【摘要】现阶段我国农民政治参与制度建设存在着利益表达渠道不畅通、政治参与有效制度供给不足、相关立法不健全等突出问题。当前,应当创建农民政治参与制度根植的基础与运行条件;以制度创新为动力,完善农民政治参与制度;以法制化为保障,确保农民政治参与有法可依,实现农民政治参与的制度化、法律化。
　　【关键词】农民政治参与 制度建设 对策
　　
　　政治参与是社会成员通过一定的方式和途径试图影响政治过程的行为。①在我国,农民占人口的大多数,农民政治参与状况直接关系我国民主政治的发展水平。改革开放以来,随着农村经济结构和利益关系的深刻调整,广大农民的民主参与意识日益增强。然而,近年来,我国农村涌现出大量的非制度化政治参与现象,如越级上访、打击报复、暴力对抗、围攻基层政府等。在全国许多地区,农民群体性非制度政治参与的不断增加已经成为影响社会稳定的首要问题。笔者认为,大量农民非制度性政治参与的存在与社会转型期农民政治参与渠道不够通畅、制度供给不足密切相关。因此,加强农民政治参与制度建设是促进农民政治参与有序化的必然选择。
　　我国农民政治参与制度建设亟待加强
　　在现代民主国家,公民政治参与依靠一整套健全的制度维持。而中国农村政治的制度化程度还不高,政治组织的适应性、政治组织的复杂性、政治体系的自主性以及政治体系的内聚性等方面还存在着一定的问题。这种较低程度的政治制度化水平使得农民在涉及自身利益的时候,特别是当他们的意见与某些政府部门不同的时候,并不享有充分的制度化渠道来合理地表达自己的意见。这突出地表现为:
　　农民利益表达渠道不畅通。利益表达是社会利益主体表明自己的利益诉求以实现自己利益要求的行动。现阶段我国社会结构和阶层利益明显分化,农村利益多元化加剧,不同群体往往存在着不同程度的利益矛盾和利益冲突。在这种情况下,构建畅通的利益表达机制就成为缓解利益矛盾和冲突的前提和实现政治和谐发展的基础。现阶段,我国农民在涉及利益分配问题特别是利益遭受侵害之际,能够据以进行利益表达的渠道比较狭窄。除了村民自治组织和县乡人大等政治参与渠道之外,当前农民利益表达渠道主要包括信访、投诉、诉讼以及媒体舆论等,表达渠道供给不足。同时,容纳农民利益表达的相关制度效率不足,在一定程度上积累了社会矛盾。由于缺乏足够的表达渠道,当农民利益受损时,就容易诉诸制度外政治参与,在一定程度上影响到社会的和谐与稳定。
　　农民政治参与制度不完善,有效制度供给不足。目前,人民代表大会制度、村民自治制度等多种政治制度是我国农民进行政治参与的主要制度载体。村民自治制度是推进农村基层民主政治建设的重要途径,为农民参与基层政治提供了主要渠道。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。但民主自治的原则和内容,在实践中并未得到充分体现。例如,在民主选举方面,村民选举委员会的推选程序,候选人的条件及确定方式等方面规定不明确。在民主决策方面,大多数的村级事务决策事实上仍由村党支部或村委会的少数人说了算。在民主管理方面,村党支部与村委会的定位尚不明确;乡镇行政与村级组织的关系并没有理顺,村级组织的行政化倾向使得村级组织成为单纯执行乡镇意志的工具。在民主监督方面,长期以来未能建立起一套真正有效的民主监督机制。所有这些问题都在一定程度上制约着农民政治参与的实现程度。人民代表大会制度是农民政治参与的又一重要制度。农村县乡人大代表选举是农民进行政治参与的重要途径,但这一制度也存在着一些不容忽视的问题。一是县乡人大代表的代表性不高。二是农民选举权不平等。三是真正的农民代表比例太小,农村干部占了大多数比例。四是基层人大作用的发挥受限。
　　农民政治参与相关立法不健全。民主与法治紧密联系。农民政治参与要获得稳定性和可持续性,必须以法制作为保障。在我国,宪法和法律规定了若干有关农民政治参与的制度和方式,但目前法律规范远远无法满足形势发展的需要。主要表现为:一是法律规定不足或过于原则。宪法和法律对公民政治参与作了一般性规定,但针对农民这一特定群体的具体规范甚少,缺乏操作性。二是实际立法中存在背离法治的状况。《村民委员会组织法》第二十九条中明确规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。”但从实际立法来看,不享有立法权的地方人民政府也颁布了大量的与村民自治有关的规范性文件。三是具体法律法规不完善。如现行的法律法规对村委会换届选举的一些重大问题的规定不够明确和具体,造成操作困难。四是缺乏对村民自治权利的保障救济制度。现实中,村民自治权利屡屡受到来自不同方面的侵害,却难以得到有效救济。
