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摘要：“公平”已经成为城中旧村改造中效率提高的障碍，急需在公平与效率并重原则的新视角下加以研究。对当前城中旧村改造这一热点，文章通过新视角下城中旧村改造存在问题的分析，以广东省实践创新为基础支撑，提出了城中旧村的改造对策。该对策可以为全国各地城中旧村的改造提供借鉴及参考。
关键词：广东省城中旧村改造 公平与效率并重 公平发展 对策
中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2011)04-0025-06
公平，无论在何种社会发展阶段、何种社会意识形态，都是人们一直醉心追求的目标，并且在追求公平的过程中实现着社会的进步。因此，对公平问题的研究是社会一个永恒的课题。与“三农”相关的核心问题是土地问题，强势集团兼并土地并垄断释放出巨大的经济利益；改革开放以来，有2万多亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团，使我国发生经济发展危机和社会稳定危机的风险加大。我们在重视效率的同时，一直忽略的“公平”已经成为效率提高的障碍。而城中旧村改造的过程，正是集体建设用地再分配中公平与效率关系的体现，急需在新的视角下加以研究并付诸实施。
一、相关文献研究评述
西方学者中，公平与效率并重论理论的代表人物有凯恩斯(J.M.Kenynes)、萨缪尔森(P.A.Samulson)和阿瑟·奥肯(A.M.okun)。凯恩斯认为通过国家干预政策不仅可以增进社会财富和收入分配公平，而且可以避免为解决公平问题带来的效率损失。萨缪尔森认为公平与效率是相互促进的，解决公平问题本身就会带来效率的提高。阿瑟·奥肯认为，“平等与效率双方都有价值，而且其中的一方对另一方没有绝对的优先权”。国内众多学者对“效率与公平并重”相关论题的研究也表现出了浓厚的兴趣，学术界的主要观点有以下几个方面：有学者明确指出，“效率优先、兼顾公平”的口号“现在就可以开始淡出”，应该逐渐向“公平与效率并重”、“公平与效率优化组合”过渡。有学者认为，如果没有增长，即使最“公平”也只是“共贫”而已，走效率与公平并重的道路对于我国可取性更大。即政府主要承担公平责任，将效率交给市场，由市场来追逐效率，实现增长与公平的统一。还有学者认为，公平与效率反映了一个社会的稳定性参数和发展性参数，我们的改革与发展目标必须兼顾效率与公平。总体而言，对比国内外“效率与公平并重”相关论述，我国城中旧村改造及发展存在明显的农民土地收益不公、生存竞争起点不公及社会地位不公等状况，而地方政府的“公司主义”、相关规制制定的缺陷及规划的失效是产生这些问题的根源。
二、新视角下城中旧村改造存在的问题
本文将城中旧村界定为：位于城镇现状建成区用地范围内且布局分散、土地利用不经济、多数房屋不具有保留价值、设施配套不完善、安全与环境质量难以保障、与经济发展和社会管理不相适应、存在严重问题的农村居民聚集点。其产生的直接原因是城镇化初期为节省开发建设成本，城市在空间上跳开农村居民点向外拓展，致使城镇建设用地包围农村居民点而形成。城中旧村改造是以节约集约建设用地和建设宜居城市为目的，对特定时期内旧村庄进行的调整城乡结构、优化城乡用地布局、改善和更新基础设施、保护历史风貌等进行的建设活动。新时期，党的十七大对社会公平给予了高度重视，在党的文件中旗帜鲜明地指出“实现社会公平正义是中国共产党的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务；初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，明确摒弃了“效率优先、兼顾公平”的提法。基于公平与效率并重这一新视角下城中旧村改造存在的主要问题表现在：
(一)理论研究相当薄弱
