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小榄镇位于珠江三角洲中部，是广东省中山市的经济重镇，镇域户籍人口 15.8万人，农民工约在16万人左右，农民工规模在中山市排名第一。小榄镇在学习借鉴国外和港澳地区成功经验的基础上，从2007年开始探索“积分制”模式，按照择优录取、统筹安排的原则，为优秀外来务工人员子女入读公办小学或落户开通方便之门，以吸引技术（技能）型人才在小榄镇创（就）业，加快产业结构优化升级，促进社会和谐。总结中山市小榄镇的“积分制”实践，评估实施成效，示范带动其他地区的农民工市民化进程，为我国探索以人为本的新型城镇化道路具有重要意义。
一、中山小榄镇农民工市民化“积分制”模式的实践
（一）中山小榄“积分制”模式解读
“积分制”模式是中山市小榄镇首先实行的一种推进外来农民工根据积分享受相应服务和管理待遇的管理模式，即积分累计达到一定数额的外地农民工，根据积分排名，其计划内生育的子女可享受义务教育阶段；积分累计达到一定数额的农民工，其本人、配偶或直系亲属在当地拥有合法固定住所的，根据积分排名，可申请享受落户的待遇。其中，积分制模式计分标准由个人素质、工作经验、居住情况、社会贡献及减分指标构成。具体实施方案如下：
第一，积分办法。外来农民工积分制模式计分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分，其中基础分指标包括个人素质、工作经验和居住情况三项内容，附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、登记管理、个人信用十项内容，扣减分指标包括违法犯罪和其他违法行为两项内容。所得积分为上述分值的累计得分，即总积分=基础分+附加分+扣减分。
第二，名单确定方法。每年镇教办先测算全镇公办学校学位，并根据富余学位数确定当年的积分制入学名额。外地农民工只需在镇工会申报，就可参与积分排名。镇教办、工会再按申请者积分的多寡由高到低，确定并公示了200位入围者名单，最终，依据申请者租住地或家庭住地，就近安排其子女入学。外来农民工按积分排名享受子女入读公办学校待遇的，其子女只安排入读小学一年级和初中一年级。同样，每年中山市会给小榄镇一定的落户指标，小榄镇政府根据每年的积分排名的先后顺序进行落户，其落户名单还要网上公示。
第三，配套措施。为使来榄外来农民工积分得到提升，小榄镇采取了诸多措施。第一，免费为本地农民工开展外来员工素质培训课程，内容包括流动人口管理、消防安全、法律法规和小榄镇概况等13个课程，向完成所有课程的员工发放培训证书，并作为积分依据。第二，逐步增加学位供应，逐年增加面向优秀外来务工子女招生的公办学校。第三，对在公办学校就读的广东籍学生、科技人员子女、连续居住5年以上且符合要求的外省农民工子女，免收杂费和课本费；在民办学校就读、符合条件的农民工子女，给予学杂费补助。
此外，实施方案也在不断的完善中，2007年的积分入学方案规定，外来农民工子女在合法生育的基础上，必须符合居住条件、父母学历、工作年限、投资纳税、特殊人才5项中的一项，才能参加积分审核。2008年起取消这一限制，把这5个基本条件直接作为积分项目。在办理暂住证年数计算问题上，积分起点由“连续5年以上”调整为分级计算，每满1年增加2分。
（二）“积分制”模式的特点
第一，农民工落户条件有所放宽。在未实施积分制以前，小榄镇把落户条件基本限制在投亲靠友、投资移民、人才移民上，对就业多年的农民工，包括熟练工人、从农民工成长起来的技术管理人员，在户口转入上限制很严格，对外来农民工小孩就学公办学校也没有开“闸”。“积分制”模式把个人素质、工作经验、居住情况、社会贡献等几十项指标作为子女入学及落户的准入条件，拓宽了原有的单一的渠道，从这个意义上讲，是一种进步。
