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中国作为最大的发展中国家,也是开展和实施清洁发展机制(Clean Development Mechanism,简称CDM)项目最多的国家之一。自2005年2月16日《京都议定书》生效以来,中国CDM项目呈迅猛增长之势,以每天1～2个的速度开发出来。截止2009年10月,中国政府已批准了2232个CDM项目,其中663个已在联合国清洁发展机制执行理事会(以下简称联合国EB)成功注册,预期年减排量为1.9亿吨,约占全球注册项目减排量的58%以上,注册数量和年减排量均居世界第一。
但是,2009年12月哥本哈根会议谈判的失败,为既能实现碳减排又能通过卖取碳排放量赚钱的CDM的前景蒙上一层阴影。美国量化减排不积极,国内CDM项目的买家主要是欧盟。发达国家当前是否还需要为自己购买2012年后的碳排放权?直接关系到中国CDM项目的未来收益。
发达国家宁愿到发展中国家购买减排量
按照《京都议定书》规定,2012年之前,欧盟必须完成8%的减排指标,美国完成7%(2001年美国政府宣布退出《京都议定书》,拒不履行减少温室气体排放量义务),日本、加拿大完成6%的指标,如果完成不了这个指标将受到严厉的经济处罚。在CDM机制下,发达国家要提供资金和技术援助,在发展中国家境内开展温室气体减排项目,将通过项目所实现的“经核证的减排量”(China Equipment and Education Resource System,简称CERs),用于完成本国在《京都议定书》下所承诺的义务。
CDM被公认为是一项“双赢”机制,解决了发达国家的减排成本问题和发展中国家的持续发展问题:第一,对于发达国家来讲,减排意味着更先进的技术开发和利用,意味着化石资源和能源的效率提高或用量减少或能源资源替代,而且这种先进技术是指非商业化技术,意味着高风险和高成本;第二,能源结构的调整、高耗能产业的技术改造和设备更新,以及大面积植树造林活动,都需要高昂的成本,甚至牺牲GDP;第三,发达国家的技术已经比较先进,目前的能源利用效率比发展中国家高,单位排放比发展中国家低,在此基础上进行等量减排肯定比到发展中国家进行减排的成本低得多。据测算,在发达国家减排一吨CO2成本在50～150美元不等,而在发展中国家可能只需8～15美元。所以发达国家宁愿到发展中国家购买减排量来达到其规定的限额。
潜在市场为中国带来巨大商机
根据《京都议定书》,至2012年全球温室气体排放至少需减少50亿吨CO2当量,其中50%(至少25亿吨)须依赖于“碳市交易”(主要是CDM下的交易)。中国在《京都议定书》中属于发展中国家,2012年以前不需要承担具体的减排义务,因此在中国境内所有减少温室气体排放量,都可以按照CDM机制转变成有价商品出售给发达国家。从减排潜力与投资规模来看,中国、印度以及巴西等发展中国家将有可能成为投资CDM项目最具有吸引力的国家。加上中国具有良好的投资环境,更为主要的发达国家所看好。
《京都议定书》制定了“经核证的减排量”无形产品的贸易体系,为中国新能源行业和有潜力降低能源消耗的行业带来了新的外资获取机会。如果我国企业积极争取,至少有1/3～1/2的CDM交易将来自中国。
而且根据《国家中长期能源规划》,到2020年,中国的可再生能源占全部能源比例要上升到10%。目前,《节能法》和《可再生能源法》也已经颁布,CDM可以为发展可再生能源、提高能源效率提供资金和技术方面的支持。
国内CDM项目面临宏观风险
风险一:《京都议定书》即将到期
2009年12月,哥本哈根会议最终没有达成碳排放的框架协议来代替2012年将到期的《京都议定书》,所有相关问题不得不延至2010年的墨西哥会议再做讨论。
《京都议定书》作为人类第一部限制温室气体(主要是二氧化碳)排放的国际性法案,通过向缔约国提出强制性减排指标和确立灵活减排机制,直接左右着各国的政治经济利益。任何一部接替《京都议定书》的法案也都将对未来全球的政治经济格局产生同样重大甚至更为重大的影响。
与此前那些不涉及根本利益、相对温和的国际气候务虚会相比,这场气候峰会的议题对各国政府而言称得上性命攸关,会议的目的也远比单纯为人类和地球负责这个崇高目标更为复杂和深远,政治家们反复谈判磋商,与其说是为了达成统一的行动纲领,毋宁说是为了在已逐渐形成的低碳政治经济社会中争取更多的话语权和生存空间,谋求更为有利的政经地位和更大的国家利益。