确立“效率优先、兼顾公平”的收入分配原则在新中国的经济历史上至关重要，它代表着我国计划经济向市场经济转换的一个重要节点，为我国发展成为世界第二大经济强国发挥了巨大的促进作用。在“效率优先、兼顾公平”原则的指导下，先前的大量研究往往只偏重效率的提高，虽有对公平的探讨但也往往局限在单个方面，既缺乏实践经验的支撑，也难以达到决策的层面。由此可知，涉及经济公平与社会效率辩证统一，实现农村和谐发展、建设用地集约利用的专门性、系统性研究应加强。
(二)土地溢价分配的失衡
由于制度设计的缺陷，地方政府充当公共职能和市场经济人双重角色。在现行政府垄断市场体制和产权双轨制下，政府征地必然走向“以地生财”，实现土地资产利益的最大化，从而聚财实现任期政绩。目前实行的农村集体土地征用制度，不但没有给予农民公平的征地补偿，更没有考虑到农民失去土地后的出路，农民在城市中的生存能力依然受到威胁。同时，在这种土地补偿机制中，还忽略了一项内容——由征地外部不经济引起的损害补偿，比如噪音污染、水污染、土地分割带来的不经济等。
(三)缺乏操作性强的规划
现有对城中旧村改造的实践，大部分着眼点还在规划布局、环境景观改善、市政配套、公众参与、土地的整理等方面，基本上都局限在城市规划单学科的孤立研究及实践。面对城市建设工作存在的政策缺位、市场无序、政府失效等问题，面对在经济上失去话语权的失地农民这一弱势群体，城市规划的工作必须由对未来蓝图的展示，转向对各种市场缺陷的有效弥补，防止和解决政府失效，关注弱势群体公平发展的集社会、政治、经济问题于一身的综合性的规划。
(四)原住村民生存竞争起点的不公平
当村民聚集点成为城市建设的一部分，农民失去了原来赖以生存的土地时，在就业上也就被迫向非农转移。由于原住村民的文化水平与技能相对较低，并且，在城中旧村改造过程中，开发商只是对农民的不动产进行一次性的经济补偿。加上由于户籍等制度因素，城中旧村的原住民并不能享有城镇的教育、技能培训等福利服务。在城市中，人与人的关系是建立在由业缘为主的外倾式的交往上，社会规范、价值观、工作和生活的方式也是在业缘活动中完成其转变的。而许多村民只能从事修理、搬运服务或体力工作，并且交往对象或范围都极其有限。因此，原住民不断感受到被剥夺、无安全、边际化以及对社会主流价值观的质疑。村民无法快速地融入城市环境，分享城市文明，甚至在基本的生存上都成为问题，这种经济与社会需求的不平衡导致了竞争起点的不公平。
(五)技术指标体系整合度及全面性不够
城市规划作为城中旧村改造的公共政策，其核心是通过技术指标来实现的。目前，村庄人均建设用地规划标准存在体系缺失、技术指标不完善、理论有待整合等诸多问题，已出现了以城市的标准、观念来建设农村；以工业的思路来改造农业；以城市居民的现状来要求所有的农民；以城乡同一化发展取代城乡差异性互补发展，造成了公共产品配置严重缺失等一系列状况。城中旧村改造已经成为再次 分配中村民获得利益的最后一次机会，是不能忍受的失去之痛，因此如果没有处理好，将给社会带来“灾难性”后果。
三、新视角下城中旧村的改造对策建议
广东省是一个拥有1.05亿人口的大省，现有村庄总数137610个。由于区位和环境条件的差异，经济社会发展极不平衡，出现了“最富的村庄在广东，最穷的村庄也在广东”。总体而言，从南到北，从东到西，经济实力逐渐减弱，村庄的数量、规模和密度由大变小。规划建设管理整体水平逐渐变低。在管理上，珠江三角洲机构较健全，管理专业人才较多，管理水平自然比其他市(县)要高。至2008年全省累计编制村庄规划47616个，村庄规划覆盖率为34.60％。其中珠江三角洲累计编制村庄规划17320个，村庄规划覆盖率为65.94％。珠江三角洲的深圳、东莞、中山、番禺、顺德、南海等市(区)建设标准很高，约90％以上的村民建了新式楼房，且不少是别墅式的楼房；而粤北、粤西不少村庄仍存在泥砖房和茅草房。这种差异，给旧村庄的整治带来一定的难度。因此，在“城中旧村”改造对策上要有所区别，有所侧重。
(一)谨慎改造，确保成功
