论文部分内容阅读
[收稿日期] 2016-08-11
[作者简介] 张 辉（1981-），
男，山东潍坊人，山东省地质测绘院经营管理部高级工程师，主要从事经济管理、地质测绘生产项目管理研究。
[摘 要] 财政是国家赖以生存的命脉，是人民群众尤为关心的问题，行政事业单位的内部控制情况直接关系到财政的发展方向。因此，我国经济的平稳健康可持续发展离不开行政事业单位内部控制系统的健全和完善。为健全和完善内部控制系统，我国行政事业单位应构建和谐的内部控制环境、积极完善预算管理体制、加强部门之间的信息沟通、逐步建立完善的内部监督系统。
[关键词] 行政事业单位改革；内部控制；预算管理审计；监督
[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）09-0135-04
我国社会的法制程度随着经济的发展而不断提高，公民对权力部门的期望越来越高，参与国家和社会事务的意识也越来越强，因此要想提高政府在人民群众中的公信力就必须加大行政事业单位的信息披露程度。财政是国家赖以生存的命脉，是人民群众尤为关心的问题，行政事业单位的内部控制情况直接关系到财政的发展方向，因此，我国经济的平稳健康可持续发展离不开行政事业单位内部控制系统的健全和完善。
2014年1月1日起，《行政事业单位内部控制规范（试行）》在我国全面推行，这意味着行政事业单位的内部控制体系建设逐步走向正轨。但是由于我国在发展的过程中存在一些历史遗留问题，且经济体制有着一定的复杂性和特殊性，因而部分行政事业单位在内部控制方面存在着一些问题，阻碍了经济社会的发展。本文对行政事业单位内部控制中存在的问题进行分析，并提出若干建议，以就教方家。
一、行政事业单位内部控制概述
所谓内部控制，即单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。在我国，行政事业单位的内部控制主要是以提升内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设为目标，立足于单位内部管理实际情况，重点突出控制目标、控制制度、控制措施和控制程序四大方面，既包括静态目标和制度，也包括动态措施和程序，从单位具体的经济活动入手，以风险为导向，设计防范和管控措施，带有明显的中国行政事业单位的组织特色[1]。
相比于企业而言，行政事业单位不管在内部管理还是在运营方式上都有很大的不同，因此其内部控制的重点、组织架构以及实施方法等也都存在着很大的差异。不同于企业，行政事业单位不仅要担负一定的行政职能还要承担一部分社会管理的责任，因此其内部控制情况直接关系到广大人民群众的利益。除此之外，行政事业单位还具有非营利性的特征，在此基础上其内部控制也体现出会计体系核算复杂、涵盖范围广泛等特点。
二、行政事业单位内部控制中存在的问题
由于《行政事业单位内部控制规范（试行）》在2014年才开始实施，因而我国关于行政事业单位内部控制的相关理论体系还不够健全，加之我国国情相对特殊，经济体制具有一定的复杂性和特殊性，这也在一定程度上制约了内部控制体系的发展与完善。
（一）内部控制环境不够完善
行政事业单位的内部环境主要包括单位组织架构、关键职位责任制、决策集体化等内容，这三个方面是内部控制得以顺利运行的基础性保障。内部环境是内部控制体系构建的前提和基础，因而良好的内部控制环境有利于完善内部控制体系。
随着行政事业单位内部控制制度的实施，一些单位的内部控制相较于原来有了一定的改革，但是内部控制的大环境还是相对混乱。部分行政事业单位的领导没能从根本上认识到建立内部控制制度的重要性和必要性，因此目前使用的制度并没有经过相关部门系统的研究和讨论，而是单纯由财务部门负责归纳和整理，其目的也是为了应对日常工作中存在的基本问题，与单位使用的财务规章制度的作用类似，有的单位甚至就将财务制度作为内部控制制度，并没有较权威的内部控制指导规范[2]。还有部分行政事业单位缺少相关组织架构和岗位设置，各责任主体比较模糊，无法责任到人。再者，目前，行政事业单位对于内部控制方面的培训相对较少，职工对其重要性的认识还远远不够，专项资金随意支取、项目与项目之间互相借用资金的情况时有发生，这些都与内控制度的不完善有关。
（二）内部控制活动不够全面
行政事业单位的内部控制活动应当以规范为基础，结合本单位的实际情况，制定具体的控制活动方法，以确保日常公共事务的正常运行，进而使风险得到控制，促进内部控制目标的实现。