所以,CDM遭遇宏觀风险的可能性增大。中国作为发展中国家,目前不必履行《京都协议书》的减排规定,但2012年以后呢?还得看到时候的谈判结果。但有一点可以肯定,在排放总量的硬约束下,中国的减排压力肯定越来越大。有关专家表示,从发展趋势看,我国最终会成为CDM净买方。
风险二:价格下跌,收益减少
国内CDM项目交易的一般流程是,企业在国际买家的支持下,确认项目开发资质,然后获得国家发改委批复,之后再经过第三方经营实体认证,再到联合国EB注册,由联合国EB签发核证减排量相当的CERs进入买家账户。由于国内企业无法直接对接外国买家,目前形成了国内的一级市场和欧盟的二级市场。国家发改委为了保证国内CDM项目产生的减排量“不被贱卖”,设置了8欧元/吨的最低限价,且根据不同的项目,限价也不尽相同,比如水电项目最低限价就是12欧元/吨,这种情况下,只有符合政府价格期望的CDM项目才会被审批通过。但在二级市场上,一般在15欧元以上。
由于哥本哈根会议没能最终达成碳排放的框架协议,导致碳交易价格持续下跌:CDM产生的“核证的温室气体减排量”期货价格在2008年6～7月保持在20欧元/吨以上,“欧盟排碳配额”现货价格在2008年6月摸高至31欧元/吨,而2009年全球市场一路走低,最低时交易价为每吨碳7-8欧元左右,2009年12月的价格一直在10欧元/吨左右徘徊。过低的碳交易价格,对于卖家前期的投入和预期要获得的收益来说都是十分不利的。
风险三:CDM注册过程风险加大
首先,目前CDM审批的流程越来越长,审批程序带来的不确定性也加大。CDM存在政府审批的风险和联合国注册的风险:CDM项目必须要履行国内、国际两套程序,经过多个机构审批。一个项目从申请到批准联合国EB注册一般需要2～3年的时间,最顺利也需要3～6个月时间。复杂的审批程序可能会给最后的结果带来不确定性,而不论结果如何,前期的设计、包装等费用至少需要投入10万美元。例如,有些企业投资几千万元将燃料改为天然气,取得减排成效,但由于各种原因无法通过CDM得到补偿。
CDM项目的注册要求很多,企业开发的项目不一定符合相关要求,有些要求使得项目不得不中止,就算勉强通过,最后注册时还面临被否决的危险。而且,有些项目在运行中还没有到被注册的阶段就已经被停止。
由于“额外性”的要求,大多CDM项目并不是副产品,而是要投资后才能卖减排额,这些投资在审批结果不确定的情况下很可能就打了水漂。例如,风电项目一度是最受欢迎的CDM项目类型,其成交价格也最高。但在哥本哈根大会前夕,联合国EB一直在质疑中国风电项目的额外性,且做出了驳回其中10个项目的决定。虽然哥本哈根后中国首个风电项目获注册,但可以预期,风电项目获注册的难度将增大。
由于联合国EB对中国政策缺乏充分的了解,致使中国一些可再生项目得不到及时的注册,这已成为中国面临的一大挑战。
其次,可适用的方法学还较少。在项目开发阶段,主要风险是方法学可能被拒绝。一个好的CDM项目必须要有方法学方可被批准。目前经联合国EB批准的方法学还不多。例如,提高能效和煤层气开发利用等是中国开展CDM项目的优先领域,但目前方法学很少或没能得到通过,直接影响了中国在该领域的项目开发。
第三,CDM项目运行阶段的风险。联合国EB是CDM项目的主要管理机构,EB授权其指定的经营实体(DOE)对需要申报的CDM项目进行审定,符合要求的由其向联合国EB提请注册。在项目运营期,由DOE对项目所产生的实际减排量进行核实和核证,再由其提请联合国EB签发经核证的减排量。
CDM项目的经济收益是通过减排量来计算的,而减排核算包括两个方面:一是根据联合国指定的方法学核算减排量;二是项目在联合国EB注册成功之后,在实际运行当中检测减排情况,然后根据这个减排量让发达国家的买家支付商定的费用支付给企业。在运行阶段,主要风险是发生在监测和核实过程中,例如,可能发生的情形有:按监测计划进行监测,但项目实际产生的CERs未达到预定的量,或者经DOE核证的减排量比预计的要少,导致整个项目经济可行性降低。
风险四:难以获得核心技术
技术转让对于《公约》和《京都议定书》目标的实现非常关键,也是多年来《公约》和《京都议定书》下谈判的重要议题之一。《公约》和《京都议定书》都指出发达国家要采取一切可行的措施向发展中国家转让温室气体减排技术。中国开展的CDM项目是否实现了真正意义上的技术转让?
