论文部分内容阅读
摘 要：货币宪法学是基于社会契约理论与人民主权原则，关注公民与国家之间财产配置结构问题的研究视角，央行数字货币领域的公私博弈毋庸置疑是数字经济时代法学研究的重要任务。央行数字货币的性质及其法偿性、新货币形态下公民的货币财产权、自由权的保障以及央行数字货币形态下的国家责任值得关注。作为一门交叉学科其研究方式多元，尤其是经济学者和法学学者的研究路径呈现明显偏离。本文基于货币宪法学视角，从数字经济时代的新货币形态——央行数字货币出发，通过梳理国内外研究现状，讨论央行数字货币的性质并论证其法偿性。通过明晰央行数字货币下的公民货币财产权和自由权，阐述国家数字货币发行如何对待货币民主问题，最后结合域外实践指出央行数字货币的国家责任和可供参考的央行数字货币宪法规则，以期能为央行数字货币的治理提供可行路径。
关键词：央行数字货币;货币宪法;公民权利;国家权力
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.10.003
中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2021）10-0028-09
一、引言
近年来，传统现金货币体系面临着数字货币的不断冲击，数字货币引领全球金融秩序深刻变革，在此背景下我国央行率先开展了央行数字货币研究和试验发行。央行数字货币作为新的货币形态，其发行权涉及公权力与私权利之间的货币权划分问题，换言之也涉及宪法意义上的权力配置问题，为我国经济学界、法学界高度重视。不难发现，我国“货币宪法”的研究与货币形态创新直接相关。一方面，经济学界结合实践中私人数字货币的自发秩序失败，从经济学角度论证了数字货币发行权及其后续货币政策制定和货币工具传导，但经济学者不会也不能直接从宪法层面提出制度方案。另一方面，我国法学界通过国外经济学界的“货币宪法”研究成果试图与本土的宪法相结合来论述货币的公私权力（利），或者从经济法视角论述数字货币法律性质与监管、治理。目前来看，国内对现行宪法中货币规则的梳理和研究较少，对新货币形态下对公民财产权与央行数字货币发行权的关系，央行数字货币法偿性的合宪性与法理逻辑，央行数字货币的国家责任等领域的探讨也不足。央行数字貨币以国家信用作为背书，既直接关系国家金融安全，又关系公民权利保护，如何在国家和公民之间探索有中国特色的“货币宪法”规则成为必须厘清的问题。
二、关于货币宪法学的国内外研究现状
（一）货币宪法学的国外研究现状
国外经济学界研究主要聚焦国家的货币发行权上，形成两派意见。一是主张货币发行权与通胀治理法律化。这一派学者并没有直接从宪法出发考虑货币发行权，但承认要对国家货币发行权进行约束或治理，尤其是针对各国央行通过通货膨胀实质性转移公民财富提出激烈批评，如立法对通货膨胀进行管理，哈耶克等甚至主张“货币非国家化”理论。二是主张制定“货币宪法” （monetary constitution）或涉及货币的宪法条款。代表人物为布坎南，他认为货币宪法应当比一般的财政宪法更为严格，传统货币规则并不能改变货币发行的性质，要实现对私主体权利的保护只能通过宪法途径，以“宪法性质的征税规则”限制政府对货币政策的自由裁量空间则为重要路径之一。此外，瑞士宪法学家波恩霍尔兹主张通过宪法设计约束政府货币权力的机制，其思想深刻影响了我国的货币宪法学研究。
（二）货币宪法学的国内研究现状
国内货币宪法学发展主要分为三个阶段。2000年前后的引入时期：赵世义教授是国内货币宪法学研究的先行者，早在世纪之交，他就提出“经济宪法学要研究国家货币发行、建立货币权及其宪法约束的理论”。2008年金融危机、欧债危机以后的发展时期：吴乐乐、苗连营、吴礼宁等学者通过与瑞士巴塞尔大学的合作，率先在国内开展货币宪法学的系统性研究，这一派学者的研究更侧重宪法学;几乎同一时期，上海财经大学的单飞跃、何自强等学者从布坎南的“货币宪法”出发，着重研究了货币与税的关系，尤其强调国家应如何处理通货膨胀、财产税和货币关系。2016年数字货币兴起以来的争鸣时期：随着比特币等私人数字货币、Libra等稳定币、央行数字货币等的出现，近年来的“货币宪法”呈现出经济学界、法学界诸多学者争鸣的态势。尤其是对数字货币发行权、数字货币视角下公权力与私权利的关系、央行数字货币的法律性质与监管、治理等方面进行了丰富论述。
整体而言，学界对货币宪法学的研究集中在财产权、国家货币主权、货币发行权与分权等问题。在货币形态发生变化下，学者们普遍认为央行发行央行数字货币是适应时代发展，争取国际金融话语权的重要途径，但在央行数字货币时代如何在国家和公民之间探索有中国特色的“货币宪法”规则几乎没有涉及。
三、央行数字货币的性质与法偿性论证
（一）央行数字货币的性质
讨论新货币形态下的宪法意义上的权力配置问题，首先要明晰数字货币和央行数字货币的性质。目前，学界对数字货币（digital currency）尚无统一定义。David Chaum是早期数字货币理论提出者，早在1982年就指出数字货币具备匿名性、不可追踪性等优良特点。数字货币广泛进入公众视角是2008年中本聪（Satoshi Nakamoto）提出比特币的概念，即一种通过点对点技术实现的电子现金系统，可以让交易双方在第三方（如中央银行）不知情的情况下直接转账。由于我国不承认私人数字货币的合法地位，这也否定了私人数字货币作为法币的可能性。但我国央行数字货币的研究早在2014年就起步，并且进行了试点。
央行数字货币（Central Bank Digital Currency，简称 CBDC）作为中央银行发行的数字货币，本身依然是货币。中国人民银行发行的央行数字货币是基于人民银行的信用发行的表示一定金额的加密数字串，央行数字货币实质上以国家信用为背书，无疑包括法币的主权性、法偿性等主要特征。央行数字货币作为纸币的数字化形态，其货币性质属于基础货币M0，主要作为现金的替代用于商品交易与流通的层面，行使的是“支付手段”职能。央行数字货币能让央行更精准地把握货币政策，一方面，原有数字金融头部平台和传统金融机构，尤其是从事活期存贷款、货币基金等金融机构竞争将加剧，促使金融创新，推动利率市场化。另一方面，央行数字货币能降低央行货币政策时滞对服务实体经济的负面影响，央行和国家有关机关能够精准追踪央行数字货币的服务部门，兼顾发展数字经济和振兴实体经济。 （二）央行数字货币的法偿性论证
在货币形态发生变化下，如何理解央行数字货币的法偿性呢？人民币的法偿性直接表现为：以人民币支付我国境内的一切公共和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。但央行数字货币的法偿性不仅涉及私法层面的“偿付”效力，还直接面临公法层面的“法定”性问题，即国家权力能否通过发行数字货币在财产领域对私人意思自治的干预，此种干预与传统人民币是否有同等正当性？本文认为需要明确三个方面。
