论文部分内容阅读
在《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）实施20年之际，2006年1月4日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》（以下简称《修订草案》)。2006年2月25日，国务院提请全国人大常委会审议《修订草案》，但目前尚未获得通过。
这种情况一方面反映了我国教育立法的严肃性，另一方面也表明了《修订草案》的成绩与问题并存，需要再作完善。
《义务教育法》修订中的主要成绩
1．政府的义务得到了较为充分的体现
实施义务教育具有双重的强制性：一方面要强制适龄儿童和少年按时入学，接受一定年限的义务教育，另一方面要强制政府为适龄儿童和少年提供一定条件的义务教育。由于义务教育制度的确立是国家行使权力的结果，因此义务教育的强制性，首先应当是对政府实施义务教育行为的强制。对于这一点，《义务教育法》并未作出充分规定，致使在义务教育实施中出现了校舍不能及时修缮、教师工资不能足额发放、教育经费严重短缺等问题。这在一定程度上侵犯了适龄儿童和少年接受义务教育的权利。对此，《修订草案》对县级以上各级政府在免收学杂费、明确办学条件等方面应当承担的义务，作出了强制性的规定，为尽快实现九年义务教育的目标提供了法律依据和保证，表现出了政府与受教育者在义务与权利方面的对等性。
2．再次确认了教育公平的基本原则
义务教育是具有全局性、基础性的国民教育。接受义务教育不仅是每一位适龄儿童及少年不可推卸的义务，也是法律赋予的不可被剥夺的权利。权利的平等性要求适龄儿童及少年能够享受到公平的教育。但长期以来，由于义务教育实施条件的限制，受教育者权益的公平保护无法严格实施。城乡之间、区域之间、校际之间的差异，使受教育群体之间的权利保障呈现出明显的不平衡性。针对这一问题，《修订草案》规范了农民工子女就学、农村学校和城市薄弱学校建设、身心发展有缺陷的未成年人接受义务教育的权利保障等焦点问题，并给出了可操作性的措施，这为进一步保证每位受教育者的公平受教育权利奠定了基础。
3．课程管理成为义务教育的重要内容
在规范办学物质条件的基础上，如何实施义务教育主要反映在常规性的教育教学活动中。课程管理是贯串教育教学活动的主线，是反映教育方针、教育理念的经常性的教育活动。但已有的《义务教育法》对这一问题并未给予充分的重视，致使义务教育的常规性活动陷入了法律的盲区。已往课程管理问题的解决，往往依赖于灵活性较大的政策，因而经常出现“头痛医头”、“脚痛医脚”的局面。《修订草案》对义务教育学校的课程设置、教科书管理等问题都作出了较为详尽的规定。这对制止有关的不法行为，促进义务教育步入正轨，并保证教育教学活动的正常开展，具有重要的作用。
4．义务教育主体的法律责任趋于明晰
法律责任的广义解释，等同于法律义务；狭义解释，是指针对违法行为或因其他法律规定事实的出现而使违法主体应当承担的不利后果。无论是广义还是狭义的解释，法律责任都具有明确的义务性和强制性。如果不依法明确法律关系主体的责任，那么法律对不履行义务主体的行为就无法进行约束；同时，法律对一定主体侵犯其他法律关系主体权利的行为，也无法纠正，更谈不上对权利主体受损害的补偿。《修订草案》在这方面有所突破。它对政府、义务教育主管部门、学校、家长或其他监护人等义务教育主体不履行法律义务的行为，作出了追究相应法律责任的规定。
《修订草案》中存在的主要问题
《修订草案》虽然在义务教育制度的建设上实现了以上突破，但其中的问题仍值得我们关注。
1．免费对象的疏漏和免费进程的延缓
在各种媒体的报道中，我们可以见到大家对《修订草案》中有关义务教育阶段中小学生全部免除学杂费的问题十分关注。但是，从近期发布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》和《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等重要文件来看，义务教育阶段全部免除学杂费的对象，还仅限于农村接受义务教育的中小学生；免除学杂费的进程，还需要从西部农村到中部及东部农村，并于2006年～2007年两年内逐步完成。由此可知，《修订草案》在免费问题上，是针对农村适龄儿童和少年而采取逐步实施的策略。鉴于接受义务教育是每一位适龄儿童和少年的权利，我们有理由认为，政府在履行义务过程中，无论对城市还是农村，对强者还是弱者作出取舍，都是不符合公平原则的。