内部控制活动在行政事业单位较为典型的体现就是财务预算的编制过程。预算编制主要由财务部门完成，由于其涉及到全单位各个部门的经费使用情况，因此需要各部门的配合。但是有些部门对相关的数据和政策并不是很了解，认为预算编制与本部门工作无关，只是财务部门的任务。而且，还有个别部门为了规避风险会少列支收入、多列支成本。在部分行政事业单位，财务人员不能够准确掌握各部门的经费需求信息，这也造成了预算松弛的现象。由于内部控制活动不够全面，个别部门将预算夸大，自行上调所需要的经费金额，从而造成年底随意挪用资金、突击花钱的不良现象，财务预算的随意性也变大[3]。
（三）信息沟通存在障碍
行政事业单位的信息沟通指的是信息能够高效地在上下级之间、部门之间以及职工之间传递。不完善的信息沟通体系会阻碍信息的传播，进而影响内部控制制度的建立[4]。
目前，行政事业单位内部普遍存在信息不通畅的问题，各部门的业务虽有一定的交叉但基本都是独立进行的，其信息相对闭塞，流通效率相对较低。由于信息流通不畅，单位在信息治理过程中存在着反馈慢的问题，使决策的时效性受到了一定的影响。另外，信息的不对称性也使职工对内部控制的认识模糊，不能有效地参与到内部控制工作中来。 （四）内部监督不够规范
目前，行政事业单位的腐败现象时有出现，而内部监督机制的不完善则是滋生腐败现象的重要原因。部分单位的审计部门是与财务部门合并的，也有部分单位的财务和审计同为一个人，没有明确的岗位职责，这样就根本起不到内部监督的作用。再者，单位的审计大部分是服务于财务的，在风险评估等重要方面都未能发挥实质性的作用，因而行政事业单位的内部监督系统还需要进一步完善。
三、完善行政事业单位内部控制系统的建议
（一）构建和谐的内部控制环境
首先，要通过建立全面的行政事业单位内部培训制度、奖励办法、晋升机制来提高决策者和管理者的第一责任人意识，使他们认识到内部控制的重要性，从而在思想上提高觉悟，将内控系统的建设提到议事日程上来，营造良好的内部控制环境[5]。其次，要加强职工的内部控制意识，通过讲座等方式让行政事业单位的职工认识到内部控制工作的重要性和必要性，引导全员参与，明确岗位职责，使每个职工都自觉遵守相关规章制度，承担起内部控制建设的责任。
（二）积极完善预算管理体制
预算的编制需要单位各部门之间的共同配合才能完成，因此在每年编制预算的时候，各业务部门都要积极配合，避免出现闭门造车、盲目编报的现象。行政事业单位在将预算上报相关上级单位之前应先进行内部核对与确认，尽量使工作能够有的放矢。也可以在预算编制完成之前就将预算进行上报，经过领导审核后及时修改，缩短预算编制、填报的时间，提高效率，避免内部控制风险。
（三）加强部门之间的信息沟通
行政事业单位对上级单位传达的有关内部控制的精神和要求应及时在各处室科室之间通过下发通知或是内网留言等方式将信息传递下去，以保证信息的时效性，传达的内容应包括相关会议信息、规章制度、上级发文以及财务规定等[6]。同时还要加强与上级单位的信息沟通，及时反馈需要汇报的问题，对于业务处理中存在的问题应该如实上报，这样财务、审计、税务等有关部门才能及时对财务工作进行指导，从而促进内部控制系统的建立。
（四）逐步建立完善的内部监督体系
内部监督的主要目的是为了保证内部控制的顺利实施。内部监督在内部控制体系的建设中具有十分重要的作用，行政事业单位必须保证对内部控制的每个环节进行实时监督。首先，在单位内部要建立一个独立的内部审计部门，不能由财务人员兼任。对于已经建立起审计部门的单位，应当制定完善的内部审计规章制度，而不能仅仅停留在形式上。其次，保证内部审计的独立性，将内审人员的责任明确为开展相对独立的内部评价活动，并对目前内部控制存在的缺陷和不足提出切实有效的建议[7]。再次，借助外部审计以及上级单位审计的压力，结合目前单位的实际情况，对内部控制的有效性进行不断完善，及时发现并纠正内部控制运行过程中存在的各种问题，以保证内控目标的完成。
[参考文献]
[1]田祥宇，王 鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013，（9）.
[2]尹 律， 徐光华. 关于行政事业单位内部控制信息披露的探讨——基于国家治理的视角[J]. 审计研究，2015，（4）.
[3]唐大鹏，吉津海，支 博. 行政事业单位内部控制评价： 模式选择与指标构建[J]. 会计研究， 2015，（1）.
[4]王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考[J].会计之友， 2014， （6）.
[5]钟晶琳. 浅析事业单位内部控制存在的主要问题、成因及相关建议[J].财经界， 2014，（2）.
[6]徐 玉.事业单位内部控制研究现状与发展展望[J].中国内部审计， 2014，（11）.
[7]王 鹏.全面准确理解好执行好行政事业单位内部控制规范[J].财务与会计， 2013，（12）.