一是货币法偿性与货币形态无关。诚然，各国现有流通货币大多数是现金货币，但考察货币形态的演变不难发现形态与性质无关。金属货币时期，铸币权天然为王权或政府掌握;而在信用货币时期，纸币的出现没有否定铸币的法偿性，纸币与铸币呈现出长期并行的发展态势。同时，纸币自身演化包括塑料纸币的出现也只是材质、安全性的进步，而非货币本质发生变化。央行数字货币作为新的货币形态也不因其形态改变丧失法偿性，在正式发行后，其作为法币与现有纸币同样适用法偿性，并且将和纸币、铸币在相当长一段时间内共存。
二是央行数字货币法偿性的法律位阶。《中国人民银行法》直接涉及中国人民银行与国家权力机关的关系，其央行数字货币的发行及其法偿性问题直接关系私主体的财产权;同时，《中国人民银行法》作为金融法的一部分，其央行数字货币的发行、监管及治理也是金融法进行调控、监管、服务的统一体。本文认为直接跳过宪法和金融法，不讨论央行数字货币发行权的宪法来源抑或金融法该如何梳理央行数字货币的问题，无益于问题的解决。在考虑金融领域涉及国家权力、公民权利的新兴事物时，应当首先从宪法出发，考虑其合宪性和法理逻辑;其次具体到各部门法时也要坚持特殊法优于一般法，在《中国人民银行法》等法律与《民法》规定不一致时，优先考虑中央银行法等金融领域法的规定。
三是央行数字货币法偿性的实践可能。有学者从民法角度出发主张央行数字货币既难以成为物权的客体，也暂时难以具备传统意义上的法偿性。需要注意的是，央行数字货币对公法之债具有严格的法定偿付效力，这是央行以国家信用进行的试点和测试。争议点聚焦在私法之债，即双方当事人未约定具体支付方式时，能否选择央行数字货币？根据《中华人民共和国民法典》第五百一十四条规定“以支付金钱为内容的债，除法律另有规定或者当事人另有约定外，债权人可以请求债务人以实际履行地的法定货币履行”，可见民法在尊重货币法偿性的同时，对平等主体的约定尽可能给予尊重。即使现阶段央行数字货币没有直接写入《中国人民银行法》，最低限度上，数字货币的法偿性的实现仍可以通过相关主体的约定方式实现。
四、公民货币财产权与央行数字货币权利
（一）公民的货币财产权
早在启蒙运动时卢梭就提出“我们手中的金钱是我们保持自由的一种工具”，卢梭论证的是金钱与自由的关系，也告诫人们不要做金钱的奴隶。黑格尔基于伦理生活对财产权与个人自由、人格进行讨论，认为财产权对个人自由至关重要，通过财产，自由意志从内在、纯粹主观转化为“实在意志”，使个人延伸和扩展人格具有可能。“人唯有在所有权中才是作为理性而存在的。”西美尔认为货币与个体自由密切相关，他主张货币义务是与最大程度的自由协调一致的形式。个人自由的实现就是在对包括货币在内的事物的占有中清楚地形成自我。货币既是个体自由的载体，也是人与人之间不涉个人的关系的载体。
经济学家对财产权与货币发行权的关系讨论颇丰。哈耶克从自发秩序和“两种知识”出发，在坚守奥地利学派“货币中性”理论基础上，主张政府一直在滥用货币垄断权，损害了公民的财产权，应当建设通往自由市场的货币体系以更好地实现个人财产权保护。布坎南则立足货币发行权视角，在总结货币印制和征税的历史与现实基础上，指出了通货膨胀、财产税和货币的关系，将独立的财产权看作自由的保证，并进一步延展了“货币宪法”概念。
财产权作为基本权利为各国宪法普遍承认，2004年我国首次把保护公民私有财产权写入宪法，即《宪法》第十三条：公民的合法的私有财产不受侵犯。法定货币以国家信用背书，具有法偿性，表现为公民最重要的财产形式。在各种财产权中，尤其是市场经济环境下，货币财产权无疑是最为重要的一种财产权。
（二）央行数字货币下的货币财产权
货币财产是财产首要、主要的存在形式，央行数字货币只改变了其形态，公民的央行数字货币财产权首先是宪法财产权在货币领域的体现，其次才是民法领域的持有人对中国人民银行的数字形态的特殊债权。与其他货币形态一样，央行数字货币发行权与公民的财产权之间天然存在潜在的利益冲突。
央行数字货币财产权同公民其他基本权利一样，首先表现为公民对国家的消极权利。央行数字货币的推行可能致使货币乘数会波动变大。央行数字货币是否付息直接关系货币金融市场，与公民的财产盈亏直接相关。如果其不支付利息，对于本来就用于日常消费的与支付平台绑定的银行活期存款而言，其利息几乎可忽略不计，此时央行数字货币因更加安全，对消费者吸引力更大，但货币基金对金融消费者仍有一定吸引力。如果其支付利息，活期存款、货币基金无疑受到严重冲击。当国家公权试图进入公民个人财产领域时，可以通过付息、税收、交易费率、甚至无形的通胀等各种方式来操纵公民所持有的央行数字货币的价值，货币及其所表征的财产可能是最先被牺牲的一部分。当然，若其发行和治理充分尊重和保护公民财产权，考虑交易成本降低，通胀预期相对可预见性，可能增进公民的财富积累。
（三）央行数字货币下的公民自由权
货币的自由权和财产权很难做到真正意义上的严格区分，尤其是对央行数字货币财产权来说，也与占有、使用、收益、处分其央行数字货币财产的自由相连结，但央行数字货币下公民自由权在个人信息、隐私和货币使用选择在也呈现自身特点。一方面，央行数字货币的试验是社会主义市场经济发展的内生需求，发行数字货币要兑现对市场的承诺，进一步夯实巩固公民财产权和契约自由。货币形态变化推动公民的貨币财产权发展的同时，也减少公民对头部支付平台的依赖，进而拓展了公民的自由空间。另一方面，央行数字货币比传统货币具有更强身份属性，其应用要求更高程度的个人信息权、隐私权等人权保护，否则公民有选择现金进行交易的自由权利。在央行数字货币时代，货币交易数据信息的市场价值更高，处理好公民使用央行数字货币的信息数据权、隐私权的保护工作难度也更高。虽然公民选择法币的自由被一定程度上限制，但仍保有选择不使用央行数字货币转而使用现金的自由。 总之，要使公民的财产和自由得到最充分的发展，必然要求明确在央行数字货币背景下公权力对公民的应有责任，同时明确公权力借助新的货币形态对公民货币财产权的介入限度，而这些要求需要“宪法”性货币规则。
五、货币民主下的数字货币发行权和分权
（一）央行数字货币发行权现状
在数字货币时代，数字货币发行权无疑是货币主权的核心，更是国家金融安全的基础。主权货币与经济调控、物价平稳等政府基本职能息息相关，发行央行数字货币既是央行主动创新构建更加便捷高效的金融基础设施体系的结果，也是“百年未有之大变局”下的必然选择路径。从央行数字货币发行看，国际货币基金组织、巴塞尔委员会、金融稳定委员会、国际清算银行等都发布了相关建议。根据国际货币基金组织发布的报告，在174个成员国中已有40个成员国允许发行数字货币①。根据国际清算银行（BIS）对全球66个国家和地区的中央银行调研结果显示，截至2020年，约有80%的中央银行正在进行央行数字货币的相关研究或实践工作;近半数中央银行同时聚焦于零售型和批发型CBDC;约有40%的中央银行已经从概念研究阶段进展到试验阶段;约10%的中央银行（包括巴哈马、巴西、加拿大、中国、厄瓜多尔、瑞典、乌拉圭等）开始了试点项目②。可见，中国人民银行进行发行央行数字货币试点、测试，与世界央行数字货币发行潮流是一致的。
