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摘要：我国当前的水环境形势与水污染防治的情况不容乐观，其中矿产企业所造成的水污染是一大重要的污染源。本文以湘西地区为视角，分析该地区规范矿产企业发展、保护水资源立法中的相关问题，如环保部门执行不力，公众参与环境保护的程度不够等，为缓解由环境问题产生的矛盾纠纷，响应国家号召，落实国家政策，我们应结合当地的实际情况提出相应的法律对策来弥补该地区水污染立法缺陷，规范行政执法机关各部门的职权，提高企业的违法成本，保障公众的环境保护参与权与监督权。
关键词：水污染；防治；矿产企业；立法完善
作者简介：吴彬霞，吉首大学。
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-217-02
水是人类的生命之源，良好的水环境是人类的生存之本，我国人口众多，可利用的水资源相对贫乏，水资源的人均占有量低，因此保护良好的水环境就成为我国处理日常事务中的一项重要内容。保护水资源，重在防治水污染，目前随着矿业市场的逐渐升温，矿产企业不断发展，数量不断增多，矿产企业的排污就成了水环境被污染的一个重要源头。
一、我国矿产企业水污染立法的现状
自上世纪80年代初以来，我国政府就一直将“环境保护”作为一项基本国策，在当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期，建设资源节约型，环境友好型社会，促进我国经济社会可持续发展，是当前贯彻落实科学发展观、全面树立以人为本执政理念、加快构建社会主义和谐社会进程、切实维护最广大大人民群众根本利益的基本要求和重要任务。
《宪法》作为我国的根本大法，明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《中华人民共和国水污染防治法》是对水污染防治规定的最为完备的法律。该法将预防为主、防治结合、综合治理作为防治水污染的基本原则，该法第四章水污染防治措施中，设立了对水污染措施的一般规定，与工业水污染、城镇水污染、农业和农村水污染、船舶水污染的防治规定，虽然矿产企业生产排污可以归类为工业水污染，但是矿产企业与一般企业加工生产造成的水污染有不同之处，因为矿产企业从最初的采矿到筛选冶炼都与我们生活的环境息息相关，较之一般的加工工厂会对环境造成更大的危害，因为矿产企业的开采、加工、生产等各个环节若有管理不善将会导致非常严重的后果，同时也可能触犯多部法律的规定，如《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿山安全法实施条例》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等等。虽然对矿产企业生产排污可以通过查询相关部门规章文件寻找对应的解决措施，如《排污费征收工作稽查办法》、《排污费征收标准管理办法》、《排污费资金收缴使用办法》、《排放污染物申报登记管理规定》等，这样不但需要查找的法律法规数量繁多，而且各个法规之间还有可能有重复冲突或规定不明确之处，复杂繁琐的规定在一定程度上会大大降低政府相关部门的执行力。
二、湘西地区矿产企业水污染立法现状
对水环境的保护与治理离不开法律的规定与调整，目前可用的调整湘西地区水污染与矿产企业开发矛盾的相关文件与法规大致有《湘西自治州饮用水水源保护区污染整治实施方案》，《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》以及《湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》等，在这之中虽然也有对矿产资源开发的相关规定，但都是以国家产业政策与技术政策为参照所做的简要概括，如《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》第十一条规定：凡开发建设项目的单位和个人，对开发利用过程中造成的环境污染和水土流失等生态环境破坏应当进行综合治理。
锰、铅、锌、硫、汞、铁合金、钒、磷、铟及其他可能产生有毒有害污染物的矿产原料的采选、冶炼，应当符合国家产业政策和技术政策，采用先进工艺和技术，提高资源综合利用率，减少污染物排放量。