目前,中国已经在EB注册的CDM项目严格来讲均未实现真正意义上的技术转让,所谓的“技术转让”只是技术载体——设备的转移,只能等同于技术和产品贸易,远远没有实现“发展中国家通过做CDM项目可以获得先进技术”的预期目标。据调查,CDM项目获得的“先进技术”,一般都是简单的设备输入,而且设备购买也是商业价格,基本没有优惠;所提到的有知识和能力培训的项目,也只是简单的设备运行与维护培训,没有实现核心和关键技术的运行与维护技能输入,更谈不上设备的制造技术转让。
从CDM项目类型来看,已有的所谓“技术转让”,或者确切地说有国外设备输入及简单运行培训的项目,主要是非二氧化碳类CDM项目,如N2O、HFC-23、煤层气等;对国内节能减排能够产生较大协同效应的能效提高、可再生能源类CDM项目“技术转让”水平很低,即使有,也只是少量设备输入。目前,相关产业的核心技术还是掌握在发达国家的企业手中。例如,以风电技术为例,目前主要的风电专利技术都掌握在GE和Vestas这些发达国家的企业手中,而通过对中国主要风电企业的调研发现,中国的风电企业掌握了很少部分的非核心的技术专利。中国风机整机企业所使用的整机设计技术80%左右都来自于几家主要的国外设计公司。因此,很难相信单纯依靠“市场机制”就能够有效及时地由“易达到的(低端)目标”转变为“高端目标”(真正的技术转让)。
《京都议定书》即将到期,2012年后全球量化减排并没有达成協议,碳交易价格在低位徘徊,CDM的的前景被蒙上一层阴影,CDM项目总体的收益并没有预期的那么高。现阶段,中国开展CDM的目的不应是获取有限的资金,因为通过出售CERs所得的资金对中国的可持续发展影响甚微。但是,如果能够通过开展CDM项目得到中国最需要的先进技术,其意义将是无比重大和深远的。
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CDM是《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)之《京都议定书》所规定的三种灵活机制之一,也是唯一一种发达国家和发展中国家可以共同实施的碳减排交易机制。CDM有两个目的:一是帮助发达国家缔约方实现其量化的温室气体减排承诺;二是帮助发展中国家缔约方实现可持续发展,并实现《联合国气候变化框架公约》碳减排的最终目的。
陈平:《环境保护》杂志社记者
但是,2009年12月哥本哈根会议谈判的失败,为既能实现碳减排又能通过卖取碳排放量赚钱的CDM的前景蒙上一层阴影。美国量化减排不积极,国内CDM项目的买家主要是欧盟。发达国家当前是否还需要为自己购买2012年后的碳排放权?直接关系到中国CDM项目的未来收益。
发达国家宁愿到发展中国家购买减排量
按照《京都议定书》规定,2012年之前,欧盟必须完成8%的减排指标,美国完成7%(2001年美国政府宣布退出《京都议定书》,拒不履行减少温室气体排放量义务),日本、加拿大完成6%的指标,如果完成不了这个指标将受到严厉的经济处罚。在CDM机制下,发达国家要提供资金和技术援助,在发展中国家境内开展温室气体减排项目,将通过项目所实现的“经核证的减排量”(China Equipment and Education Resource System,简称CERs),用于完成本国在《京都议定书》下所承诺的义务。
CDM被公认为是一项“双赢”机制,解决了发达国家的减排成本问题和发展中国家的持续发展问题:第一,对于发达国家来讲,减排意味着更先进的技术开发和利用,意味着化石资源和能源的效率提高或用量减少或能源资源替代,而且这种先进技术是指非商业化技术,意味着高风险和高成本;第二,能源结构的调整、高耗能产业的技术改造和设备更新,以及大面积植树造林活动,都需要高昂的成本,甚至牺牲GDP;第三,发达国家的技术已经比较先进,目前的能源利用效率比发展中国家高,单位排放比发展中国家低,在此基础上进行等量减排肯定比到发展中国家进行减排的成本低得多。据测算,在发达国家减排一吨CO2成本在50～150美元不等,而在发展中国家可能只需8～15美元。所以发达国家宁愿到发展中国家购买减排量来达到其规定的限额。
潜在市场为中国带来巨大商机