（二）国家数字货币发行权的法律依据
根据《中国人民银行法》，我国的法定货币是人民币。人民币由中国人民银行统一印制、发行。把“发行”限缩解释为发行纸质货币或法定“第几套”人民币并不妥当，否则无法解释中国人民银行发行的扇形、菱形纪念币也是法定货币，这里的“发行”应当理解为涵盖多种形态的人民幣，包括数字人民币。即使法理上发行法定数字人民币具有充分依据，但法律的实际依据仍较缺乏，为此中国人民银行就《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）公开征求意见。征求意见稿首次写入人民币数字形式，第十九条第二款明确表示人民币包括实物形式和数字形式;第二十二条也明确了任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通。征求意见稿将央行可发行的人民币形式其扩展到数字形态，将为数字人民币发行提供法律依据。
（三）货币民主下的央行数字货币分权
数字货币领域的货币民主体现在私人数字货币与央行数字货币的关系上。目前来看，央行数字货币的发行是非有效市场下国家权力履行货币调控职能的最佳选择。一方面，社会需要能够普遍接受的数字货币，但另一方面，市场缺陷客观存在。有效市场是经济学家追求的理想境界，但实际上完全有效市场和理性人假设难以实现，非有效市场下，央行数字货币不会因此而贬值，但私主体发行的数字货币却可能无法通过有效市场被遴选出来。与市场上的多种私人数字货币相比，央行数字货币的突出优势在于“最后贷款人”国家信用支撑。国家信用虽然在多次货币“宽松”周期下有所下降，但在可预期范围内私人信用仍难以取得国家信用。需要注意的是，自发秩序的结果不等于货币的自由发行。出于投资价值的私人数字货币可能面临“格雷欣难题”，进而造成货币市场竞争失序。欧美历史上存在过“自由银行”，但最终也被中央银行所取代，数字货币发展的自发秩序结果并不等同于数字货币发行权的普遍共享。
央行数字货币分权还包括国家机关和货币当局内部的分权、国家与市场的分权、货币当局（支配权）与持币人（选择权）之间的分权。实践中，一方面大多数国家否认私人数字货币的合法性，承认其法币地位的更是屈指可数;另一方面，各国政府和货币当局垄断央行数字货币发行权。因而从实际出发，我们应当更关注国家机关之间的货币权力分配，除发行权以外的国家与市场的分权、央行与数字货币持有者的关系等内容。就发行权而言，我国央行数字货币仅属于中国人民银行，但具体的监管、治理而言，包括中国人民银行在内的“一委一行两会”等国家机关和金融监管当局都享有部分权限。在国家与市场之间，我国央行数字货币的治理需要包括公民在内的多主体参与。数字货币的共治是全球“去现金化”社会的共同需要，也是借助金融创新解决本国金融市场现实问题的共同愿望，以区块链技术为主导的跨境支付方式更是公私合作构建国际新金融格局的机会。除去公权力机关，支付交易平台、企业和个人等私主体都是央行数字货币政策制定和执行过程的参与者，在实际交易和协同治理中，公权力主体与私主体能够实现良性互动。
六、央行数字货币的国家责任与货币宪法规则构建
（一）货币宪法规则的域外实践
从直接考察有宪法典的主要国家和地区来看，德国、日本在宪法典中并无明确的宪法规则。美国、法国等有相应的货币宪法规则，均纳入立法机关（即国会）的权限。《美国1787年宪法》第一条第八款规定：国会拥有下列权力——铸造货币，厘定本币和外币的价值。《法国第五共和国宪法》把货币宪法规则纳入国会与政府之关系之中，其第三十四条规定法律由国会议决制订，并明确货币发行制度由法律制定之。此外，欧盟《马斯特里赫特条约》也对货币制度作了相应规定，即第3条A款：“同以上所述一致，并按照本条约的规定以及其中所确定的时间表和程序，这些活动应包括，确定不可撤销的汇率以导向单一货币的实现，单一货币政策和汇率政策的界定和实现，两者的首要目标应是维持价格稳定，并在与这个目标不相悖的情况下，根据自由竞争的开放市场经济原则支持共同体的一般经济政策。”《马斯特里赫特条约》对欧盟货币制度的安排构成了欧盟成员国货币宪法规则的重要体现或渊源，也是欧洲央行与成员国政府的货币发行权配置的讨论出发点。
部分学者通过对外国宪法条款解释来明晰国家的货币责任，如探讨美国《1787年宪法》及其修正案如何对联邦与州的货币发行权进行权力配置;对英美等判例法国家，一些学者通过梳理宪法史上的重要判例，如绿背纸币运动背景下的“法定货币系列案”，即赫伯恩诉格里斯沃尔德案（Hepburn v. Griswold）等来探求《法定货币法案》是否违宪、最高法院如何捍卫与货币相关的公民的宪法权利;同时，针对欧元、特别提款权（SDR）等“货币非国家化”实践，如何理解货币宪法规则进行了探讨。但本质上来说，这些既是域外的，也非针对央行数字货币，国家发行央行数字货币肩负哪些责任，如何构建中国化的货币宪法规则都需要明晰。 （二）央行数字货币的国家责任
为保障宪法领域的公民财产权和自由权，公权力在央行数字货币时代也肩负着其国家责任。具体来说包括以下三点。
一是数字时代的消极的不侵犯公民货币财产权的责任。国家在发行央行数字货币后，不能对公民财产进行不合理的征收。最重要的是国家不能因垄断数字货币发行权而滥用货币权力，尤其是央行数字货币时代，发行和交易成本货币降低，政策传导路径对国家公权力机关更有利，政府无视货币发行规律的动机更强。国家要严守信用货币的底线，不能以“发展型通货膨胀”的名义，稀释公民的货币财产权。面对财政压力和经济增长诱惑，滥发数字货币，无论是通过货币发行权为预算赤字融资，还是为刺激经济增长而人为制造短期的通货膨胀，都面临着公共债务的剧增，其最终成本还是由公民承受，长期可能导致公民财富缩水。央行数字货币的宪法规则要求国家要保持单位货币价值稳定，至少不会因此造成公民等私主体权利减损。
二是保护公民的货币财产权免受他人侵犯和提供契合数字时代特点的救济的责任。保护公民的货币财产权免受他人侵犯是保护公民财产权的直接要求。面对央行数字货币的形态变化，公民对管理秩序的辨别和理解能力有限，针对伪造、变造央行数字货币行为尚可以通过司法解释等途径进行理解和适用，但对其下游犯罪，尤其是出售、购买、运输、换取、持有、使用和走私央行数字货币，如何判断，怎么适用都需要进一步明晰。国家肩负防范央行数字货币市场风险的责任，需要为遭受侵害的公民货币财产权提供契合数字时代特点的必要救济，而这些需要在金融立法、金融司法等方面尽快予以系统、有效地解决。