城中旧村是综合整治、局部改建还是整体拆建?这是一个首先要作出判断的问题。改造城中旧村，不是单方面的得益，不是剥削农民，更不是从城市中“赶跑”农民，强制农民“上楼”。在没有改变土地利用和收入结构时先改变消费结构，事实上是与改革发展宗旨相违背，得不到农民衷心支持。如强行改造，必将给社会带来危害。因此，需要一定的改造选取标准，以便准确判断。改造程度关键的影响因素是经济发展水平、区位优势和政府意愿(见表1所示)。
为保证改造成功，广州市“改造不设时间表”的做法具有代表意义：从广州市“三旧”改造办公室获悉，除已明确的86条纳入综合整治的城中村不会推倒重建，纳入全面改造的52条城中村也将根据各村实际情况选择改造模式。此外，广州将不会对城中村改造人为设置时间表，也就是说，不一定要在2020年改造完成全市在册的138条“城中村”。目前广州推进城中村改造比较稳重，方案成熟一个改造一个。2011年已经过半，获批城中村改造项目仍是去年的15个。市“三旧”改造办相关负责人表示，经济上难以平衡，或者没有改造条件的城中村都会选择暂时不动，改造方案也是由村集体提出，按照村民意愿来改造，政府不会强制。
(二)加强规划研究，推进城中旧村完全城市化
统筹兼顾工业化、城镇化建设和村民的利益，努力把公共利益同村集体利益、村民个人利益统一起来。通过对现行改造政策的全面分析，评价现行政策的有效性，发现村中旧村改造障碍产生的根源实际是改造规划问题。以往的改造规划过于偏重物质方案，纠缠于房屋的拆建比例、违章建筑、合法建筑的界定等环节，而没有从各方最核心的经济利益人手来形成利益平衡的改造方案，难以得到村民的认同，也直接导致了改造规划的无法实施。城中旧村改造规划必须在城市总体规划的指导下，结合“三旧(旧厂房、旧城镇、旧村庄)”改造工作，开展城中旧村改造规划。按公平与效率并重的原则，城中村改造规划应充分尊重村民意愿。加大改造规划的公众参与；通过改造规划，促进农村集体经济发展，提升农民转居民的经济收入水平，确保村民的居住条件有改善、原有生活水平不降低。
针对“城中旧村庄”改造规划编制的特性，广东具有代表性的规划内容包括：“改造策略规划研究、控制性详细规划图则和专题论证报告”等三个层次，规划应重点突出城中村改造的经济测算和改造模式策略，进行改造成本评估，确定村安置地块、以及融资地块合理的开发规模和开发强度等。规划应针对城中村改造过程中开发强度的提升，导致改造地区居住人口的增加，造成对城市交通、公共设施配置、市政基础设施容量的压力，及时开展相应的交通评估、设施配置标准评估等。
(三)提升土地利用价值，确保改造资金来源
资金是城中旧村改造顺利进行的重要保障，以目前城市的财政状况不可能对城中旧村改造大动干戈，所以必须找出城中旧村改造的最佳路径。城中旧村由于位于“城中”的特殊区位，是城市进行大规模开发后遗留下来的区域，使得城中村可以就近享用城市便捷的交通、完善的公共服务。“城中村”凭借着各种优越条件，特别是土地价格的飞涨及发展工商服务业的便利，使村民能分享到远远高于外界的收益与福利。这种级差收益主要源于城市建设投资促成，按公平与效率并重的原则，政府应该占有合理的收益份额，同时处理好政府收益、开发商收益与农民土地增值收益之间的关系。土地是城中旧村改造的核心问题，也是城中旧村改造的切入点和落脚点。本着“顾及村民的既得利益、让村民得到最大利益”和“政府应追求的是社会利益而不是经济利益”新理念作为创新制度和策略设计的原则，用“政策突破”确保城中旧村改造的“经济利益”，主要做法是土地、房产固化确权和双限确权等。
如何确保改造资金来源?珠海城中村改造“运用市场化手段，促进城中村土地增值”的做法实施性强。在进行城中村改造过程中，珠海市政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资旧村改造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三”，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆1平方米获5％以上的合理利润。开发商的开发总量中，1／3用于原村民回迁，另外2／3作商品房经营。为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入“规划最优”概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造“城中村”，是珠海开展“城中村”改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。