从这条规定中，我们也不难看出，不论是对矿产开采所产生的污染物排放量，还是对冶炼过程中排放的污染物标准的规定，都是以国家规定的标准为准，没用具体问题具体分析，也没用对这一标准做一个具体的量化。
三、湘西水环境保护立法缺陷
水是生命之源，水资源的好坏与否直接关系着湘西地区经济的正常运转和社会的发展进步，良好的水环境是社会可持续发展的基础，也是人们安定幸福生活的源泉。因为湘西自治州对矿产企业发展没有完整的法律规章制度约束，加之保护水环境的法律法规有限，导致该地区的水环境久久的不到改善，总结现有的相关法规，笔者以为湘西水环境保护立法还存在以下几个方面的缺陷：
（一）环保部门职权不高，治理不力
根据《水污染防治法》第四条的规定，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的部门，但环保部门在城市水污染防治工作中所承担的主要任务只是负责审查建设项目对环境影响评价和三同时制度的执行情况。虽然环保部门可以对造成水污染事故的排污者进行罚款，但是环保部门缺乏必要的行政强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行来迫使相对人履行义务。这种情况极易导致环境保护部门与其他行政执法部门的权限出现“权力真空”或者“权力重叠”等情况。此外，从湘西自治州目前情况来看，现有环保能力难以应对日益繁重的环境监管任务。州环保局就在“十二五”规划中提出了以下三个不足：一是环保能力建设滞后。全州9个环境监测机构虽然都通过了州级计量认证，但由于部分县市缺少一些必要的监测设备、缺乏专业的监测人员，不能及时进行监测工作，影响了环保工作的正常开展。二是人员严重不足。州环保局机关仅有财政编制16个，很多科室只有一个人员，另外全州监测、监察机构人员远远低于规范化建设标准的人员要求，由于人员严重偏少，难以应对日益繁重的环境监管任务。三是目前我州还没有把环保污染治理和生态保护资金纳入财政预算范围，环保部门无法将污染和生态破坏治理到位。豎所以，环保部门根本无法彻底的打击污染者乱排污染物的行为。
（二）法律不完善，违法成本低 1．立法供给短缺
湘西矿产资源的储量丰富，人们在经济利益的驱使之下便开始了无度的开采，而真正能约束到利益追寻者的法律法规却没有出台。笔者查阅了有关资料，发现湘西自治州目前还只有几部生效的地方性法规用以保护本地区的水资源，即《湖南省湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》。湘西自治州是一个少数民族自治的地区，但是，能真正符合本地区经济发展和社会发展的法规规章却是少之又少，面对社会阶层日益激化的矛盾，仅有的保护条例已经显得捉襟见肘。而现有的可供行政执法部门执行的法律只有《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国矿产资源法》等国家颁布实行的法律，因此，符合本地区实际发展情况的法律供给极为不足。
2．法规内容有限，有滞后性
自2000至今已有10年有余，湘西地区的经济发展迅速，尤其是采矿业的大量发展，以及凤凰、德夯等旅游保护区的开发给湘西人民带来了巨大的经济利益，然而对环境资源尤其是水资源的保护没有任何立法文件进行补充。环境法律规范的创制仍然是以“末端控制”为主导，以对建设项目的控制、生产缓解的控制和污染物处理、处置的“排放控制”为基本要求。“末端控制”的指导思想实际上是指对污染物的排放只注重污染物的处理、处置及治理设施的控制，很少甚至是忽略了“源头控制”，没有真正体现“预防为主，防治结合”的指导思想。有学者提出，尽管环保局一再强调并非所有企业都必须要采用这些生产工艺和污染控制技术，但几乎所有企业都会选择完全按照法律的要求进行生产。因为要采用其他技术则该企业就需要向环保局证明该技术能够达到同等的或更好的污染削减量，而这常常既耗时又耗力。对企业来说简单地照搬虽然可能成本较高，但至少能够达到环保要求，所以很少有企业会去研制新的成本更低的污染控制技术或生产工艺。
3．法规的可操作性不够
由于法规数量有限且规定的内容过于原则，故缺少相应的法规、规章和实施细则对其进行补充和说明，因而导致执法裁量性比较大，执法标准不统一。此外，对于环境法律责任的分配上不甚明确，仅规定了违反环境法应承担责任，但具体如何承担刑事、民事、行政责任却没有具体的规定。