三是保护公民数字货币使用的个人信息、隐私權的人权责任。央行数字货币的推行应当高度重视涉及央行数字货币征信、货币主体数据等领域的公民的信息、隐私权保护。考虑央行数字货币相较传统货币具有更强的身份属性，在一般情况下，国家应做到尊重公民的央行数字货币信息使用同意权，否则，金融监管机构和司法机关在查询央行数字货币信息时应当严格满足相关性、必要性等条件，除侦查犯罪的，还需要以适当方式告知相关私主体，以保障其知情权。基于强化央行数字货币使用者的个人隐私保护需要，即使为打击金融犯罪而进行读取信息，也需要对相关数据的查询和使用进行严格限定。具体到金融法而言，国家金融监管部门和国家司法机关的查询权限不能由央行来授权，而应当通过专门立法或通过修改现有法律来实现国家公权力和保护私权利的协调。
（三）央行数字货币的“货币宪法”规则构建
我国《宪法》中没有设立明确的货币条款，但并不意味我国没有实质的货币金融领域法律。现行《中国人民银行法》等法律已经对货币发行权的配置、货币发行主体的职责权限、货币发行的监督、央行与财政部的关系等问题作出了专门的规定，其立法根据来自《宪法》第十五条第二款规定“国家加强经济立法，完善宏观调控。”同时，从维护国家金融安全角度出发，国家需要捍卫中国央行数字货币主权，落实“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”等宪法要求。整体来看，我国央行数字货币领域缺乏宪法及其授权法律的规定。本文认为探索有中国特色的“货币宪法”规则途径有三种。
一是通过宪法修正案的方式增设货币条款。如类似《宪法》第六十二条第十款、第十一款的国民经济计划、国家预算的审查和批准权，在全国人大权限中增加“货币发行目标”审查和批准权，让货币权力得到最高权力机关的监督;或者在总纲或者国家机构章节增加货币条款。这种“货币宪法”规则无需具体规定货币形态，通过授权《中国人民银行法》等基本法律对数字货币等加以具体化即可。
二是通过宪法部门的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）来实现。这一方案不用直接修宪，有利于保障宪法稳定性，同时也把货币与通胀权归于全国人大常设机关。可以通过在《监督法》第三章经济、审计类条款中，加上货币条款，可以参照现有第十五条，要求国务院在当年固定月份将上一年度的央行数字货币发行、货币政策、货币目标、通胀预期目标等提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。
三是在修改《中国人民银行法》过程中，与宪法有关条款对接。考虑到《中国人民银行法》正在修订，这一方式更为可行。如将第一条制定依据完善为“依据宪法，制定本法”，同时严格落实宪法保护公民财产权的精神，将公民数字货币财产权在货币领域具体化，明确数字货币发行权限和公民的数字货币权利，从而构建有中国特色的货币宪法体系。
七、结语
在数字经济时代，央行数字货币因国家信用背书比私人数字货币更具信用竞争优势。应当承认的是，在货币宪法约束下的政府相对更能够让人信服，厘清货币发行权的配置与约束问题对数字时代的公民货币财产保护而言大有裨益。事实上，断绝政府货币权力难以实现，重要的是在保障国家权力与公民权利需要寻找央行数字货币发行、治理、监管的平衡之道。毋庸置疑，在数字经济迅猛发展的今天，引导货币发行者着眼于长期收益最大化并促进经济繁荣是正确的方向。在数字货币时代要实现真正的货币宪法权威，既要超越民主多数政治的影响，关注少数人的权利;又要合理地行使政府权力，防止央行数字货币发行权不受控制，维护正常的货币秩序。构建中国式的数字货币宪法规则要充分考虑我国国情，不搞西式独立于政治的货币机关，坚持在宪法框架内进行，尤其是在《监督法》内对全国人大常委会进行货币赋权或通过《中国人民银行法》的修订都能构建中国特色的货币宪法规则，从而实现国家央行数字货币权力与公民权利的良性互动。
（责任编辑：夏凡）
参考文献：
[1]Alexander William Salter，Andrew T.Young.A theory of self-enforcing monetary constitutions with reference to the Suffolk System，1825-1858[J].Journal of Economic Behavior and Organization，2018. [2]Joshua R.Hendrickson，Alexander W.Salter.Going beyond monetary constitutions：The congruence of money and finance[J].Quarterly Review of Economics and Finance，2017.
[3]Karl Brunner.In Search of a Monetary Constitution Leland B Yeager[J].Karl Brunner，1963（6）.
[4]Louis Rouanet.The interest group origins of the Bank of France[J].Public Choice，2019.
[5]Peter Bernholz.Monetary Constitution， Political-Economic Regime， and Long-Term Inflation[J].Constitutional Political Economy，2001（1）.
[6]Barrdear John，Kumhof Michael.The Macroeconomics of Central Bank Digital Currencies[J].Journal of Economic Dynamics and Control，2021.
[7]姚前.數字货币经济分析[M].北京：中国金融出版社，2018.
[8]吴礼宁.货币宪法学：知识谱系与中国语境[M].北京：法律出版社，2015.
[9]库特勒.最高法院与宪法：美国宪法史上重要判例选读[M].朱曾汶，林铮，译.北京：商务印书馆，2006.
[10]詹姆斯·M·布坎南.宪法秩序的经济学与伦理学[M].朱泱，译.北京：商务印书馆，2008.
[11]西美尔.货币哲学[M].陈戎女，译.北京：华夏出版社，2018.
[12]布伦南，布坎南.宪政经济学[M].冯克利，译.北京：中国社会科学出版社，2004.
[13]罗尔夫·施托贝尔.经济宪法与经济行政法[M].谢立斌，译.北京：商务印书馆，2008.
[14]冯永琦，刘韧.货币职能、货币权力与数字货币的未来[J].经济学家，2020（4）：99-109.
[15]黄锫.规范主义经济宪法学的理论架构——以布坎南的思想为主轴[J].法商研究，2007（2）：146-152.
[16]苗连营，吴乐乐.为货币发行“立宪”：探寻规制货币发行权的宪法路径[J].政法论坛，2014，32（3）：35-44.
[17]单飞跃，何自强.币值稳定的货币宪法分析[J].上海财经大学学报，2011，13（6）：34-41.