第二，有奖有罚，把对当地的贡献及遵纪守法作为加分项，把扰乱社会秩序作为重要的减分项。将参加计划生育、参加社保、幼儿教育、志愿者服务、参与本地党、团、工会组织纳入积分范围，有特殊贡献和获得社区、战线单位推荐的，都可获得加分；与此同时，把违法行为作为重要的减分项，这种管理模式鼓励外来农民工融入本地社会、主动参与社会管理和积极投入公益服务，努力构建户籍居民与外来员工和谐、融洽的新型关系。
第三，人才指向较为明显，把个人素质、特殊人才作为最重要的加分项。虽然该方案考核指标包括方方面面，但从所设分值可以看出，当地政府还是把人才作为最重要的考核指标，特别是学历、技能等个人素质及特殊才能所设分值远远要高于其它方面。如学历本科能加80分，几乎是附加分中除急需人才、专利创新人才外的所有项的总和。即使在人才素质中，素质越高，加分越悬殊，如初中及以下没有加分，高中（中技、中专）为15分；进修大专为40分；全日制大专为55分；本科为80分；硕士研究生及以上100分。
第四，该模式是农民工落户计划指令下的一种改进，当地政府要根据计划指标随时控制落户人数和子女入学公办学校的人数。在制度设计上，谨慎地给积分制安上一只能灵活调节“出水量”的“安全阀”，即在特殊情况下，当地政府可以通过动态的积分制，随时拧紧流动人口入学、入户的“阀门”。
自“积分制”实施以来，小榄镇逐年增加面向优秀外来务工子女招生的公办学校。2008年，全镇13所公办小学一年级通过积分制接收的外地农民工子女，由2007年的200人增至660人。2009年，小榄镇在全面开放小学一年级的基础上，又一次性开放了5所公办初中的一年级，接收的外地农民工子女达到1313人，占全镇公办小学、初中一年级所有学位量的35%。为推进“积分制”的实施，小榄镇镇政府每年约增加教育经费大约500万元，这仅占当地财政收入的很小一部分，并没有给当地财政带来过重的负担。
二、中山小榄镇“积分制”模式的实践成效
（一）带动了农民工签订劳动合同率、参保率大幅提高 通过对调研获得数据的分析可以看出，2012年小榄镇农民工签订了劳动合同的人数占86.2%，高于2007年28.8个百分点；与全国农民工监测调查结果相比，更高出36.4个百分点。另外，农民工参保率比2007年提高了25个百分点。这些说明，“积分制”模式将劳动合同签订、社会保险作为积分的重要内容，在较大程度上促进了农民工签订劳动合同以及参与社会保险的积极性。
（二）促进了农民工加强文化学习和技能培训
2012年小榄镇农民工业余时间参加各种学习培训的比例比2007年提高了13.2个百分点。有意愿参加技能培训的从2007年的41%上升到63.1%，表示有意愿参加但无时间的占28.9%。如果能够对农民工参与技能培训给予适当的优惠或补贴，将会吸引更多的外来农民工参与技能培训，从调查反映达到53.1%，比2007年高出28个百分点。这说明，“积分制”模式在提升农民工个人素质方面发挥了一定作用。特别是，为推进“积分制”管理，近几年镇政府出台了全民基础素质教育、职业技能培训等多项政策和措施，为农民工提供了大量的学习进修机会。如农民工为了获得学历加分，大量报名参加了“全民基础素质教育”工程。
（三）引导了农民工遵纪守法和积极参与社区建设
由于积分制实施方案对志愿者服务活动有相应的奖励积分，因此，过去冷冷清清的社区，如今到处活跃着外来农民工的身影。农民工办理暂住证、计划生育证的比例大幅增加，不少农民工主动去相关部门申领一切与积分相关的证照。农民工更加积极参加各种社区活动、志愿者活动，参与当地的社会建设，说明农民工在就业地社会的融入性也越来越好。
（四）增强了农民工对小榄镇的归属感和满意度
在调研中我们了解到，农民工对小榄镇综合评价的满意度超过八成，对目前的工作、生活环境感到满意的达到81.8%，表示愿意继续留在小榄工作和生活的占80.3%，占31.6%的农民工计划在小榄镇购房安居，均比2007年有所提高。另外，实施“积分制”模式以来，通过积分制入读公办学校的孩子家长，目前无一人离开小榄镇；即便在2008年年底、2009年的全球金融危机背景下，小榄镇的人力资源稳定率依然保持在高位；2010年1月进行的4500份问卷调查统计，全镇外来人口流动率仅为4%。