(四)优先预留公共用地，实现公共设施均等发展
城中旧村改造要结合各地实际，按照拆迁用地面积的总量，优先预留一定比例的用地，作为道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途，做到城市建设公平与效率双赢的目的。在控制好片区整体容积率的前提下，鼓励增加公共用地、降低建筑密度，适当提高净地块的容积率。要根据地区人口的增加情况，对交通、公共服务设施和市政基础设施进行相应的扩容，避免城中旧村改造对周边地区造成过多的交通和设施压力。
城中旧村改造要结合保障性住房建设，促进社区融合。城中旧村改造在规划回迁安置房、商品房的基础上，加大保障性住房的建设要求，要利用城中旧村改造的机会，在中心城区建设部分保障性住房，避免保障性住房普遍安置在交通条件、公共设施配套还欠完善的城郊，保障弱势群体的利益。同时，通 过城中旧村改造，合理安排回迁安置房、商品房和保障性住房，使得原村民、外来居民能够相互交流，有利于改善原村民的村规村俗，提升居民素质，促进社区融合。
为实现公共设施均等发展，广州“1日村庄”改造要求按照拆迁面积的6％预留作为相关配套设施建设用地；东莞“旧村庄”改造规划要求按照“拆三留一”预留公共用地；揭阳“旧村庄”改造要求优先预留公共用地，其中中心城区按照“拆三留一”预留，一般县城区按照“拆四留一”预留，中心镇、镇区五万人以上重点镇按照“拆五留一”预留。
(五)保护原村民合法利益，有序推进城中旧村改造
城中旧村改造是一个极其复杂的系统工程，事关村民、村集体、政府、开发商等多方的利益，其中原村民是最直接、最大利益关系者，只有坚持保护村民的合法利益，坚持利民益民的原则，使他们成为城中旧村改造的受益者，才能实现真正意义上的解决。
按公平与效率并重的原则，城中旧村改造需要考虑城市长远发展利益，但不能以牺牲城中旧村原村民的利益为代价，应当一揽子解决原村民的生存与发展问题。要做到这一点，关键是要按《城乡规划法》的要求，实行相关利益者广泛、全程、实质性参与。
广东省各城市保护原村民利益的主要做法：通过预留集体建设用地解决原村民的生活和发展问题、制定合理拆迁补偿政策、实行土地参股、实行集体经济股份制、以廉租公寓替代廉租房、完善社会保障制度、开展技术技能培训等，这些做法不仅使农民的长期生活有了保障，既有利于城市发展的长远利益，也有利于原村民逐步转变生活方式，融入城市文明，解决城市化发展中的深层次问题。
四、两种改造原则下对策的比较
从党的十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”原则到党的十七大提出“公平与效率并重”原则，是我国市场经济发展的正确道路使然，这一划时代收入分配指导思想的改变，必将引领我国市场经济在更高平台上推进，同时也必将对国家各项公共政策(城乡规划)产生根本性改变。以“公平与效率并重”原则的城中旧村改造对策，其异于“效率优先、兼顾公平”原则的特点主要体现在：
(一)强调对策的动态性
随着我国贫富差距日益拉大，效率与公平的关系问题成为处理人民内部矛盾的关键，“效率公平并重”的观点正在被多数国民所接受。“效率与公平”的最优选择应是一种和谐关系，但这种和谐不是折中，而是一种动态平衡关系，即效率——差距扩大——公平——差距缩小——效率。当前，在旧村改造中，关键要贯彻落实“全面协调可持续”的大政方针，在动态中正确实践城市支援农村、工业反哺农业的指导思想，处理好农民眼前利益和长远利益、经济上处理好代内公平与代际公平的关系等重大问题，实现由“终极目标”向“动态对策”的转变和突破。
(二)强调对策的个体差异性