[18]赵越强.公共和私有部门数字货币的发展趋势、或有风险与监管考量[J].经济学家，2020（8）：110-119.
[19]许多奇.从监管走向治理——数字货币规制的全球格局与实践共识[J].法律科学（西北政法大学学报），2021，39（2）：93-106.
[20]袁曾.央行数字货币的法律地位、作用与监管[J].东方法学，2021（3）：95-107.
关键词：央行数字货币;货币宪法;公民权利;国家权力
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.10.003
中图分类号：D912.28 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2021）10-0028-09
一、引言
近年来，传统现金货币体系面临着数字货币的不断冲击，数字货币引领全球金融秩序深刻变革，在此背景下我国央行率先开展了央行数字货币研究和试验发行。央行数字货币作为新的货币形态，其发行权涉及公权力与私权利之间的货币权划分问题，换言之也涉及宪法意义上的权力配置问题，为我国经济学界、法学界高度重视。不难发现，我国“货币宪法”的研究与货币形态创新直接相关。一方面，经济学界结合实践中私人数字货币的自发秩序失败，从经济学角度论证了数字货币发行权及其后续货币政策制定和货币工具传导，但经济学者不会也不能直接从宪法层面提出制度方案。另一方面，我国法学界通过国外经济学界的“货币宪法”研究成果试图与本土的宪法相结合来论述货币的公私权力（利），或者从经济法视角论述数字货币法律性质与监管、治理。目前来看，国内对现行宪法中货币规则的梳理和研究较少，对新货币形态下对公民财产权与央行数字货币发行权的关系，央行数字货币法偿性的合宪性与法理逻辑，央行数字货币的国家责任等领域的探讨也不足。央行数字貨币以国家信用作为背书，既直接关系国家金融安全，又关系公民权利保护，如何在国家和公民之间探索有中国特色的“货币宪法”规则成为必须厘清的问题。
二、关于货币宪法学的国内外研究现状
（一）货币宪法学的国外研究现状
国外经济学界研究主要聚焦国家的货币发行权上，形成两派意见。一是主张货币发行权与通胀治理法律化。这一派学者并没有直接从宪法出发考虑货币发行权，但承认要对国家货币发行权进行约束或治理，尤其是针对各国央行通过通货膨胀实质性转移公民财富提出激烈批评，如立法对通货膨胀进行管理，哈耶克等甚至主张“货币非国家化”理论。二是主张制定“货币宪法” （monetary constitution）或涉及货币的宪法条款。代表人物为布坎南，他认为货币宪法应当比一般的财政宪法更为严格，传统货币规则并不能改变货币发行的性质，要实现对私主体权利的保护只能通过宪法途径，以“宪法性质的征税规则”限制政府对货币政策的自由裁量空间则为重要路径之一。此外，瑞士宪法学家波恩霍尔兹主张通过宪法设计约束政府货币权力的机制，其思想深刻影响了我国的货币宪法学研究。
（二）货币宪法学的国内研究现状
国内货币宪法学发展主要分为三个阶段。2000年前后的引入时期：赵世义教授是国内货币宪法学研究的先行者，早在世纪之交，他就提出“经济宪法学要研究国家货币发行、建立货币权及其宪法约束的理论”。2008年金融危机、欧债危机以后的发展时期：吴乐乐、苗连营、吴礼宁等学者通过与瑞士巴塞尔大学的合作，率先在国内开展货币宪法学的系统性研究，这一派学者的研究更侧重宪法学;几乎同一时期，上海财经大学的单飞跃、何自强等学者从布坎南的“货币宪法”出发，着重研究了货币与税的关系，尤其强调国家应如何处理通货膨胀、财产税和货币关系。2016年数字货币兴起以来的争鸣时期：随着比特币等私人数字货币、Libra等稳定币、央行数字货币等的出现，近年来的“货币宪法”呈现出经济学界、法学界诸多学者争鸣的态势。尤其是对数字货币发行权、数字货币视角下公权力与私权利的关系、央行数字货币的法律性质与监管、治理等方面进行了丰富论述。
整体而言，学界对货币宪法学的研究集中在财产权、国家货币主权、货币发行权与分权等问题。在货币形态发生变化下，学者们普遍认为央行发行央行数字货币是适应时代发展，争取国际金融话语权的重要途径，但在央行数字货币时代如何在国家和公民之间探索有中国特色的“货币宪法”规则几乎没有涉及。
三、央行数字货币的性质与法偿性论证
（一）央行数字货币的性质
讨论新货币形态下的宪法意义上的权力配置问题，首先要明晰数字货币和央行数字货币的性质。目前，学界对数字货币（digital currency）尚无统一定义。David Chaum是早期数字货币理论提出者，早在1982年就指出数字货币具备匿名性、不可追踪性等优良特点。数字货币广泛进入公众视角是2008年中本聪（Satoshi Nakamoto）提出比特币的概念，即一种通过点对点技术实现的电子现金系统，可以让交易双方在第三方（如中央银行）不知情的情况下直接转账。由于我国不承认私人数字货币的合法地位，这也否定了私人数字货币作为法币的可能性。但我国央行数字货币的研究早在2014年就起步，并且进行了试点。
央行数字货币（Central Bank Digital Currency，简称 CBDC）作为中央银行发行的数字货币，本身依然是货币。中国人民银行发行的央行数字货币是基于人民银行的信用发行的表示一定金额的加密数字串，央行数字货币实质上以国家信用为背书，无疑包括法币的主权性、法偿性等主要特征。央行数字货币作为纸币的数字化形态，其货币性质属于基础货币M0，主要作为现金的替代用于商品交易与流通的层面，行使的是“支付手段”职能。央行数字货币能让央行更精准地把握货币政策，一方面，原有数字金融头部平台和传统金融机构，尤其是从事活期存贷款、货币基金等金融机构竞争将加剧，促使金融创新，推动利率市场化。另一方面，央行数字货币能降低央行货币政策时滞对服务实体经济的负面影响，央行和国家有关机关能够精准追踪央行数字货币的服务部门，兼顾发展数字经济和振兴实体经济。 （二）央行数字货币的法偿性论证
在货币形态发生变化下，如何理解央行数字货币的法偿性呢？人民币的法偿性直接表现为：以人民币支付我国境内的一切公共和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。但央行数字货币的法偿性不仅涉及私法层面的“偿付”效力，还直接面临公法层面的“法定”性问题，即国家权力能否通过发行数字货币在财产领域对私人意思自治的干预，此种干预与传统人民币是否有同等正当性？本文认为需要明确三个方面。
一是货币法偿性与货币形态无关。诚然，各国现有流通货币大多数是现金货币，但考察货币形态的演变不难发现形态与性质无关。金属货币时期，铸币权天然为王权或政府掌握;而在信用货币时期，纸币的出现没有否定铸币的法偿性，纸币与铸币呈现出长期并行的发展态势。同时，纸币自身演化包括塑料纸币的出现也只是材质、安全性的进步，而非货币本质发生变化。央行数字货币作为新的货币形态也不因其形态改变丧失法偿性，在正式发行后，其作为法币与现有纸币同样适用法偿性，并且将和纸币、铸币在相当长一段时间内共存。