[责任编辑：肖偲偲]
[作者简介] 张 辉（1981-），
男，山东潍坊人，山东省地质测绘院经营管理部高级工程师，主要从事经济管理、地质测绘生产项目管理研究。
[摘 要] 财政是国家赖以生存的命脉，是人民群众尤为关心的问题，行政事业单位的内部控制情况直接关系到财政的发展方向。因此，我国经济的平稳健康可持续发展离不开行政事业单位内部控制系统的健全和完善。为健全和完善内部控制系统，我国行政事业单位应构建和谐的内部控制环境、积极完善预算管理体制、加强部门之间的信息沟通、逐步建立完善的内部监督系统。
[关键词] 行政事业单位改革；内部控制；预算管理审计；监督
[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）09-0135-04
我国社会的法制程度随着经济的发展而不断提高，公民对权力部门的期望越来越高，参与国家和社会事务的意识也越来越强，因此要想提高政府在人民群众中的公信力就必须加大行政事业单位的信息披露程度。财政是国家赖以生存的命脉，是人民群众尤为关心的问题，行政事业单位的内部控制情况直接关系到财政的发展方向，因此，我国经济的平稳健康可持续发展离不开行政事业单位内部控制系统的健全和完善。
2014年1月1日起，《行政事业单位内部控制规范（试行）》在我国全面推行，这意味着行政事业单位的内部控制体系建设逐步走向正轨。但是由于我国在发展的过程中存在一些历史遗留问题，且经济体制有着一定的复杂性和特殊性，因而部分行政事业单位在内部控制方面存在着一些问题，阻碍了经济社会的发展。本文对行政事业单位内部控制中存在的问题进行分析，并提出若干建议，以就教方家。
一、行政事业单位内部控制概述
所谓内部控制，即单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。在我国，行政事业单位的内部控制主要是以提升内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设为目标，立足于单位内部管理实际情况，重点突出控制目标、控制制度、控制措施和控制程序四大方面，既包括静态目标和制度，也包括动态措施和程序，从单位具体的经济活动入手，以风险为导向，设计防范和管控措施，带有明显的中国行政事业单位的组织特色[1]。
相比于企业而言，行政事业单位不管在内部管理还是在运营方式上都有很大的不同，因此其内部控制的重点、组织架构以及实施方法等也都存在着很大的差异。不同于企业，行政事业单位不仅要担负一定的行政职能还要承担一部分社会管理的责任，因此其内部控制情况直接关系到广大人民群众的利益。除此之外，行政事业单位还具有非营利性的特征，在此基础上其内部控制也体现出会计体系核算复杂、涵盖范围广泛等特点。
二、行政事业单位内部控制中存在的问题
由于《行政事业单位内部控制规范（试行）》在2014年才开始实施，因而我国关于行政事业单位内部控制的相关理论体系还不够健全，加之我国国情相对特殊，经济体制具有一定的复杂性和特殊性，这也在一定程度上制约了内部控制体系的发展与完善。
（一）内部控制环境不够完善
行政事业单位的内部环境主要包括单位组织架构、关键职位责任制、决策集体化等内容，这三个方面是内部控制得以顺利运行的基础性保障。内部环境是内部控制体系构建的前提和基础，因而良好的内部控制环境有利于完善内部控制体系。
随着行政事业单位内部控制制度的实施，一些单位的内部控制相较于原来有了一定的改革，但是内部控制的大环境还是相对混乱。部分行政事业单位的领导没能从根本上认识到建立内部控制制度的重要性和必要性，因此目前使用的制度并没有经过相关部门系统的研究和讨论，而是单纯由财务部门负责归纳和整理，其目的也是为了应对日常工作中存在的基本问题，与单位使用的财务规章制度的作用类似，有的单位甚至就将财务制度作为内部控制制度，并没有较权威的内部控制指导规范[2]。还有部分行政事业单位缺少相关组织架构和岗位设置，各责任主体比较模糊，无法责任到人。再者，目前，行政事业单位对于内部控制方面的培训相对较少，职工对其重要性的认识还远远不够，专项资金随意支取、项目与项目之间互相借用资金的情况时有发生，这些都与内控制度的不完善有关。
（二）内部控制活动不够全面
行政事业单位的内部控制活动应当以规范为基础，结合本单位的实际情况，制定具体的控制活动方法，以确保日常公共事务的正常运行，进而使风险得到控制，促进内部控制目标的实现。
