【摘要】随着我国城市化和工业化进程的加速，许多地方人地矛盾日益突出，土地资源的开发、利用、保护、整理不断得到人们的重视，而其中的土地整理已成为重中之重。加强土地开发整理工作，对于增加耕地面积，提高耕地质量，守住全国18亿亩耕地红线具有十分重要意义。本文结合大丰市土地整理管理工作实践为例，分析项目管理中存在问题，提出解决问题对策和相关建议，为今后开展土地整理工作提供参考。
　　【关键词】土地整理、项目管理、问题、对策
　　大丰市位于江苏省东部沿海，东滨黄海，西与隔串场河与兴化市相望，南与东台市接壤，北邻亭湖区和射阳县，全市总面积3059平方公里，总人口73万人。全市耕地面积195万亩，人均耕2.68亩，沿海海岸线长112公里，滩涂面积116万亩，是江苏省土地后备资源最多的县级市。近年来，该市紧紧抓住土地后备资源优势，大力实施土地整理项目，不但改善农业生产条件和农民生活条件，增加新增耕地面积，保障全市经济社会发展用地需要，而且也为苏南等地调剂多余耕地指标，为全省耕地总量动态平衡作出了贡献。
　　一、大丰市土地整理项目基本情况
　　2003年以来，全市组织实施项目库项目351个，总面积64.14万亩，新增耕地24.02万亩。其中：国家和江苏省投资土地开发整理项目23个，建设规模36.9万亩，新增耕地7.62万亩；项目库开发项目119个，开发面积16.09万亩，新增耕地12.65万亩；项目库复垦项目121个，复垦面积1.61万亩，新增耕地1.51万亩；项目库整理项目66个，整理面积7.63万亩，新增耕地9191.3亩。通过大规模土地开发整理，有力地推动农村经济发展，取得明显的成效。
　　一是农业生产条件明显改善。通过土地整理，改变了项目区土地高低不平，沟塘交叉，地块零散，利用率低的状况，新建数目居多的各类渠道、道路、桥梁、泵站、进排水涵洞等配套的基础设施，建成一片片标准农田，为节水化灌溉、机械化耕作创造了条件，提高了抗御自然災害的能力，农业生产条件明显改善。
　　二是耕地保护措施得到有效落实。该市是全国首批106个基本农田示范区之一，全省仅为5家。通过对基本农田实施集中连片的整理，形成了田成方、路成匡、渠成行、林成网的农田基本格局，在对耕地尤其是基本农田保护与建设上取得了重大的突破。
　　三是高效农业发展得到有力推进。该市抓住土地整理为契机，推进了农业产业结构的调整，大力发展规模农业、高效农业、设施农业，建成了一批万亩蔬菜种植基地、果园种植基地、蚕桑养殖基地和优质粮棉种植基地，有力地推进了农业增效、农民增收。
　　四是建设用地保障能力明显提高。通过土地整理，依法获得建设占用耕地指标，有效保障了全市工业化和城市化快速发展的用地需要，同时还为苏南等地易地调剂十多万亩耕地指标，为全省耕地总量动态平衡作出了贡献。
　　二、当前土地整理项目管理中存在问题
　　该市土地整理工作虽然取得了一些成效，积累了一些宝贵经验，但这项工作目前仍然处于起步阶段，还存在一些值得重视和亟待解决的问题。
　　1、乡镇干群对土地整理工作认识不足。在项目选址，规划设计前期，乡镇领导希望从项目运作中获得一定工作经费，农民希望土地整理解决生产生活面临问题，因此争取项目的积极性较高。到了项目施工阶段，由于对项目资金使用上的严格监控，部分乡镇领导产生失望心理，导致在项目施工过程中积极性下降，增加施工难度。再加之土地整理项目本身投资有限，施工单位只能按设计施工，不可能满足项目区所有农民的要求，部分村民以施工没有达到标准为由对施工单位产生不满情绪，出现村民扰工，阻工现象，导致施工进度慢，拉长项目建设周期。
　　2、前期规划论证工作准备不实。土地整理中前期调查、考证、资料收集等工作非常重要，尤其是项目区内现有设施布局、地面高程、现有各类设施、工程配套情况及其完好率、当地农民耕作种植习惯等基本参数，对编制合理的规划方案将起到决定性的作用。但在由于时间紧，任务重、工作量大，加之基础资料收集不全，调查不详细，导致了规划方案实施难度加大，并有局部单项工程要进行变更，这不仅增加了施工难度，影响工程进度，而且增加了一系列项目变更报批环节，给整个工作带来了很大麻烦。