二是央行数字货币法偿性的法律位阶。《中国人民银行法》直接涉及中国人民银行与国家权力机关的关系，其央行数字货币的发行及其法偿性问题直接关系私主体的财产权;同时，《中国人民银行法》作为金融法的一部分，其央行数字货币的发行、监管及治理也是金融法进行调控、监管、服务的统一体。本文认为直接跳过宪法和金融法，不讨论央行数字货币发行权的宪法来源抑或金融法该如何梳理央行数字货币的问题，无益于问题的解决。在考虑金融领域涉及国家权力、公民权利的新兴事物时，应当首先从宪法出发，考虑其合宪性和法理逻辑;其次具体到各部门法时也要坚持特殊法优于一般法，在《中国人民银行法》等法律与《民法》规定不一致时，优先考虑中央银行法等金融领域法的规定。
三是央行数字货币法偿性的实践可能。有学者从民法角度出发主张央行数字货币既难以成为物权的客体，也暂时难以具备传统意义上的法偿性。需要注意的是，央行数字货币对公法之债具有严格的法定偿付效力，这是央行以国家信用进行的试点和测试。争议点聚焦在私法之债，即双方当事人未约定具体支付方式时，能否选择央行数字货币？根据《中华人民共和国民法典》第五百一十四条规定“以支付金钱为内容的债，除法律另有规定或者当事人另有约定外，债权人可以请求债务人以实际履行地的法定货币履行”，可见民法在尊重货币法偿性的同时，对平等主体的约定尽可能给予尊重。即使现阶段央行数字货币没有直接写入《中国人民银行法》，最低限度上，数字货币的法偿性的实现仍可以通过相关主体的约定方式实现。
四、公民货币财产权与央行数字货币权利
（一）公民的货币财产权
早在启蒙运动时卢梭就提出“我们手中的金钱是我们保持自由的一种工具”，卢梭论证的是金钱与自由的关系，也告诫人们不要做金钱的奴隶。黑格尔基于伦理生活对财产权与个人自由、人格进行讨论，认为财产权对个人自由至关重要，通过财产，自由意志从内在、纯粹主观转化为“实在意志”，使个人延伸和扩展人格具有可能。“人唯有在所有权中才是作为理性而存在的。”西美尔认为货币与个体自由密切相关，他主张货币义务是与最大程度的自由协调一致的形式。个人自由的实现就是在对包括货币在内的事物的占有中清楚地形成自我。货币既是个体自由的载体，也是人与人之间不涉个人的关系的载体。
经济学家对财产权与货币发行权的关系讨论颇丰。哈耶克从自发秩序和“两种知识”出发，在坚守奥地利学派“货币中性”理论基础上，主张政府一直在滥用货币垄断权，损害了公民的财产权，应当建设通往自由市场的货币体系以更好地实现个人财产权保护。布坎南则立足货币发行权视角，在总结货币印制和征税的历史与现实基础上，指出了通货膨胀、财产税和货币的关系，将独立的财产权看作自由的保证，并进一步延展了“货币宪法”概念。
财产权作为基本权利为各国宪法普遍承认，2004年我国首次把保护公民私有财产权写入宪法，即《宪法》第十三条：公民的合法的私有财产不受侵犯。法定货币以国家信用背书，具有法偿性，表现为公民最重要的财产形式。在各种财产权中，尤其是市场经济环境下，货币财产权无疑是最为重要的一种财产权。
（二）央行数字货币下的货币财产权
货币财产是财产首要、主要的存在形式，央行数字货币只改变了其形态，公民的央行数字货币财产权首先是宪法财产权在货币领域的体现，其次才是民法领域的持有人对中国人民银行的数字形态的特殊债权。与其他货币形态一样，央行数字货币发行权与公民的财产权之间天然存在潜在的利益冲突。
央行数字货币财产权同公民其他基本权利一样，首先表现为公民对国家的消极权利。央行数字货币的推行可能致使货币乘数会波动变大。央行数字货币是否付息直接关系货币金融市场，与公民的财产盈亏直接相关。如果其不支付利息，对于本来就用于日常消费的与支付平台绑定的银行活期存款而言，其利息几乎可忽略不计，此时央行数字货币因更加安全，对消费者吸引力更大，但货币基金对金融消费者仍有一定吸引力。如果其支付利息，活期存款、货币基金无疑受到严重冲击。当国家公权试图进入公民个人财产领域时，可以通过付息、税收、交易费率、甚至无形的通胀等各种方式来操纵公民所持有的央行数字货币的价值，货币及其所表征的财产可能是最先被牺牲的一部分。当然，若其发行和治理充分尊重和保护公民财产权，考虑交易成本降低，通胀预期相对可预见性，可能增进公民的财富积累。
（三）央行数字货币下的公民自由权
货币的自由权和财产权很难做到真正意义上的严格区分，尤其是对央行数字货币财产权来说，也与占有、使用、收益、处分其央行数字货币财产的自由相连结，但央行数字货币下公民自由权在个人信息、隐私和货币使用选择在也呈现自身特点。一方面，央行数字货币的试验是社会主义市场经济发展的内生需求，发行数字货币要兑现对市场的承诺，进一步夯实巩固公民财产权和契约自由。货币形态变化推动公民的貨币财产权发展的同时，也减少公民对头部支付平台的依赖，进而拓展了公民的自由空间。另一方面，央行数字货币比传统货币具有更强身份属性，其应用要求更高程度的个人信息权、隐私权等人权保护，否则公民有选择现金进行交易的自由权利。在央行数字货币时代，货币交易数据信息的市场价值更高，处理好公民使用央行数字货币的信息数据权、隐私权的保护工作难度也更高。虽然公民选择法币的自由被一定程度上限制，但仍保有选择不使用央行数字货币转而使用现金的自由。 总之，要使公民的财产和自由得到最充分的发展，必然要求明确在央行数字货币背景下公权力对公民的应有责任，同时明确公权力借助新的货币形态对公民货币财产权的介入限度，而这些要求需要“宪法”性货币规则。
五、货币民主下的数字货币发行权和分权
（一）央行数字货币发行权现状
在数字货币时代，数字货币发行权无疑是货币主权的核心，更是国家金融安全的基础。主权货币与经济调控、物价平稳等政府基本职能息息相关，发行央行数字货币既是央行主动创新构建更加便捷高效的金融基础设施体系的结果，也是“百年未有之大变局”下的必然选择路径。从央行数字货币发行看，国际货币基金组织、巴塞尔委员会、金融稳定委员会、国际清算银行等都发布了相关建议。根据国际货币基金组织发布的报告，在174个成员国中已有40个成员国允许发行数字货币①。根据国际清算银行（BIS）对全球66个国家和地区的中央银行调研结果显示，截至2020年，约有80%的中央银行正在进行央行数字货币的相关研究或实践工作;近半数中央银行同时聚焦于零售型和批发型CBDC;约有40%的中央银行已经从概念研究阶段进展到试验阶段;约10%的中央银行（包括巴哈马、巴西、加拿大、中国、厄瓜多尔、瑞典、乌拉圭等）开始了试点项目②。可见，中国人民银行进行发行央行数字货币试点、测试，与世界央行数字货币发行潮流是一致的。
（二）国家数字货币发行权的法律依据