2．规范的内容层次不当
针对性强是这次《修订草案》的特点之一。《修订草案》对教育实践中存在的乱收费、义务教育阶段办学体制改革等热点问题均作出了相应的规定。这一方面反映了政府依法管理义务教育的态度，另一方面也引发我们新的思考：《义务教育法》规范的内容体系，究竟应当包括哪些？《修订草案》是要查漏补缺、重复政策性规定，还是要坚持从义务教育制度体系建设入手，进行系统规范？实践中暴露出的问题，是不是都要在《义务教育法》中体现出来？如果是这样，那么在立法速度永远滞后于实践的情况下，《义务教育法》将如何面对实践中不断出现的新问题？《修订草案》将如何体现法律的稳定性？
3．与教育法律体系建设的技术程序不相协调
根据立法计划，我国近期拟推进的教育法体系建设包括：修改《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学校法》等。在将要修改的5部教育法中，《教育法》是《义务教育法》的上位法，是制定《义务教育法》的依据。因此，《教育法》的修改，必然影响到《义务教育法》的修改。但目前《义务教育法》的修改，在时间上走在了《教育法》修改的前面。这对处理诸如教育方针、教育基本原则等问题都增加了立法技术上的困难。
对《义务教育法》修订的建议
根据上述分析，笔者认为，《义务教育法》的修订应当注意以下问题：
1．从教育法律体系建设入手，增强立法的科学性
首先，《义务教育法》的修订要依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《教育法》进行。《宪法》是一切法的法源，《教育法》是教育的总法，其他单项法的制定与修改都应当遵循《宪法》和《教育法》的基本精神。对一些原则性问题，在《教育法》尚未作出修改之前，在《义务教育法》修改中要持谨慎的态度。对无法形成定论的问题，在《义务教育法》的修改中，也不必急于求成或面面俱到。如果《教育法》能够先于《义务教育法》修订，那么《义务教育法》中有关教育方针、教育基本原则等方面的条款，则可以简约表述或者省略。
其次，《义务教育法》的修订要充分发挥下位法的作用。除《宪法》外，根据《中华人民共和国立法法》的规定，教育法的体系包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章制度等。在《义务教育法》的修订中对相关问题可作出授权性规范，以发挥不同层次立法部门的作用，减轻国家最高权力机关的立法负担，使义务教育制度尽快完善。
2．坚持实施义务教育制度的基本原则，解决重点问题
在准确定位的基础上，《义务教育法》的修订可以详略得当，有所立，有所不立。
义务教育是我国《教育法》确定的教育基本制度之一，也是《世界人权宣言》赋予每一个人的基本权利。《世界人权宣言》第二十六条第一项中规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。”由此可以推论，义务教育的基本原则应为强制、免费和公平，这是实施义务教育制度的精髓，《义务教育法》的修订应当在这方面有所突破。在解决强制、免费与公平的问题上，日本采取的是统一校舍标准、教师定期流动的做法，是值得我们借鉴的。美国倡导的为儿童提供离家最近的成功教育的公平教育理念，也是值得我们参考的。而目前我国《义务教育法》的修订，在一定程度上还存在着顾此失彼的问题。
要坚持义务教育制度强制、免费和公平的原则，就要保障任何一个儿童受教育的权利。因此，在实施义务教育主体的行为选择上，可以根据不同地域、不同群体的具体情况有所侧重地采取措施，缩小彼此之间在教育条件上的差距。每一个儿童，在接受免费义务教育的起点上都必须是平等的，不能将接受义务教育的经济负担有所选择地转嫁给学生家长。如果说已往在我国实施义务教育的初级阶段，我们受各种条件的限制，还未能对这一问题有清醒认识的话，那么在现阶段，我们则完全没有理由再漠视这一问题。无论是城市还是农村，无论是东部还是西部，义务教育均应坚持强制、免费和公平的原则。
在基本原则确立之后，《义务教育法》应当侧重的是：保证义务教育制度实施的基本规范，主要是指教育教学活动有序运行的基本规范；在立法技术上，则要根据法律规范的基本结构，从条件、规定、后果3个方面入手，使权利、义务、责任相互统一。