三、进一步完善“积分制”模式的建议
（一）完善放宽积分条件和标准
虽然“积分制”模式对小榄镇留住人才、促进社会和谐具有重要的意义，但“积分制”也存在积分标准高、积分条件不完善等问题，有待进一步完善。根据调查，受积分条件和指标限制，许多小榄镇农民工子女是不能进入小榄公办学校，不得不选择民办学校或老家入学；如2009年在小榄镇公办学校就学农民工子女比例仅占4.9%，占7.4%的不得不入学民办学校。另外，在调查中，不少农民工对个人素质分数设计提出质疑，按现有设计，初中及以下文化程度的农民工在学历上没有积分，这部分人占小榄镇农民工的近50%，较高的学历积分标准让这部分农民工的子女几乎不可能享受到“积分”制附加的公共服务，这成为变相的“唯学历论”。因此，建议逐步完善“积分制”，适当降低不同学历之间的积分标准，逐步放宽积分条件，让更多外来农民工享受到积分制模式带来的好处。
（二）逐步赋予“积分制”更多的公共服务
目前，小榄镇“积分制”模式已通过积分入学形式进行切入，让外来农民工子女享受到入学当地公办学校的权利，但外来农民工还有医疗保障、住房等诸多切身利益问题需要当地政府给予考虑。针对“积分制”模式，下阶段应重点围绕外来农民工的工作生活需求，采用积分办法为农民工解决更多的切身问题，赋予“积分制”更多的公共服务。一是制定积分享受保障房政策，逐步解决居住问题；二是制定积分享受居民医疗保障政策，为优秀农民工提供完善的保障服务体系，解决后顾之忧；三是争取更多的入户指标，让更多优秀的农民工落户小榄。只有为外来农民工解决了更多的切身问题，提供均等化的服务，让外来农民工逐步实现享受居民利益的祈求，才能体现真正的归属感，实现和谐社会的目标。
四、中山小榄镇“积分制”模式实践对推进我国农民工市民化的启示
（一）农民工市民化的形势更加紧迫，但有利条件在增多
从小榄镇农民工的基本情况来看，农民工市民化的形势更加紧迫。一是已生育农民工呈增多趋势。2008—2009年仅仅一年时间，已生育农民工所占比例增加了近3个百分点，超过一半。已生育农民工越多说明农民工的家庭、子女教育问题越突出，越需要加快解决。二是家属跟随来榄的比例、计划在小榄购置住房的比例均呈提高趋势，预示着进城农民工有更加强烈的长期化趋势。三是新生代农民工在壮大，如小榄镇农民工主要集中在18—30岁之间的年龄段，即大部分为80后、90后，与老一代农民工相比，他们更不愿返回农村，对不公平有更多的感受和意识，对他们的边缘化地位越来越敏感，对市民化的愿望越来越强烈。
与此同时，从调查可以看出，推进农民工市民化的有利条件在增多。一是农民工文化素质、技能素质越来越高，就业更加稳定，融入城市的自身条件越来越好。二是办理相关证件、签订劳动合同、参加社会保险的比例越来越高，说明农民工在当地就业的稳定性因素在增加。三是农民在当地社会的融入性越来越好，更加积极参加各种社区活动、志愿者活动，参与当地的社会建设。
（二）农民工市民化可以稳步推进，创造“双赢”局面
在我国，不少专家学者对农民工市民化持怀疑态度，认为农民工市民化的难度很大，甚至难以推进。通过对小榄镇的调查发现，即使在我国农民工最为密集的地区，农民工市民化解决难度最大的地区，只要创造条件，农民工市民化是可以逐步推进，其问题可以逐步解决，甚至争取“双赢”的局面。
（三）推进农民工市民化需要稳定的制度安排，赋予农民工稳定的制度预期
从小榄镇“积分制”管理的实践来看，稳定的制度安排是推进农民工市民化的关键所在。通过稳定的制度安排，给予农民工稳定的制度预期，引导农民工的社会行为，形成有利于农民工增值、有利于农民工市民化、有利于构建和社会和谐的发展局面。
（四）推进农民工市民化需要建立激励和惩罚机制