根据《中国人民银行法》，我国的法定货币是人民币。人民币由中国人民银行统一印制、发行。把“发行”限缩解释为发行纸质货币或法定“第几套”人民币并不妥当，否则无法解释中国人民银行发行的扇形、菱形纪念币也是法定货币，这里的“发行”应当理解为涵盖多种形态的人民幣，包括数字人民币。即使法理上发行法定数字人民币具有充分依据，但法律的实际依据仍较缺乏，为此中国人民银行就《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）公开征求意见。征求意见稿首次写入人民币数字形式，第十九条第二款明确表示人民币包括实物形式和数字形式;第二十二条也明确了任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通。征求意见稿将央行可发行的人民币形式其扩展到数字形态，将为数字人民币发行提供法律依据。
（三）货币民主下的央行数字货币分权
数字货币领域的货币民主体现在私人数字货币与央行数字货币的关系上。目前来看，央行数字货币的发行是非有效市场下国家权力履行货币调控职能的最佳选择。一方面，社会需要能够普遍接受的数字货币，但另一方面，市场缺陷客观存在。有效市场是经济学家追求的理想境界，但实际上完全有效市场和理性人假设难以实现，非有效市场下，央行数字货币不会因此而贬值，但私主体发行的数字货币却可能无法通过有效市场被遴选出来。与市场上的多种私人数字货币相比，央行数字货币的突出优势在于“最后贷款人”国家信用支撑。国家信用虽然在多次货币“宽松”周期下有所下降，但在可预期范围内私人信用仍难以取得国家信用。需要注意的是，自发秩序的结果不等于货币的自由发行。出于投资价值的私人数字货币可能面临“格雷欣难题”，进而造成货币市场竞争失序。欧美历史上存在过“自由银行”，但最终也被中央银行所取代，数字货币发展的自发秩序结果并不等同于数字货币发行权的普遍共享。
央行数字货币分权还包括国家机关和货币当局内部的分权、国家与市场的分权、货币当局（支配权）与持币人（选择权）之间的分权。实践中，一方面大多数国家否认私人数字货币的合法性，承认其法币地位的更是屈指可数;另一方面，各国政府和货币当局垄断央行数字货币发行权。因而从实际出发，我们应当更关注国家机关之间的货币权力分配，除发行权以外的国家与市场的分权、央行与数字货币持有者的关系等内容。就发行权而言，我国央行数字货币仅属于中国人民银行，但具体的监管、治理而言，包括中国人民银行在内的“一委一行两会”等国家机关和金融监管当局都享有部分权限。在国家与市场之间，我国央行数字货币的治理需要包括公民在内的多主体参与。数字货币的共治是全球“去现金化”社会的共同需要，也是借助金融创新解决本国金融市场现实问题的共同愿望，以区块链技术为主导的跨境支付方式更是公私合作构建国际新金融格局的机会。除去公权力机关，支付交易平台、企业和个人等私主体都是央行数字货币政策制定和执行过程的参与者，在实际交易和协同治理中，公权力主体与私主体能够实现良性互动。
六、央行数字货币的国家责任与货币宪法规则构建
（一）货币宪法规则的域外实践
从直接考察有宪法典的主要国家和地区来看，德国、日本在宪法典中并无明确的宪法规则。美国、法国等有相应的货币宪法规则，均纳入立法机关（即国会）的权限。《美国1787年宪法》第一条第八款规定：国会拥有下列权力——铸造货币，厘定本币和外币的价值。《法国第五共和国宪法》把货币宪法规则纳入国会与政府之关系之中，其第三十四条规定法律由国会议决制订，并明确货币发行制度由法律制定之。此外，欧盟《马斯特里赫特条约》也对货币制度作了相应规定，即第3条A款：“同以上所述一致，并按照本条约的规定以及其中所确定的时间表和程序，这些活动应包括，确定不可撤销的汇率以导向单一货币的实现，单一货币政策和汇率政策的界定和实现，两者的首要目标应是维持价格稳定，并在与这个目标不相悖的情况下，根据自由竞争的开放市场经济原则支持共同体的一般经济政策。”《马斯特里赫特条约》对欧盟货币制度的安排构成了欧盟成员国货币宪法规则的重要体现或渊源，也是欧洲央行与成员国政府的货币发行权配置的讨论出发点。
部分学者通过对外国宪法条款解释来明晰国家的货币责任，如探讨美国《1787年宪法》及其修正案如何对联邦与州的货币发行权进行权力配置;对英美等判例法国家，一些学者通过梳理宪法史上的重要判例，如绿背纸币运动背景下的“法定货币系列案”，即赫伯恩诉格里斯沃尔德案（Hepburn v. Griswold）等来探求《法定货币法案》是否违宪、最高法院如何捍卫与货币相关的公民的宪法权利;同时，针对欧元、特别提款权（SDR）等“货币非国家化”实践，如何理解货币宪法规则进行了探讨。但本质上来说，这些既是域外的，也非针对央行数字货币，国家发行央行数字货币肩负哪些责任，如何构建中国化的货币宪法规则都需要明晰。 （二）央行数字货币的国家责任
为保障宪法领域的公民财产权和自由权，公权力在央行数字货币时代也肩负着其国家责任。具体来说包括以下三点。
一是数字时代的消极的不侵犯公民货币财产权的责任。国家在发行央行数字货币后，不能对公民财产进行不合理的征收。最重要的是国家不能因垄断数字货币发行权而滥用货币权力，尤其是央行数字货币时代，发行和交易成本货币降低，政策传导路径对国家公权力机关更有利，政府无视货币发行规律的动机更强。国家要严守信用货币的底线，不能以“发展型通货膨胀”的名义，稀释公民的货币财产权。面对财政压力和经济增长诱惑，滥发数字货币，无论是通过货币发行权为预算赤字融资，还是为刺激经济增长而人为制造短期的通货膨胀，都面临着公共债务的剧增，其最终成本还是由公民承受，长期可能导致公民财富缩水。央行数字货币的宪法规则要求国家要保持单位货币价值稳定，至少不会因此造成公民等私主体权利减损。
二是保护公民的货币财产权免受他人侵犯和提供契合数字时代特点的救济的责任。保护公民的货币财产权免受他人侵犯是保护公民财产权的直接要求。面对央行数字货币的形态变化，公民对管理秩序的辨别和理解能力有限，针对伪造、变造央行数字货币行为尚可以通过司法解释等途径进行理解和适用，但对其下游犯罪，尤其是出售、购买、运输、换取、持有、使用和走私央行数字货币，如何判断，怎么适用都需要进一步明晰。国家肩负防范央行数字货币市场风险的责任，需要为遭受侵害的公民货币财产权提供契合数字时代特点的必要救济，而这些需要在金融立法、金融司法等方面尽快予以系统、有效地解决。
三是保护公民数字货币使用的个人信息、隐私權的人权责任。央行数字货币的推行应当高度重视涉及央行数字货币征信、货币主体数据等领域的公民的信息、隐私权保护。考虑央行数字货币相较传统货币具有更强的身份属性，在一般情况下，国家应做到尊重公民的央行数字货币信息使用同意权，否则，金融监管机构和司法机关在查询央行数字货币信息时应当严格满足相关性、必要性等条件，除侦查犯罪的，还需要以适当方式告知相关私主体，以保障其知情权。基于强化央行数字货币使用者的个人隐私保护需要，即使为打击金融犯罪而进行读取信息，也需要对相关数据的查询和使用进行严格限定。具体到金融法而言，国家金融监管部门和国家司法机关的查询权限不能由央行来授权，而应当通过专门立法或通过修改现有法律来实现国家公权力和保护私权利的协调。