不同地区有不同的政策，不同时期有不同的政策；同一地区有不同的政策，同一时期有不同的政策。实践证明，统筹城乡发展，要尊重现阶段大多数城中旧村发展规律差异性的基础，以城乡规划为手段，“一村一策”，合理布局，形成城乡发展模式的互补互惠，最终实现缩小城乡居民生活质量差距的目标，实现“政策的模糊性”向“政策的针对性”的转变和突破。
(三)强调对策的全面性及实操性
市场经济与行政管理之间需要科学协调，关键是要有技术管理与行政管理的有效对接，以规范化改造和稳步对接的管理推进社会前进，提高政府执政力量，增强政府的公共服务能力，以期取信于农民，还利益于农村，从根本上加速我国城市与城中旧村协调发展，有力地树立政府的威信，解决市场行为的失效。同时，实现社会经济公平，在最严格的耕地保护政策下为当地社会可持续发展提供足量的土地资源。为此，城中旧村的改造规划要以政府管理的公共政策要求来规范，又要用规划技术术语来编制，达到对策的全面性及实施的可操性。
“城乡规划始于物质，终于社会”。随着全省新型工业化、新型城镇化、宜居城乡建设的快速推进，城中旧村在环境、社会、经济和管理等方面存在的问题更显突出，已成为困扰我国城镇化质量提高发展的症结所在，必须加以改造。对当前城中旧村改造这一热点，文章通过新视角下城中旧村改造存在问题的分析，以广东省已取得实践成果为基础支撑，提出了城中旧村的改造对策。相信该对策可以为全国各地城中旧村的改造提供借鉴及参考。
由于城中旧村问题是市场经济下城镇化快速发展过程中出现的，而其改造又涉及公共设施均等化配置，因此需要我们在“公平与效率并重”原则下，后续研究应重点在以下几个方面突破：第一，政府行政行为和公共权力结构的调整；第二，集体建设用地与国有建设用地转换机制的重构；第三，城中旧村改造的差异化及其细化研究，用发展的办法解决城中旧村改造中所产生的新问题。
(文字编辑、责任校对：庞龙斌)
关键词：广东省城中旧村改造 公平与效率并重 公平发展 对策
中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1671-623X(2011)04-0025-06
公平，无论在何种社会发展阶段、何种社会意识形态，都是人们一直醉心追求的目标，并且在追求公平的过程中实现着社会的进步。因此，对公平问题的研究是社会一个永恒的课题。与“三农”相关的核心问题是土地问题，强势集团兼并土地并垄断释放出巨大的经济利益；改革开放以来，有2万多亿元的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团，使我国发生经济发展危机和社会稳定危机的风险加大。我们在重视效率的同时，一直忽略的“公平”已经成为效率提高的障碍。而城中旧村改造的过程，正是集体建设用地再分配中公平与效率关系的体现，急需在新的视角下加以研究并付诸实施。
一、相关文献研究评述
西方学者中，公平与效率并重论理论的代表人物有凯恩斯(J.M.Kenynes)、萨缪尔森(P.A.Samulson)和阿瑟·奥肯(A.M.okun)。凯恩斯认为通过国家干预政策不仅可以增进社会财富和收入分配公平，而且可以避免为解决公平问题带来的效率损失。萨缪尔森认为公平与效率是相互促进的，解决公平问题本身就会带来效率的提高。阿瑟·奥肯认为，“平等与效率双方都有价值，而且其中的一方对另一方没有绝对的优先权”。国内众多学者对“效率与公平并重”相关论题的研究也表现出了浓厚的兴趣，学术界的主要观点有以下几个方面：有学者明确指出，“效率优先、兼顾公平”的口号“现在就可以开始淡出”，应该逐渐向“公平与效率并重”、“公平与效率优化组合”过渡。有学者认为，如果没有增长，即使最“公平”也只是“共贫”而已，走效率与公平并重的道路对于我国可取性更大。即政府主要承担公平责任，将效率交给市场，由市场来追逐效率，实现增长与公平的统一。还有学者认为，公平与效率反映了一个社会的稳定性参数和发展性参数，我们的改革与发展目标必须兼顾效率与公平。总体而言，对比国内外“效率与公平并重”相关论述，我国城中旧村改造及发展存在明显的农民土地收益不公、生存竞争起点不公及社会地位不公等状况，而地方政府的“公司主义”、相关规制制定的缺陷及规划的失效是产生这些问题的根源。