对学校实施《义务教育法》的建议
学校是实施义务教育的法律关系主体。在明确政府责任的基础上，义务教育的基本原则能否实现，集中体现在学校的教育教学活动之中。为此，实施义务教育的学校，应当注意以下问题：
1．依法履行《义务教育法》规定的法律义务
学校作为独立的法律关系主体，与学生和政府之间均存在着权利与义务的关系。按照法律规定，实施义务教育的学校，有权组织义务教育过程中的各项教育教学活动；有权依法招收学生，对其进行学籍管理、实施奖励或者处分、颁发毕业证书或者结业证书；有权管理、使用本校的设施和经费等。同时，《修订草案》也特别强调了学校在实施义务教育过程中的义务，主要包括：遵循国家的法律和教育方针，对适龄儿童和少年开展思想道德教育、法制教育、心理健康教育，促使儿童、少年养成良好的行为习惯；提高教育教学质量；平等对待学生；建立、健全安全制度，加强安全管理等。这些义务应当说是实施义务教育过程中的常规性问题，也是直接关系到学生切身利益和国家未来发展的重要问题。学校有义务遵循《义务教育法》的规定，重点做好这几个方面的工作。
2．依据法的精神实施《义务教育法》
法律不可能巨细无遗，《义务教育法》的修订，也不会在较短的时间内尽善尽美。对于《义务教育法》不能作出明确规定的事项，学校在执行的过程中应当秉承法的精神行事。只要是符合法的基本精神的事情，学校均应依法作出行为选择，而不能只从法律文本表面去理解法的精神和规范。例如：《修订草案》对于办重点校、重点班的问题，作出了禁止性规定，但除此之外仍然会有冠以其他名称、不符合义务教育法基本精神的学校行为存在。对此，学校应该本着法的基本精神行事，规范自身的行为。
3．为完善《义务教育法》，创造性地有所为
法律应当是公平的尺子，但在立法技术不够完善、法律规范不够严谨的情况下，学校如何执行和遵守法律，在很大程度上影响着法律实施的效果。学校作为义务教育法律关系的主体，会在权利和义务的交互作用中认识和评价《义务教育法》，并在此基础上作出行为选择。因此，学校法律意识的高低影响着学校的作为与不作为。法律意识强的学校，就会创造性地履行职责，并以其行为的正确性完善《义务教育法》。所以，学校教育工作者应当不断学习法律知识，理解实施义务教育的真正意义，并以关注每一个学生切身利益的实际行动，为真正实现九年义务教育的目标做出贡献。
（编辑 张 葳）
这种情况一方面反映了我国教育立法的严肃性，另一方面也表明了《修订草案》的成绩与问题并存，需要再作完善。
《义务教育法》修订中的主要成绩
1．政府的义务得到了较为充分的体现
实施义务教育具有双重的强制性：一方面要强制适龄儿童和少年按时入学，接受一定年限的义务教育，另一方面要强制政府为适龄儿童和少年提供一定条件的义务教育。由于义务教育制度的确立是国家行使权力的结果，因此义务教育的强制性，首先应当是对政府实施义务教育行为的强制。对于这一点，《义务教育法》并未作出充分规定，致使在义务教育实施中出现了校舍不能及时修缮、教师工资不能足额发放、教育经费严重短缺等问题。这在一定程度上侵犯了适龄儿童和少年接受义务教育的权利。对此，《修订草案》对县级以上各级政府在免收学杂费、明确办学条件等方面应当承担的义务，作出了强制性的规定，为尽快实现九年义务教育的目标提供了法律依据和保证，表现出了政府与受教育者在义务与权利方面的对等性。
2．再次确认了教育公平的基本原则
义务教育是具有全局性、基础性的国民教育。接受义务教育不仅是每一位适龄儿童及少年不可推卸的义务，也是法律赋予的不可被剥夺的权利。权利的平等性要求适龄儿童及少年能够享受到公平的教育。但长期以来，由于义务教育实施条件的限制，受教育者权益的公平保护无法严格实施。城乡之间、区域之间、校际之间的差异，使受教育群体之间的权利保障呈现出明显的不平衡性。针对这一问题，《修订草案》规范了农民工子女就学、农村学校和城市薄弱学校建设、身心发展有缺陷的未成年人接受义务教育的权利保障等焦点问题，并给出了可操作性的措施，这为进一步保证每位受教育者的公平受教育权利奠定了基础。
3．课程管理成为义务教育的重要内容