根据《京都议定书》,至2012年全球温室气体排放至少需减少50亿吨CO2当量,其中50%(至少25亿吨)须依赖于“碳市交易”(主要是CDM下的交易)。中国在《京都议定书》中属于发展中国家,2012年以前不需要承担具体的减排义务,因此在中国境内所有减少温室气体排放量,都可以按照CDM机制转变成有价商品出售给发达国家。从减排潜力与投资规模来看,中国、印度以及巴西等发展中国家将有可能成为投资CDM项目最具有吸引力的国家。加上中国具有良好的投资环境,更为主要的发达国家所看好。
《京都议定书》制定了“经核证的减排量”无形产品的贸易体系,为中国新能源行业和有潜力降低能源消耗的行业带来了新的外资获取机会。如果我国企业积极争取,至少有1/3～1/2的CDM交易将来自中国。
而且根据《国家中长期能源规划》,到2020年,中国的可再生能源占全部能源比例要上升到10%。目前,《节能法》和《可再生能源法》也已经颁布,CDM可以为发展可再生能源、提高能源效率提供资金和技术方面的支持。
国内CDM项目面临宏观风险
风险一:《京都议定书》即将到期
2009年12月,哥本哈根会议最终没有达成碳排放的框架协议来代替2012年将到期的《京都议定书》,所有相关问题不得不延至2010年的墨西哥会议再做讨论。
《京都议定书》作为人类第一部限制温室气体(主要是二氧化碳)排放的国际性法案,通过向缔约国提出强制性减排指标和确立灵活减排机制,直接左右着各国的政治经济利益。任何一部接替《京都议定书》的法案也都将对未来全球的政治经济格局产生同样重大甚至更为重大的影响。
与此前那些不涉及根本利益、相对温和的国际气候务虚会相比,这场气候峰会的议题对各国政府而言称得上性命攸关,会议的目的也远比单纯为人类和地球负责这个崇高目标更为复杂和深远,政治家们反复谈判磋商,与其说是为了达成统一的行动纲领,毋宁说是为了在已逐渐形成的低碳政治经济社会中争取更多的话语权和生存空间,谋求更为有利的政经地位和更大的国家利益。
所以,CDM遭遇宏觀风险的可能性增大。中国作为发展中国家,目前不必履行《京都协议书》的减排规定,但2012年以后呢?还得看到时候的谈判结果。但有一点可以肯定,在排放总量的硬约束下,中国的减排压力肯定越来越大。有关专家表示,从发展趋势看,我国最终会成为CDM净买方。
风险二:价格下跌,收益减少
国内CDM项目交易的一般流程是,企业在国际买家的支持下,确认项目开发资质,然后获得国家发改委批复,之后再经过第三方经营实体认证,再到联合国EB注册,由联合国EB签发核证减排量相当的CERs进入买家账户。由于国内企业无法直接对接外国买家,目前形成了国内的一级市场和欧盟的二级市场。国家发改委为了保证国内CDM项目产生的减排量“不被贱卖”,设置了8欧元/吨的最低限价,且根据不同的项目,限价也不尽相同,比如水电项目最低限价就是12欧元/吨,这种情况下,只有符合政府价格期望的CDM项目才会被审批通过。但在二级市场上,一般在15欧元以上。
由于哥本哈根会议没能最终达成碳排放的框架协议,导致碳交易价格持续下跌:CDM产生的“核证的温室气体减排量”期货价格在2008年6～7月保持在20欧元/吨以上,“欧盟排碳配额”现货价格在2008年6月摸高至31欧元/吨,而2009年全球市场一路走低,最低时交易价为每吨碳7-8欧元左右,2009年12月的价格一直在10欧元/吨左右徘徊。过低的碳交易价格,对于卖家前期的投入和预期要获得的收益来说都是十分不利的。
风险三:CDM注册过程风险加大
首先,目前CDM审批的流程越来越长,审批程序带来的不确定性也加大。CDM存在政府审批的风险和联合国注册的风险:CDM项目必须要履行国内、国际两套程序,经过多个机构审批。一个项目从申请到批准联合国EB注册一般需要2～3年的时间,最顺利也需要3～6个月时间。复杂的审批程序可能会给最后的结果带来不确定性,而不论结果如何,前期的设计、包装等费用至少需要投入10万美元。例如,有些企业投资几千万元将燃料改为天然气,取得减排成效,但由于各种原因无法通过CDM得到补偿。
CDM项目的注册要求很多,企业开发的项目不一定符合相关要求,有些要求使得项目不得不中止,就算勉强通过,最后注册时还面临被否决的危险。而且,有些项目在运行中还没有到被注册的阶段就已经被停止。
