事件的能力和卫生执法监督能力。坚持预防为主的方针，做好重大疾病防治、精神卫生防治和妇幼卫生工作。建立可持续消除地方病机制，以西部重病区为重点，采取改水、改灶、换粮、移民、退耕还林、退耕还草等综合性措施，加大农村改水、改厕力度，有效预防和控制地方病。着力发展农村医疗卫生事业，加强农村卫生服务体系建设。采取政府投入和农民自筹资金相结合的办法，建立和完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度，完善筹资、支付和补偿机制。
第四，基本建立起规范的、覆盖城乡的新型社会救助体系，完善最低生活保障、农村五保供养、特困户生活救助和医疗救治等救助制度，提高救助能力。建立农村低保(特困户救助)制度，整合救助资源，完善救助办法，加强规范化管理。积极推进教育救助、住房救助和法律援助。完善社会福利体系，推进社会福利社会化，关怀社会弱势群体，提升老年人、残疾人和孤残儿童福利服务和保障水平，缓解贫困。推进社会福利事业投资主体多元化、服务对象公众化、运营机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，并与志愿者相结合。
第五，深入研究社区管理规律，加强社区管理体制的建设和创新，完善社会社区体系和政策法规，整合社区管理资源。要以服务社区居民为主题，增强社区服务功能，拓展社区服务领域，提高社区服务水平，形成社区服务网络化的新格局，积极开展面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向群众的便民利民服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务。着眼于推进基层民主建设和优化资源配置，建立科学有效的体制机制，加强和改善对公共信息、公共资源、公共物品的管理和应用。
(三)政府要在建立综合决策目标监督和评估体系以及重大政策和项目社会影响评估机制中发挥核心作用，促进重大经济社会政策、重大问题、重大建设项目决策的科学化、民主化，在完善社会管理中发挥更大作用。
政府要建立有关部门参加的经济社会发展和公共服务综合决策监督和评估机制，通过评估推动经济社会发展和社会公共服务综合决策的进程，通过评估不断修正目标，以满足人民群众日益增长的公共服务需求。在这个问题上，必须考虑到公共服务综合决策一旦进入实施阶段，可能会涉及到社会的方方面面、不同层次，涉及有关的利益群体，对此要认真对待，要把公共服务综合决策的评估作为政府有关部门决策的常规要素和活动。
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