在规范办学物质条件的基础上，如何实施义务教育主要反映在常规性的教育教学活动中。课程管理是贯串教育教学活动的主线，是反映教育方针、教育理念的经常性的教育活动。但已有的《义务教育法》对这一问题并未给予充分的重视，致使义务教育的常规性活动陷入了法律的盲区。已往课程管理问题的解决，往往依赖于灵活性较大的政策，因而经常出现“头痛医头”、“脚痛医脚”的局面。《修订草案》对义务教育学校的课程设置、教科书管理等问题都作出了较为详尽的规定。这对制止有关的不法行为，促进义务教育步入正轨，并保证教育教学活动的正常开展，具有重要的作用。
4．义务教育主体的法律责任趋于明晰
法律责任的广义解释，等同于法律义务；狭义解释，是指针对违法行为或因其他法律规定事实的出现而使违法主体应当承担的不利后果。无论是广义还是狭义的解释，法律责任都具有明确的义务性和强制性。如果不依法明确法律关系主体的责任，那么法律对不履行义务主体的行为就无法进行约束；同时，法律对一定主体侵犯其他法律关系主体权利的行为，也无法纠正，更谈不上对权利主体受损害的补偿。《修订草案》在这方面有所突破。它对政府、义务教育主管部门、学校、家长或其他监护人等义务教育主体不履行法律义务的行为，作出了追究相应法律责任的规定。
《修订草案》中存在的主要问题
《修订草案》虽然在义务教育制度的建设上实现了以上突破，但其中的问题仍值得我们关注。
1．免费对象的疏漏和免费进程的延缓
在各种媒体的报道中，我们可以见到大家对《修订草案》中有关义务教育阶段中小学生全部免除学杂费的问题十分关注。但是，从近期发布的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》和《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等重要文件来看，义务教育阶段全部免除学杂费的对象，还仅限于农村接受义务教育的中小学生；免除学杂费的进程，还需要从西部农村到中部及东部农村，并于2006年～2007年两年内逐步完成。由此可知，《修订草案》在免费问题上，是针对农村适龄儿童和少年而采取逐步实施的策略。鉴于接受义务教育是每一位适龄儿童和少年的权利，我们有理由认为，政府在履行义务过程中，无论对城市还是农村，对强者还是弱者作出取舍，都是不符合公平原则的。
2．规范的内容层次不当
针对性强是这次《修订草案》的特点之一。《修订草案》对教育实践中存在的乱收费、义务教育阶段办学体制改革等热点问题均作出了相应的规定。这一方面反映了政府依法管理义务教育的态度，另一方面也引发我们新的思考：《义务教育法》规范的内容体系，究竟应当包括哪些？《修订草案》是要查漏补缺、重复政策性规定，还是要坚持从义务教育制度体系建设入手，进行系统规范？实践中暴露出的问题，是不是都要在《义务教育法》中体现出来？如果是这样，那么在立法速度永远滞后于实践的情况下，《义务教育法》将如何面对实践中不断出现的新问题？《修订草案》将如何体现法律的稳定性？
3．与教育法律体系建设的技术程序不相协调
根据立法计划，我国近期拟推进的教育法体系建设包括：修改《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学校法》等。在将要修改的5部教育法中，《教育法》是《义务教育法》的上位法，是制定《义务教育法》的依据。因此，《教育法》的修改，必然影响到《义务教育法》的修改。但目前《义务教育法》的修改，在时间上走在了《教育法》修改的前面。这对处理诸如教育方针、教育基本原则等问题都增加了立法技术上的困难。
对《义务教育法》修订的建议
根据上述分析，笔者认为，《义务教育法》的修订应当注意以下问题：
1．从教育法律体系建设入手，增强立法的科学性
首先，《义务教育法》的修订要依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《教育法》进行。《宪法》是一切法的法源，《教育法》是教育的总法，其他单项法的制定与修改都应当遵循《宪法》和《教育法》的基本精神。对一些原则性问题，在《教育法》尚未作出修改之前，在《义务教育法》修改中要持谨慎的态度。对无法形成定论的问题，在《义务教育法》的修改中，也不必急于求成或面面俱到。如果《教育法》能够先于《义务教育法》修订，那么《义务教育法》中有关教育方针、教育基本原则等方面的条款，则可以简约表述或者省略。