　　3、工程技术规范不够完善。土地整理是一项综合性工程，涉及到国土、农业、水利、交通等行业专业知识，尚缺少一些技术软件和技术标准来统一规范项目实施管理。如项目招标编制工程预算时，缺少土地开发整理项目预算定额软件，大多数投标单位仍采用水利定额。项目建设过程中，项目质量检测及评定资料参照水利、交通等行业技术规范标准等等。因此，要根据土地开发整理项目建设自身的特殊性，建立适合土地整理工程技术规范，统一指导和规范土地整理工作，以提高土地整理工作水平。
　　4、单体工程施工质量不高。一是主观认识不足。我国土地整理工作整体上还处于起步阶段，大多数土地整理的目标仍然是扩大耕地数量，以补偿非农建设占用的耕地。为了达到数量上的耕地总量动态平衡，片面强调耕地数量而忽略工程质量，甚至将土地开发整理工作简单理解为开垦荒地和填平沟塘，获取耕地指标，偏离了土地开发整理的真正内涵。二是施工人员素质较低。土地整理项目特点是项目面广、量大、工程多，时间要求紧。为了按期完成项目建设任务，施工单位实际施工人员大多数是农民工，专业技术水平不高，工程施工质量难以得到保证。三是质量监督不到位。土地整理项目工程多，分散在项目区每个角落，需要现场监理人员多。但在实际过程中，监理费用低，监理单位为追求更多利润，总以土地整理工程简单为由，派驻现场监理人员少，导致不能有效地履行好质量监督管理工作。
　　5、项目后续管理不到位。一些项目已实施结束并通过验收，但有关镇村不及时组织发包和耕种，出现新的撂荒现象；有的甚至擅自改变新增耕地的用途，严重违反基本农田“五个不准”的要求；一些项目区内新增耕地的后续管理存在“缺位”，出现了土壤改良缺少投入、配套设施无人管理，损坏严重的现象。
　　三、解决问题对策和相关建议
　　土地整理是一项综合性的系统工程，政治性、政策性、专业性强，涉及面广，群众关注度高，尤其需要在目的性、科学性、规范性方面进一步提高认识，强化措施，全面落实。
　　1、加强政策宣传。加大宣传力度,切实提高广大干部群众对土地整理工作重要性和必要性的认识，让群众懂得土地整理实惠在农村，受益在农民的道理。同时要深入基层，向群众讲解有关政策，倾听群众对项目区建设的意见，对群众提出的合理要求，最大程度予以满足；对无法满足的要求，则实事求是地向群众解释清楚，赢得广大群众的理解和支持。
　　2、科学编制项目规划。土地的整理工作涉及到法律、经济、工程技术等多个领域,是一项涉及面广,系统性较强的工作。为此，一要科学制定编制方案，做好对有关制度和规范的编制、整理工作,并做好周密的工作计划安排,使各项工作都能够有条不紊的开展,从而提升工作质量和效率。二要加强与当地水利、农业、交通等部门的沟通和联系,以便得到更多的支持。三要深入项目区一线，倾听基层干部群众对项目建设合理化建议，使项目实施更加符合项目区实际，减少项目实施过程中规划变更。
　　3、强化项目建设管理。土地整理项目是一项重要的民心工程、实事工程，为把好事办好，使工程经得起时间检验，加强对项目建设管理，是确保工程质量的关键。一是严格落实“五项制度”建设，即建立健全项目法人制、公告制、招投标制、工程监理制和审计制，规范项目实施管理。二是坚持市场化运作，公开招标选择实力强、信誉高施工单位承担施工任务。三是加大监理费用投入，配足配强现场监理人员，对项目建设全过程、全方位的跟踪监理，严格把好工程质量控制关。四是根据项目建设需要，委托第三方（邀请水利、农业、交通等部门专家组建验收小组）对项目进行验收，确保项目建设质量。六是建议国土部门参照水利、交通等行业规范，建立土地整理工程专项施工资质，以规范施工单位从业管理。
　　4、加强项目后续管理。项目竣工后，及时与项目所在村办理工程移交手续，签订项目后期管护协议。项目所在村组织新增耕地发包，制定项目管护制度，将管护责任落实到人。随着时间的推移，工程后期管护费用越来越大，单靠新增耕地的收益很难维持后期工程的管护，建议上级部门安排专项资金用于项目后期工程管护，以便损坏工程及时组织维修。