比如，我国将水质标准作为控制水污染的主要标准，如果环保部门发现本地区的水质达不到标准，就会对违规排放的企业进行规制和处罚，该如何认定排污行为与水质退化之间的因果关系就成了环保部门的最大难题豑。如果同时有多家矿产企业在向某河流排污，那如何确定每一污染源排除的污染物在多大程度上引起了水质的下降，他们之间的责任又如何分配？此外，如果湘西州政府像美国各州一样，经常为了开发新项目而改变了水域的用途，变相降低水质标准，造成水质下降，这又该如何评价？
四、结语
环境问题关系着我们每一个人甚至是后代子子孙孙的安定与幸福，洁净的水源是我们赖以生存的物质条件，如果不注重保护环境，对环境随意破坏和对水资源肆意污染都将成为现代版的“杀鸡取卵”豒。湘西地区的水污染防治立法供给严重不足，可执行性不强，无法真正保护环境受害者的合法权益。要完善湘西地区水污染防治立法，就要约束矿产企业乱排污染物的行为，使政府、环保部门有明确的行政执法目标，提高环境监督执法能力，还要保障当地民众的诉讼参与权和监督权，在此基础上结合本地区的地方特色设立保护水资源的相关法律文件或行政法规、规章。关注水环境立法，符合湘西人民最实际的需求，有利于推进环境民主，实现经济与社会的可持续发展，也有利于全面保护湘西地区的自然资源，维持湘西地区的生态平衡。
参考文献：
[1]Steven Ferrey：Environmental Law：Examplesand Explanations，中信出版社．北京：2003年版．
[2]孔逊．小流域水污染治理方法研究．污染防治技术．2009（5）．
[3]任俊．从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与．企业导报．2010（7）．
[4]刘维城．我国城市水污染控制技术经济政策．给水排水．1999（10）．
[5]于铭．美国联邦水污染控制法研究——以中美法律比较为视角．中国海洋大学．第78-79页．
[6]中华人民共和国矿产资源法.
[7]中华人民共和国水污染防治法.
[8]中华人民共和国环境保护法
[9]水污染防治法实施细则.
[10]矿山生态环境保护与污染防治技术政策.
[11]湘西土家族苗族自治州环境保护条例.
[12]湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例.
[13]湘西土家族苗族自治州环境保护条例.
[14]湘西自治州饮用水水源保护区污染整治实施方案.
关键词：水污染；防治；矿产企业；立法完善
作者简介：吴彬霞，吉首大学。
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-217-02
水是人类的生命之源，良好的水环境是人类的生存之本，我国人口众多，可利用的水资源相对贫乏，水资源的人均占有量低，因此保护良好的水环境就成为我国处理日常事务中的一项重要内容。保护水资源，重在防治水污染，目前随着矿业市场的逐渐升温，矿产企业不断发展，数量不断增多，矿产企业的排污就成了水环境被污染的一个重要源头。
一、我国矿产企业水污染立法的现状
自上世纪80年代初以来，我国政府就一直将“环境保护”作为一项基本国策，在当前，我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期，建设资源节约型，环境友好型社会，促进我国经济社会可持续发展，是当前贯彻落实科学发展观、全面树立以人为本执政理念、加快构建社会主义和谐社会进程、切实维护最广大大人民群众根本利益的基本要求和重要任务。
《宪法》作为我国的根本大法，明确规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《中华人民共和国水污染防治法》是对水污染防治规定的最为完备的法律。