其次，《义务教育法》的修订要充分发挥下位法的作用。除《宪法》外，根据《中华人民共和国立法法》的规定，教育法的体系包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章制度等。在《义务教育法》的修订中对相关问题可作出授权性规范，以发挥不同层次立法部门的作用，减轻国家最高权力机关的立法负担，使义务教育制度尽快完善。
2．坚持实施义务教育制度的基本原则，解决重点问题
在准确定位的基础上，《义务教育法》的修订可以详略得当，有所立，有所不立。
义务教育是我国《教育法》确定的教育基本制度之一，也是《世界人权宣言》赋予每一个人的基本权利。《世界人权宣言》第二十六条第一项中规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。”由此可以推论，义务教育的基本原则应为强制、免费和公平，这是实施义务教育制度的精髓，《义务教育法》的修订应当在这方面有所突破。在解决强制、免费与公平的问题上，日本采取的是统一校舍标准、教师定期流动的做法，是值得我们借鉴的。美国倡导的为儿童提供离家最近的成功教育的公平教育理念，也是值得我们参考的。而目前我国《义务教育法》的修订，在一定程度上还存在着顾此失彼的问题。
要坚持义务教育制度强制、免费和公平的原则，就要保障任何一个儿童受教育的权利。因此，在实施义务教育主体的行为选择上，可以根据不同地域、不同群体的具体情况有所侧重地采取措施，缩小彼此之间在教育条件上的差距。每一个儿童，在接受免费义务教育的起点上都必须是平等的，不能将接受义务教育的经济负担有所选择地转嫁给学生家长。如果说已往在我国实施义务教育的初级阶段，我们受各种条件的限制，还未能对这一问题有清醒认识的话，那么在现阶段，我们则完全没有理由再漠视这一问题。无论是城市还是农村，无论是东部还是西部，义务教育均应坚持强制、免费和公平的原则。
在基本原则确立之后，《义务教育法》应当侧重的是：保证义务教育制度实施的基本规范，主要是指教育教学活动有序运行的基本规范；在立法技术上，则要根据法律规范的基本结构，从条件、规定、后果3个方面入手，使权利、义务、责任相互统一。
对学校实施《义务教育法》的建议
学校是实施义务教育的法律关系主体。在明确政府责任的基础上，义务教育的基本原则能否实现，集中体现在学校的教育教学活动之中。为此，实施义务教育的学校，应当注意以下问题：
1．依法履行《义务教育法》规定的法律义务
学校作为独立的法律关系主体，与学生和政府之间均存在着权利与义务的关系。按照法律规定，实施义务教育的学校，有权组织义务教育过程中的各项教育教学活动；有权依法招收学生，对其进行学籍管理、实施奖励或者处分、颁发毕业证书或者结业证书；有权管理、使用本校的设施和经费等。同时，《修订草案》也特别强调了学校在实施义务教育过程中的义务，主要包括：遵循国家的法律和教育方针，对适龄儿童和少年开展思想道德教育、法制教育、心理健康教育，促使儿童、少年养成良好的行为习惯；提高教育教学质量；平等对待学生；建立、健全安全制度，加强安全管理等。这些义务应当说是实施义务教育过程中的常规性问题，也是直接关系到学生切身利益和国家未来发展的重要问题。学校有义务遵循《义务教育法》的规定，重点做好这几个方面的工作。
2．依据法的精神实施《义务教育法》
法律不可能巨细无遗，《义务教育法》的修订，也不会在较短的时间内尽善尽美。对于《义务教育法》不能作出明确规定的事项，学校在执行的过程中应当秉承法的精神行事。只要是符合法的基本精神的事情，学校均应依法作出行为选择，而不能只从法律文本表面去理解法的精神和规范。例如：《修订草案》对于办重点校、重点班的问题，作出了禁止性规定，但除此之外仍然会有冠以其他名称、不符合义务教育法基本精神的学校行为存在。对此，学校应该本着法的基本精神行事，规范自身的行为。
3．为完善《义务教育法》，创造性地有所为
法律应当是公平的尺子，但在立法技术不够完善、法律规范不够严谨的情况下，学校如何执行和遵守法律，在很大程度上影响着法律实施的效果。学校作为义务教育法律关系的主体，会在权利和义务的交互作用中认识和评价《义务教育法》，并在此基础上作出行为选择。因此，学校法律意识的高低影响着学校的作为与不作为。法律意识强的学校，就会创造性地履行职责，并以其行为的正确性完善《义务教育法》。所以，学校教育工作者应当不断学习法律知识，理解实施义务教育的真正意义，并以关注每一个学生切身利益的实际行动，为真正实现九年义务教育的目标做出贡献。
（编辑 张 葳）