推进农民工市民化是一个长期的过程，但为了进一步调动输入地政府推进农民工市民化的积极性和迈出更大的步伐，需要在推进过程中对输入地政府建立激励和惩罚机制。激励和惩罚机制的建立，建议从以下几个方面考虑：第一，纳入考核指标；第二，将接纳农民工的数量作为中央一般性财政转移支付的重要依据；第三，上级部门加强对农民工市民化的督促、检查和考评工作。
（作者单位：国家发展改革委国地所）
一、中山小榄镇农民工市民化“积分制”模式的实践
（一）中山小榄“积分制”模式解读
“积分制”模式是中山市小榄镇首先实行的一种推进外来农民工根据积分享受相应服务和管理待遇的管理模式，即积分累计达到一定数额的外地农民工，根据积分排名，其计划内生育的子女可享受义务教育阶段；积分累计达到一定数额的农民工，其本人、配偶或直系亲属在当地拥有合法固定住所的，根据积分排名，可申请享受落户的待遇。其中，积分制模式计分标准由个人素质、工作经验、居住情况、社会贡献及减分指标构成。具体实施方案如下：
第一，积分办法。外来农民工积分制模式计分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分，其中基础分指标包括个人素质、工作经验和居住情况三项内容，附加分指标包括个人基本情况、急需人才、专利创新、奖励荣誉、慈善公益、投资纳税、计划生育、卫生防疫、登记管理、个人信用十项内容，扣减分指标包括违法犯罪和其他违法行为两项内容。所得积分为上述分值的累计得分，即总积分=基础分+附加分+扣减分。
第二，名单确定方法。每年镇教办先测算全镇公办学校学位，并根据富余学位数确定当年的积分制入学名额。外地农民工只需在镇工会申报，就可参与积分排名。镇教办、工会再按申请者积分的多寡由高到低，确定并公示了200位入围者名单，最终，依据申请者租住地或家庭住地，就近安排其子女入学。外来农民工按积分排名享受子女入读公办学校待遇的，其子女只安排入读小学一年级和初中一年级。同样，每年中山市会给小榄镇一定的落户指标，小榄镇政府根据每年的积分排名的先后顺序进行落户，其落户名单还要网上公示。
第三，配套措施。为使来榄外来农民工积分得到提升，小榄镇采取了诸多措施。第一，免费为本地农民工开展外来员工素质培训课程，内容包括流动人口管理、消防安全、法律法规和小榄镇概况等13个课程，向完成所有课程的员工发放培训证书，并作为积分依据。第二，逐步增加学位供应，逐年增加面向优秀外来务工子女招生的公办学校。第三，对在公办学校就读的广东籍学生、科技人员子女、连续居住5年以上且符合要求的外省农民工子女，免收杂费和课本费；在民办学校就读、符合条件的农民工子女，给予学杂费补助。
此外，实施方案也在不断的完善中，2007年的积分入学方案规定，外来农民工子女在合法生育的基础上，必须符合居住条件、父母学历、工作年限、投资纳税、特殊人才5项中的一项，才能参加积分审核。2008年起取消这一限制，把这5个基本条件直接作为积分项目。在办理暂住证年数计算问题上，积分起点由“连续5年以上”调整为分级计算，每满1年增加2分。
（二）“积分制”模式的特点
第一，农民工落户条件有所放宽。在未实施积分制以前，小榄镇把落户条件基本限制在投亲靠友、投资移民、人才移民上，对就业多年的农民工，包括熟练工人、从农民工成长起来的技术管理人员，在户口转入上限制很严格，对外来农民工小孩就学公办学校也没有开“闸”。“积分制”模式把个人素质、工作经验、居住情况、社会贡献等几十项指标作为子女入学及落户的准入条件，拓宽了原有的单一的渠道，从这个意义上讲，是一种进步。
第二，有奖有罚，把对当地的贡献及遵纪守法作为加分项，把扰乱社会秩序作为重要的减分项。将参加计划生育、参加社保、幼儿教育、志愿者服务、参与本地党、团、工会组织纳入积分范围，有特殊贡献和获得社区、战线单位推荐的，都可获得加分；与此同时，把违法行为作为重要的减分项，这种管理模式鼓励外来农民工融入本地社会、主动参与社会管理和积极投入公益服务，努力构建户籍居民与外来员工和谐、融洽的新型关系。