该法将预防为主、防治结合、综合治理作为防治水污染的基本原则，该法第四章水污染防治措施中，设立了对水污染措施的一般规定，与工业水污染、城镇水污染、农业和农村水污染、船舶水污染的防治规定，虽然矿产企业生产排污可以归类为工业水污染，但是矿产企业与一般企业加工生产造成的水污染有不同之处，因为矿产企业从最初的采矿到筛选冶炼都与我们生活的环境息息相关，较之一般的加工工厂会对环境造成更大的危害，因为矿产企业的开采、加工、生产等各个环节若有管理不善将会导致非常严重的后果，同时也可能触犯多部法律的规定，如《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿山安全法实施条例》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等等。虽然对矿产企业生产排污可以通过查询相关部门规章文件寻找对应的解决措施，如《排污费征收工作稽查办法》、《排污费征收标准管理办法》、《排污费资金收缴使用办法》、《排放污染物申报登记管理规定》等，这样不但需要查找的法律法规数量繁多，而且各个法规之间还有可能有重复冲突或规定不明确之处，复杂繁琐的规定在一定程度上会大大降低政府相关部门的执行力。
二、湘西地区矿产企业水污染立法现状
对水环境的保护与治理离不开法律的规定与调整，目前可用的调整湘西地区水污染与矿产企业开发矛盾的相关文件与法规大致有《湘西自治州饮用水水源保护区污染整治实施方案》，《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》以及《湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》等，在这之中虽然也有对矿产资源开发的相关规定，但都是以国家产业政策与技术政策为参照所做的简要概括，如《湘西土家族苗族自治州环境保护条例》第十一条规定：凡开发建设项目的单位和个人，对开发利用过程中造成的环境污染和水土流失等生态环境破坏应当进行综合治理。
锰、铅、锌、硫、汞、铁合金、钒、磷、铟及其他可能产生有毒有害污染物的矿产原料的采选、冶炼，应当符合国家产业政策和技术政策，采用先进工艺和技术，提高资源综合利用率，减少污染物排放量。
从这条规定中，我们也不难看出，不论是对矿产开采所产生的污染物排放量，还是对冶炼过程中排放的污染物标准的规定，都是以国家规定的标准为准，没用具体问题具体分析，也没用对这一标准做一个具体的量化。
三、湘西水环境保护立法缺陷
水是生命之源，水资源的好坏与否直接关系着湘西地区经济的正常运转和社会的发展进步，良好的水环境是社会可持续发展的基础，也是人们安定幸福生活的源泉。因为湘西自治州对矿产企业发展没有完整的法律规章制度约束，加之保护水环境的法律法规有限，导致该地区的水环境久久的不到改善，总结现有的相关法规，笔者以为湘西水环境保护立法还存在以下几个方面的缺陷：
（一）环保部门职权不高，治理不力
根据《水污染防治法》第四条的规定，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的部门，但环保部门在城市水污染防治工作中所承担的主要任务只是负责审查建设项目对环境影响评价和三同时制度的执行情况。虽然环保部门可以对造成水污染事故的排污者进行罚款，但是环保部门缺乏必要的行政强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行来迫使相对人履行义务。这种情况极易导致环境保护部门与其他行政执法部门的权限出现“权力真空”或者“权力重叠”等情况。此外，从湘西自治州目前情况来看，现有环保能力难以应对日益繁重的环境监管任务。州环保局就在“十二五”规划中提出了以下三个不足：一是环保能力建设滞后。全州9个环境监测机构虽然都通过了州级计量认证，但由于部分县市缺少一些必要的监测设备、缺乏专业的监测人员，不能及时进行监测工作，影响了环保工作的正常开展。二是人员严重不足。州环保局机关仅有财政编制16个，很多科室只有一个人员，另外全州监测、监察机构人员远远低于规范化建设标准的人员要求，由于人员严重偏少，难以应对日益繁重的环境监管任务。三是目前我州还没有把环保污染治理和生态保护资金纳入财政预算范围，环保部门无法将污染和生态破坏治理到位。豎所以，环保部门根本无法彻底的打击污染者乱排污染物的行为。
（二）法律不完善，违法成本低 1．立法供给短缺