（三）央行数字货币的“货币宪法”规则构建
我国《宪法》中没有设立明确的货币条款，但并不意味我国没有实质的货币金融领域法律。现行《中国人民银行法》等法律已经对货币发行权的配置、货币发行主体的职责权限、货币发行的监督、央行与财政部的关系等问题作出了专门的规定，其立法根据来自《宪法》第十五条第二款规定“国家加强经济立法，完善宏观调控。”同时，从维护国家金融安全角度出发，国家需要捍卫中国央行数字货币主权，落实“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”等宪法要求。整体来看，我国央行数字货币领域缺乏宪法及其授权法律的规定。本文认为探索有中国特色的“货币宪法”规则途径有三种。
一是通过宪法修正案的方式增设货币条款。如类似《宪法》第六十二条第十款、第十一款的国民经济计划、国家预算的审查和批准权，在全国人大权限中增加“货币发行目标”审查和批准权，让货币权力得到最高权力机关的监督;或者在总纲或者国家机构章节增加货币条款。这种“货币宪法”规则无需具体规定货币形态，通过授权《中国人民银行法》等基本法律对数字货币等加以具体化即可。
二是通过宪法部门的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）来实现。这一方案不用直接修宪，有利于保障宪法稳定性，同时也把货币与通胀权归于全国人大常设机关。可以通过在《监督法》第三章经济、审计类条款中，加上货币条款，可以参照现有第十五条，要求国务院在当年固定月份将上一年度的央行数字货币发行、货币政策、货币目标、通胀预期目标等提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。
三是在修改《中国人民银行法》过程中，与宪法有关条款对接。考虑到《中国人民银行法》正在修订，这一方式更为可行。如将第一条制定依据完善为“依据宪法，制定本法”，同时严格落实宪法保护公民财产权的精神，将公民数字货币财产权在货币领域具体化，明确数字货币发行权限和公民的数字货币权利，从而构建有中国特色的货币宪法体系。
七、结语
在数字经济时代，央行数字货币因国家信用背书比私人数字货币更具信用竞争优势。应当承认的是，在货币宪法约束下的政府相对更能够让人信服，厘清货币发行权的配置与约束问题对数字时代的公民货币财产保护而言大有裨益。事实上，断绝政府货币权力难以实现，重要的是在保障国家权力与公民权利需要寻找央行数字货币发行、治理、监管的平衡之道。毋庸置疑，在数字经济迅猛发展的今天，引导货币发行者着眼于长期收益最大化并促进经济繁荣是正确的方向。在数字货币时代要实现真正的货币宪法权威，既要超越民主多数政治的影响，关注少数人的权利;又要合理地行使政府权力，防止央行数字货币发行权不受控制，维护正常的货币秩序。构建中国式的数字货币宪法规则要充分考虑我国国情，不搞西式独立于政治的货币机关，坚持在宪法框架内进行，尤其是在《监督法》内对全国人大常委会进行货币赋权或通过《中国人民银行法》的修订都能构建中国特色的货币宪法规则，从而实现国家央行数字货币权力与公民权利的良性互动。
（责任编辑：夏凡）
参考文献：
[1]Alexander William Salter，Andrew T.Young.A theory of self-enforcing monetary constitutions with reference to the Suffolk System，1825-1858[J].Journal of Economic Behavior and Organization，2018. [2]Joshua R.Hendrickson，Alexander W.Salter.Going beyond monetary constitutions：The congruence of money and finance[J].Quarterly Review of Economics and Finance，2017.
[3]Karl Brunner.In Search of a Monetary Constitution Leland B Yeager[J].Karl Brunner，1963（6）.
[4]Louis Rouanet.The interest group origins of the Bank of France[J].Public Choice，2019.
[5]Peter Bernholz.Monetary Constitution， Political-Economic Regime， and Long-Term Inflation[J].Constitutional Political Economy，2001（1）.
[6]Barrdear John，Kumhof Michael.The Macroeconomics of Central Bank Digital Currencies[J].Journal of Economic Dynamics and Control，2021.
[7]姚前.數字货币经济分析[M].北京：中国金融出版社，2018.
[8]吴礼宁.货币宪法学：知识谱系与中国语境[M].北京：法律出版社，2015.
[9]库特勒.最高法院与宪法：美国宪法史上重要判例选读[M].朱曾汶，林铮，译.北京：商务印书馆，2006.
[10]詹姆斯·M·布坎南.宪法秩序的经济学与伦理学[M].朱泱，译.北京：商务印书馆，2008.
[11]西美尔.货币哲学[M].陈戎女，译.北京：华夏出版社，2018.
[12]布伦南，布坎南.宪政经济学[M].冯克利，译.北京：中国社会科学出版社，2004.
[13]罗尔夫·施托贝尔.经济宪法与经济行政法[M].谢立斌，译.北京：商务印书馆，2008.
[14]冯永琦，刘韧.货币职能、货币权力与数字货币的未来[J].经济学家，2020（4）：99-109.
[15]黄锫.规范主义经济宪法学的理论架构——以布坎南的思想为主轴[J].法商研究，2007（2）：146-152.
[16]苗连营，吴乐乐.为货币发行“立宪”：探寻规制货币发行权的宪法路径[J].政法论坛，2014，32（3）：35-44.
[17]单飞跃，何自强.币值稳定的货币宪法分析[J].上海财经大学学报，2011，13（6）：34-41.
[18]赵越强.公共和私有部门数字货币的发展趋势、或有风险与监管考量[J].经济学家，2020（8）：110-119.
[19]许多奇.从监管走向治理——数字货币规制的全球格局与实践共识[J].法律科学（西北政法大学学报），2021，39（2）：93-106.
[20]袁曾.央行数字货币的法律地位、作用与监管[J].东方法学，2021（3）：95-107.