内部控制活动在行政事业单位较为典型的体现就是财务预算的编制过程。预算编制主要由财务部门完成，由于其涉及到全单位各个部门的经费使用情况，因此需要各部门的配合。但是有些部门对相关的数据和政策并不是很了解，认为预算编制与本部门工作无关，只是财务部门的任务。而且，还有个别部门为了规避风险会少列支收入、多列支成本。在部分行政事业单位，财务人员不能够准确掌握各部门的经费需求信息，这也造成了预算松弛的现象。由于内部控制活动不够全面，个别部门将预算夸大，自行上调所需要的经费金额，从而造成年底随意挪用资金、突击花钱的不良现象，财务预算的随意性也变大[3]。
（三）信息沟通存在障碍
行政事业单位的信息沟通指的是信息能够高效地在上下级之间、部门之间以及职工之间传递。不完善的信息沟通体系会阻碍信息的传播，进而影响内部控制制度的建立[4]。
目前，行政事业单位内部普遍存在信息不通畅的问题，各部门的业务虽有一定的交叉但基本都是独立进行的，其信息相对闭塞，流通效率相对较低。由于信息流通不畅，单位在信息治理过程中存在着反馈慢的问题，使决策的时效性受到了一定的影响。另外，信息的不对称性也使职工对内部控制的认识模糊，不能有效地参与到内部控制工作中来。 （四）内部监督不够规范
目前，行政事业单位的腐败现象时有出现，而内部监督机制的不完善则是滋生腐败现象的重要原因。部分单位的审计部门是与财务部门合并的，也有部分单位的财务和审计同为一个人，没有明确的岗位职责，这样就根本起不到内部监督的作用。再者，单位的审计大部分是服务于财务的，在风险评估等重要方面都未能发挥实质性的作用，因而行政事业单位的内部监督系统还需要进一步完善。
三、完善行政事业单位内部控制系统的建议
（一）构建和谐的内部控制环境
首先，要通过建立全面的行政事业单位内部培训制度、奖励办法、晋升机制来提高决策者和管理者的第一责任人意识，使他们认识到内部控制的重要性，从而在思想上提高觉悟，将内控系统的建设提到议事日程上来，营造良好的内部控制环境[5]。其次，要加强职工的内部控制意识，通过讲座等方式让行政事业单位的职工认识到内部控制工作的重要性和必要性，引导全员参与，明确岗位职责，使每个职工都自觉遵守相关规章制度，承担起内部控制建设的责任。
（二）积极完善预算管理体制
预算的编制需要单位各部门之间的共同配合才能完成，因此在每年编制预算的时候，各业务部门都要积极配合，避免出现闭门造车、盲目编报的现象。行政事业单位在将预算上报相关上级单位之前应先进行内部核对与确认，尽量使工作能够有的放矢。也可以在预算编制完成之前就将预算进行上报，经过领导审核后及时修改，缩短预算编制、填报的时间，提高效率，避免内部控制风险。
（三）加强部门之间的信息沟通
行政事业单位对上级单位传达的有关内部控制的精神和要求应及时在各处室科室之间通过下发通知或是内网留言等方式将信息传递下去，以保证信息的时效性，传达的内容应包括相关会议信息、规章制度、上级发文以及财务规定等[6]。同时还要加强与上级单位的信息沟通，及时反馈需要汇报的问题，对于业务处理中存在的问题应该如实上报，这样财务、审计、税务等有关部门才能及时对财务工作进行指导，从而促进内部控制系统的建立。
（四）逐步建立完善的内部监督体系
内部监督的主要目的是为了保证内部控制的顺利实施。内部监督在内部控制体系的建设中具有十分重要的作用，行政事业单位必须保证对内部控制的每个环节进行实时监督。首先，在单位内部要建立一个独立的内部审计部门，不能由财务人员兼任。对于已经建立起审计部门的单位，应当制定完善的内部审计规章制度，而不能仅仅停留在形式上。其次，保证内部审计的独立性，将内审人员的责任明确为开展相对独立的内部评价活动，并对目前内部控制存在的缺陷和不足提出切实有效的建议[7]。再次，借助外部审计以及上级单位审计的压力，结合目前单位的实际情况，对内部控制的有效性进行不断完善，及时发现并纠正内部控制运行过程中存在的各种问题，以保证内控目标的完成。
[参考文献]
[1]田祥宇，王 鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013，（9）.
[2]尹 律， 徐光华. 关于行政事业单位内部控制信息披露的探讨——基于国家治理的视角[J]. 审计研究，2015，（4）.
[3]唐大鹏，吉津海，支 博. 行政事业单位内部控制评价： 模式选择与指标构建[J]. 会计研究， 2015，（1）.
[4]王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考[J].会计之友， 2014， （6）.
[5]钟晶琳. 浅析事业单位内部控制存在的主要问题、成因及相关建议[J].财经界， 2014，（2）.
[6]徐 玉.事业单位内部控制研究现状与发展展望[J].中国内部审计， 2014，（11）.
[7]王 鹏.全面准确理解好执行好行政事业单位内部控制规范[J].财务与会计， 2013，（12）.
[责任编辑：肖偲偲]