湘西矿产资源的储量丰富，人们在经济利益的驱使之下便开始了无度的开采，而真正能约束到利益追寻者的法律法规却没有出台。笔者查阅了有关资料，发现湘西自治州目前还只有几部生效的地方性法规用以保护本地区的水资源，即《湖南省湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例》。湘西自治州是一个少数民族自治的地区，但是，能真正符合本地区经济发展和社会发展的法规规章却是少之又少，面对社会阶层日益激化的矛盾，仅有的保护条例已经显得捉襟见肘。而现有的可供行政执法部门执行的法律只有《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国矿产资源法》等国家颁布实行的法律，因此，符合本地区实际发展情况的法律供给极为不足。
2．法规内容有限，有滞后性
自2000至今已有10年有余，湘西地区的经济发展迅速，尤其是采矿业的大量发展，以及凤凰、德夯等旅游保护区的开发给湘西人民带来了巨大的经济利益，然而对环境资源尤其是水资源的保护没有任何立法文件进行补充。环境法律规范的创制仍然是以“末端控制”为主导，以对建设项目的控制、生产缓解的控制和污染物处理、处置的“排放控制”为基本要求。“末端控制”的指导思想实际上是指对污染物的排放只注重污染物的处理、处置及治理设施的控制，很少甚至是忽略了“源头控制”，没有真正体现“预防为主，防治结合”的指导思想。有学者提出，尽管环保局一再强调并非所有企业都必须要采用这些生产工艺和污染控制技术，但几乎所有企业都会选择完全按照法律的要求进行生产。因为要采用其他技术则该企业就需要向环保局证明该技术能够达到同等的或更好的污染削减量，而这常常既耗时又耗力。对企业来说简单地照搬虽然可能成本较高，但至少能够达到环保要求，所以很少有企业会去研制新的成本更低的污染控制技术或生产工艺。
3．法规的可操作性不够
由于法规数量有限且规定的内容过于原则，故缺少相应的法规、规章和实施细则对其进行补充和说明，因而导致执法裁量性比较大，执法标准不统一。此外，对于环境法律责任的分配上不甚明确，仅规定了违反环境法应承担责任，但具体如何承担刑事、民事、行政责任却没有具体的规定。
比如，我国将水质标准作为控制水污染的主要标准，如果环保部门发现本地区的水质达不到标准，就会对违规排放的企业进行规制和处罚，该如何认定排污行为与水质退化之间的因果关系就成了环保部门的最大难题豑。如果同时有多家矿产企业在向某河流排污，那如何确定每一污染源排除的污染物在多大程度上引起了水质的下降，他们之间的责任又如何分配？此外，如果湘西州政府像美国各州一样，经常为了开发新项目而改变了水域的用途，变相降低水质标准，造成水质下降，这又该如何评价？
四、结语
环境问题关系着我们每一个人甚至是后代子子孙孙的安定与幸福，洁净的水源是我们赖以生存的物质条件，如果不注重保护环境，对环境随意破坏和对水资源肆意污染都将成为现代版的“杀鸡取卵”豒。湘西地区的水污染防治立法供给严重不足，可执行性不强，无法真正保护环境受害者的合法权益。要完善湘西地区水污染防治立法，就要约束矿产企业乱排污染物的行为，使政府、环保部门有明确的行政执法目标，提高环境监督执法能力，还要保障当地民众的诉讼参与权和监督权，在此基础上结合本地区的地方特色设立保护水资源的相关法律文件或行政法规、规章。关注水环境立法，符合湘西人民最实际的需求，有利于推进环境民主，实现经济与社会的可持续发展，也有利于全面保护湘西地区的自然资源，维持湘西地区的生态平衡。
参考文献：
[1]Steven Ferrey：Environmental Law：Examplesand Explanations，中信出版社．北京：2003年版．
[2]孔逊．小流域水污染治理方法研究．污染防治技术．2009（5）．
[3]任俊．从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与．企业导报．2010（7）．
[4]刘维城．我国城市水污染控制技术经济政策．给水排水．1999（10）．
[5]于铭．美国联邦水污染控制法研究——以中美法律比较为视角．中国海洋大学．第78-79页．
[6]中华人民共和国矿产资源法.
[7]中华人民共和国水污染防治法.
[8]中华人民共和国环境保护法
[9]水污染防治法实施细则.
[10]矿山生态环境保护与污染防治技术政策.
[11]湘西土家族苗族自治州环境保护条例.
[12]湘西土家族苗族自治州吉首市城区饮用水水源保护条例.
[13]湘西土家族苗族自治州环境保护条例.
[14]湘西自治州饮用水水源保护区污染整治实施方案.