第三，人才指向较为明显，把个人素质、特殊人才作为最重要的加分项。虽然该方案考核指标包括方方面面，但从所设分值可以看出，当地政府还是把人才作为最重要的考核指标，特别是学历、技能等个人素质及特殊才能所设分值远远要高于其它方面。如学历本科能加80分，几乎是附加分中除急需人才、专利创新人才外的所有项的总和。即使在人才素质中，素质越高，加分越悬殊，如初中及以下没有加分，高中（中技、中专）为15分；进修大专为40分；全日制大专为55分；本科为80分；硕士研究生及以上100分。
第四，该模式是农民工落户计划指令下的一种改进，当地政府要根据计划指标随时控制落户人数和子女入学公办学校的人数。在制度设计上，谨慎地给积分制安上一只能灵活调节“出水量”的“安全阀”，即在特殊情况下，当地政府可以通过动态的积分制，随时拧紧流动人口入学、入户的“阀门”。
自“积分制”实施以来，小榄镇逐年增加面向优秀外来务工子女招生的公办学校。2008年，全镇13所公办小学一年级通过积分制接收的外地农民工子女，由2007年的200人增至660人。2009年，小榄镇在全面开放小学一年级的基础上，又一次性开放了5所公办初中的一年级，接收的外地农民工子女达到1313人，占全镇公办小学、初中一年级所有学位量的35%。为推进“积分制”的实施，小榄镇镇政府每年约增加教育经费大约500万元，这仅占当地财政收入的很小一部分，并没有给当地财政带来过重的负担。
二、中山小榄镇“积分制”模式的实践成效
（一）带动了农民工签订劳动合同率、参保率大幅提高 通过对调研获得数据的分析可以看出，2012年小榄镇农民工签订了劳动合同的人数占86.2%，高于2007年28.8个百分点；与全国农民工监测调查结果相比，更高出36.4个百分点。另外，农民工参保率比2007年提高了25个百分点。这些说明，“积分制”模式将劳动合同签订、社会保险作为积分的重要内容，在较大程度上促进了农民工签订劳动合同以及参与社会保险的积极性。
（二）促进了农民工加强文化学习和技能培训
2012年小榄镇农民工业余时间参加各种学习培训的比例比2007年提高了13.2个百分点。有意愿参加技能培训的从2007年的41%上升到63.1%，表示有意愿参加但无时间的占28.9%。如果能够对农民工参与技能培训给予适当的优惠或补贴，将会吸引更多的外来农民工参与技能培训，从调查反映达到53.1%，比2007年高出28个百分点。这说明，“积分制”模式在提升农民工个人素质方面发挥了一定作用。特别是，为推进“积分制”管理，近几年镇政府出台了全民基础素质教育、职业技能培训等多项政策和措施，为农民工提供了大量的学习进修机会。如农民工为了获得学历加分，大量报名参加了“全民基础素质教育”工程。
（三）引导了农民工遵纪守法和积极参与社区建设
由于积分制实施方案对志愿者服务活动有相应的奖励积分，因此，过去冷冷清清的社区，如今到处活跃着外来农民工的身影。农民工办理暂住证、计划生育证的比例大幅增加，不少农民工主动去相关部门申领一切与积分相关的证照。农民工更加积极参加各种社区活动、志愿者活动，参与当地的社会建设，说明农民工在就业地社会的融入性也越来越好。
（四）增强了农民工对小榄镇的归属感和满意度
在调研中我们了解到，农民工对小榄镇综合评价的满意度超过八成，对目前的工作、生活环境感到满意的达到81.8%，表示愿意继续留在小榄工作和生活的占80.3%，占31.6%的农民工计划在小榄镇购房安居，均比2007年有所提高。另外，实施“积分制”模式以来，通过积分制入读公办学校的孩子家长，目前无一人离开小榄镇；即便在2008年年底、2009年的全球金融危机背景下，小榄镇的人力资源稳定率依然保持在高位；2010年1月进行的4500份问卷调查统计，全镇外来人口流动率仅为4%。
三、进一步完善“积分制”模式的建议
（一）完善放宽积分条件和标准