由于“额外性”的要求,大多CDM项目并不是副产品,而是要投资后才能卖减排额,这些投资在审批结果不确定的情况下很可能就打了水漂。例如,风电项目一度是最受欢迎的CDM项目类型,其成交价格也最高。但在哥本哈根大会前夕,联合国EB一直在质疑中国风电项目的额外性,且做出了驳回其中10个项目的决定。虽然哥本哈根后中国首个风电项目获注册,但可以预期,风电项目获注册的难度将增大。
由于联合国EB对中国政策缺乏充分的了解,致使中国一些可再生项目得不到及时的注册,这已成为中国面临的一大挑战。
其次,可适用的方法学还较少。在项目开发阶段,主要风险是方法学可能被拒绝。一个好的CDM项目必须要有方法学方可被批准。目前经联合国EB批准的方法学还不多。例如,提高能效和煤层气开发利用等是中国开展CDM项目的优先领域,但目前方法学很少或没能得到通过,直接影响了中国在该领域的项目开发。
第三,CDM项目运行阶段的风险。联合国EB是CDM项目的主要管理机构,EB授权其指定的经营实体(DOE)对需要申报的CDM项目进行审定,符合要求的由其向联合国EB提请注册。在项目运营期,由DOE对项目所产生的实际减排量进行核实和核证,再由其提请联合国EB签发经核证的减排量。
CDM项目的经济收益是通过减排量来计算的,而减排核算包括两个方面:一是根据联合国指定的方法学核算减排量;二是项目在联合国EB注册成功之后,在实际运行当中检测减排情况,然后根据这个减排量让发达国家的买家支付商定的费用支付给企业。在运行阶段,主要风险是发生在监测和核实过程中,例如,可能发生的情形有:按监测计划进行监测,但项目实际产生的CERs未达到预定的量,或者经DOE核证的减排量比预计的要少,导致整个项目经济可行性降低。
风险四:难以获得核心技术
技术转让对于《公约》和《京都议定书》目标的实现非常关键,也是多年来《公约》和《京都议定书》下谈判的重要议题之一。《公约》和《京都议定书》都指出发达国家要采取一切可行的措施向发展中国家转让温室气体减排技术。中国开展的CDM项目是否实现了真正意义上的技术转让?
目前,中国已经在EB注册的CDM项目严格来讲均未实现真正意义上的技术转让,所谓的“技术转让”只是技术载体——设备的转移,只能等同于技术和产品贸易,远远没有实现“发展中国家通过做CDM项目可以获得先进技术”的预期目标。据调查,CDM项目获得的“先进技术”,一般都是简单的设备输入,而且设备购买也是商业价格,基本没有优惠;所提到的有知识和能力培训的项目,也只是简单的设备运行与维护培训,没有实现核心和关键技术的运行与维护技能输入,更谈不上设备的制造技术转让。
从CDM项目类型来看,已有的所谓“技术转让”,或者确切地说有国外设备输入及简单运行培训的项目,主要是非二氧化碳类CDM项目,如N2O、HFC-23、煤层气等;对国内节能减排能够产生较大协同效应的能效提高、可再生能源类CDM项目“技术转让”水平很低,即使有,也只是少量设备输入。目前,相关产业的核心技术还是掌握在发达国家的企业手中。例如,以风电技术为例,目前主要的风电专利技术都掌握在GE和Vestas这些发达国家的企业手中,而通过对中国主要风电企业的调研发现,中国的风电企业掌握了很少部分的非核心的技术专利。中国风机整机企业所使用的整机设计技术80%左右都来自于几家主要的国外设计公司。因此,很难相信单纯依靠“市场机制”就能够有效及时地由“易达到的(低端)目标”转变为“高端目标”(真正的技术转让)。
《京都议定书》即将到期,2012年后全球量化减排并没有达成協议,碳交易价格在低位徘徊,CDM的的前景被蒙上一层阴影,CDM项目总体的收益并没有预期的那么高。现阶段,中国开展CDM的目的不应是获取有限的资金,因为通过出售CERs所得的资金对中国的可持续发展影响甚微。但是,如果能够通过开展CDM项目得到中国最需要的先进技术,其意义将是无比重大和深远的。
链接:
CDM是《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)之《京都议定书》所规定的三种灵活机制之一,也是唯一一种发达国家和发展中国家可以共同实施的碳减排交易机制。CDM有两个目的:一是帮助发达国家缔约方实现其量化的温室气体减排承诺;二是帮助发展中国家缔约方实现可持续发展,并实现《联合国气候变化框架公约》碳减排的最终目的。
陈平:《环境保护》杂志社记者