　　加强农民政治参与制度建设的相关对策
　　以新农村建设为契机,营造农民政治参与制度的基础与运行条件。任何制度的有效运转都需要一定的社会基础与运行条件。当前,以新农村建设为契机,加强农民政治参与基础条件建设,应着重从以下几方面入手:首先,要促进农村特别是落后农村地区的经济发展。必须进一步解放和发展农村生产力,通过农业制度创新和科教兴农来提高农业生产效益,增加农民收入,为农民政治权利的保障与实现创造社会经济条件和物质基础。其次,提高农民受教育程度。当前,应继续完善农村义务教育,并对农民进行多渠道、多层次的基础教育和技术培训,尽快提高农民的文化水平。在此基础上,使农民强化主体意识,树立制度意识,守法观念,形成政治责任感和理智的判断力,逐步具备与现代政治发展相适应的政治意识、政治热情和良好的政治素质。第三,加快城乡协调发展。当前,需要切实以统筹城乡发展的观念,深化改革,大力推进城镇化,形成城乡一体的社会主义市场经济体制;不断促进第三产业发展,促进农业劳动者到城镇就业,并向农村提供急需的公共产品、公共资源,使我国逐步走出“城乡分治,一国两策”的格局。
　　以制度创新为动力,完善农民政治参与相关制度。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要通过有效的制度设计保证公民政治参与在民主和法治的制度框架下良性运行。首先,要推进村民自治制度创新。目前,应认真全面地落实《村民委员会组织法》赋予农民的各项民主权利,进一步完善村民委员会的选举制度,处理好村民委员会和党支部、乡镇政府的关系,建立健全村务公开和民主监督制度等。其次,进一步健全基层人民代表大会制度。在各级人大代表中,有适当比例的农民代表,便于及时反映农民的意见和建议,并维护农民权益。进一步健全代表候选人制度,严格执行选举法和人民代表大会组织法,保证代表的质量和权利的行使。特别是在代表名额分配上,要依法保证农民在县乡人大中应占的比例,缩小干部比例,保证县乡人大有一定比例的基层农民代表。第三,加强信访制度建设。信访制度是中国政治制度中的一项独特的制度安排,承担着重要职能。当前,加强完善信访工作要做到:一是方便参与;二是保证有效参与。依靠人大代表这一资源优势开展人大信訪工作是完善信访制度的有效途径。于建嵘教授建议把目前分散在各个职能部门的信访办,全部归给各级人民代表大会,让人大代表依据人民来信来访行使对“一府两院”的监督权。这样,一方面避免各职能部门之间和上下级之间推诿责任,另一方面减少人民群众的信访成本和因为信访产生的挫折感,同时也有助于强化人民代表大会的权威。②这确实不失为一种有效出路。此外,还应进一步完善行政诉讼法和行政复议法律制度,使农民可以直接通过法律手段来保护自身利益;充分发挥大众传媒的舆论监督功能,并不断开通新的政治参与渠道等等。
　　以法制化为保障,确保农民政治参与有法可依。实现农民政治参与的有序化,需要使农民的政治参与依据法治原则,按照法律规定的方式和程序进行。法制化的政治参与制度可以经常地、规范地为农民提供利益表达的场所和渠道,减少体制外的非理性参与,从而有助于实现农村政治稳定和社会安宁。为此,一要规范农民政治参与相关立法。要明确只有依法享有立法权的地方人民代表大会及其常委会,才可以制定与村民自治有关的法律、法规或者是规范性法律文件,保证立法主体的合法性。二要明确农民政治参与的权利内容,实现途径和保障,使其权利具体化,增强其可操作性,避免抽象化和空泛化。同时,对农民政治参与的规则加以规定,避免其不适当地行使权利。当务之急是进一步修订和完善《村民委员会组织法》,对农民政治参与进行法律确认和必要的规范,例如对农民政治参与的方式与程序、参与的广度和深度进行相应的规定,严格把握和控制。三要坚持不懈地做好普法宣传工作,增强农村地区公民的法治意识,使他们逐步学会用法律来保护自己的政治权益。(作者单位:大连交通大学人文社科学院;本文系2009年度辽宁省社会科学规划基金项目,项目编号:L09DZZ019)
　　
　　注释
　　①邱永文:《当代中国政治参与研究》,北京:中共中央党校出版社,2009年,第274、275页。
　　②陈晓莉:《政治文明视域中的农民政治参与》,北京:中国社会科学出版社,2007年,第194、260页。