虽然“积分制”模式对小榄镇留住人才、促进社会和谐具有重要的意义，但“积分制”也存在积分标准高、积分条件不完善等问题，有待进一步完善。根据调查，受积分条件和指标限制，许多小榄镇农民工子女是不能进入小榄公办学校，不得不选择民办学校或老家入学；如2009年在小榄镇公办学校就学农民工子女比例仅占4.9%，占7.4%的不得不入学民办学校。另外，在调查中，不少农民工对个人素质分数设计提出质疑，按现有设计，初中及以下文化程度的农民工在学历上没有积分，这部分人占小榄镇农民工的近50%，较高的学历积分标准让这部分农民工的子女几乎不可能享受到“积分”制附加的公共服务，这成为变相的“唯学历论”。因此，建议逐步完善“积分制”，适当降低不同学历之间的积分标准，逐步放宽积分条件，让更多外来农民工享受到积分制模式带来的好处。
（二）逐步赋予“积分制”更多的公共服务
目前，小榄镇“积分制”模式已通过积分入学形式进行切入，让外来农民工子女享受到入学当地公办学校的权利，但外来农民工还有医疗保障、住房等诸多切身利益问题需要当地政府给予考虑。针对“积分制”模式，下阶段应重点围绕外来农民工的工作生活需求，采用积分办法为农民工解决更多的切身问题，赋予“积分制”更多的公共服务。一是制定积分享受保障房政策，逐步解决居住问题；二是制定积分享受居民医疗保障政策，为优秀农民工提供完善的保障服务体系，解决后顾之忧；三是争取更多的入户指标，让更多优秀的农民工落户小榄。只有为外来农民工解决了更多的切身问题，提供均等化的服务，让外来农民工逐步实现享受居民利益的祈求，才能体现真正的归属感，实现和谐社会的目标。
四、中山小榄镇“积分制”模式实践对推进我国农民工市民化的启示
（一）农民工市民化的形势更加紧迫，但有利条件在增多
从小榄镇农民工的基本情况来看，农民工市民化的形势更加紧迫。一是已生育农民工呈增多趋势。2008—2009年仅仅一年时间，已生育农民工所占比例增加了近3个百分点，超过一半。已生育农民工越多说明农民工的家庭、子女教育问题越突出，越需要加快解决。二是家属跟随来榄的比例、计划在小榄购置住房的比例均呈提高趋势，预示着进城农民工有更加强烈的长期化趋势。三是新生代农民工在壮大，如小榄镇农民工主要集中在18—30岁之间的年龄段，即大部分为80后、90后，与老一代农民工相比，他们更不愿返回农村，对不公平有更多的感受和意识，对他们的边缘化地位越来越敏感，对市民化的愿望越来越强烈。
与此同时，从调查可以看出，推进农民工市民化的有利条件在增多。一是农民工文化素质、技能素质越来越高，就业更加稳定，融入城市的自身条件越来越好。二是办理相关证件、签订劳动合同、参加社会保险的比例越来越高，说明农民工在当地就业的稳定性因素在增加。三是农民在当地社会的融入性越来越好，更加积极参加各种社区活动、志愿者活动，参与当地的社会建设。
（二）农民工市民化可以稳步推进，创造“双赢”局面
在我国，不少专家学者对农民工市民化持怀疑态度，认为农民工市民化的难度很大，甚至难以推进。通过对小榄镇的调查发现，即使在我国农民工最为密集的地区，农民工市民化解决难度最大的地区，只要创造条件，农民工市民化是可以逐步推进，其问题可以逐步解决，甚至争取“双赢”的局面。
（三）推进农民工市民化需要稳定的制度安排，赋予农民工稳定的制度预期
从小榄镇“积分制”管理的实践来看，稳定的制度安排是推进农民工市民化的关键所在。通过稳定的制度安排，给予农民工稳定的制度预期，引导农民工的社会行为，形成有利于农民工增值、有利于农民工市民化、有利于构建和社会和谐的发展局面。
（四）推进农民工市民化需要建立激励和惩罚机制
推进农民工市民化是一个长期的过程，但为了进一步调动输入地政府推进农民工市民化的积极性和迈出更大的步伐，需要在推进过程中对输入地政府建立激励和惩罚机制。激励和惩罚机制的建立，建议从以下几个方面考虑：第一，纳入考核指标；第二，将接纳农民工的数量作为中央一般性财政转移支付的重要依据；第三，上级部门加强对农民工市民化的督促、检查和考评工作。
（作者单位：国家发展改革委国地所）