二、新视角下城中旧村改造存在的问题
本文将城中旧村界定为：位于城镇现状建成区用地范围内且布局分散、土地利用不经济、多数房屋不具有保留价值、设施配套不完善、安全与环境质量难以保障、与经济发展和社会管理不相适应、存在严重问题的农村居民聚集点。其产生的直接原因是城镇化初期为节省开发建设成本，城市在空间上跳开农村居民点向外拓展，致使城镇建设用地包围农村居民点而形成。城中旧村改造是以节约集约建设用地和建设宜居城市为目的，对特定时期内旧村庄进行的调整城乡结构、优化城乡用地布局、改善和更新基础设施、保护历史风貌等进行的建设活动。新时期，党的十七大对社会公平给予了高度重视，在党的文件中旗帜鲜明地指出“实现社会公平正义是中国共产党的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务；初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，明确摒弃了“效率优先、兼顾公平”的提法。基于公平与效率并重这一新视角下城中旧村改造存在的主要问题表现在：
(一)理论研究相当薄弱
确立“效率优先、兼顾公平”的收入分配原则在新中国的经济历史上至关重要，它代表着我国计划经济向市场经济转换的一个重要节点，为我国发展成为世界第二大经济强国发挥了巨大的促进作用。在“效率优先、兼顾公平”原则的指导下，先前的大量研究往往只偏重效率的提高，虽有对公平的探讨但也往往局限在单个方面，既缺乏实践经验的支撑，也难以达到决策的层面。由此可知，涉及经济公平与社会效率辩证统一，实现农村和谐发展、建设用地集约利用的专门性、系统性研究应加强。
(二)土地溢价分配的失衡
由于制度设计的缺陷，地方政府充当公共职能和市场经济人双重角色。在现行政府垄断市场体制和产权双轨制下，政府征地必然走向“以地生财”，实现土地资产利益的最大化，从而聚财实现任期政绩。目前实行的农村集体土地征用制度，不但没有给予农民公平的征地补偿，更没有考虑到农民失去土地后的出路，农民在城市中的生存能力依然受到威胁。同时，在这种土地补偿机制中，还忽略了一项内容——由征地外部不经济引起的损害补偿，比如噪音污染、水污染、土地分割带来的不经济等。
(三)缺乏操作性强的规划
现有对城中旧村改造的实践，大部分着眼点还在规划布局、环境景观改善、市政配套、公众参与、土地的整理等方面，基本上都局限在城市规划单学科的孤立研究及实践。面对城市建设工作存在的政策缺位、市场无序、政府失效等问题，面对在经济上失去话语权的失地农民这一弱势群体，城市规划的工作必须由对未来蓝图的展示，转向对各种市场缺陷的有效弥补，防止和解决政府失效，关注弱势群体公平发展的集社会、政治、经济问题于一身的综合性的规划。
(四)原住村民生存竞争起点的不公平
当村民聚集点成为城市建设的一部分，农民失去了原来赖以生存的土地时，在就业上也就被迫向非农转移。由于原住村民的文化水平与技能相对较低，并且，在城中旧村改造过程中，开发商只是对农民的不动产进行一次性的经济补偿。加上由于户籍等制度因素，城中旧村的原住民并不能享有城镇的教育、技能培训等福利服务。在城市中，人与人的关系是建立在由业缘为主的外倾式的交往上，社会规范、价值观、工作和生活的方式也是在业缘活动中完成其转变的。而许多村民只能从事修理、搬运服务或体力工作，并且交往对象或范围都极其有限。因此，原住民不断感受到被剥夺、无安全、边际化以及对社会主流价值观的质疑。村民无法快速地融入城市环境，分享城市文明，甚至在基本的生存上都成为问题，这种经济与社会需求的不平衡导致了竞争起点的不公平。
(五)技术指标体系整合度及全面性不够
城市规划作为城中旧村改造的公共政策，其核心是通过技术指标来实现的。目前，村庄人均建设用地规划标准存在体系缺失、技术指标不完善、理论有待整合等诸多问题，已出现了以城市的标准、观念来建设农村；以工业的思路来改造农业；以城市居民的现状来要求所有的农民；以城乡同一化发展取代城乡差异性互补发展，造成了公共产品配置严重缺失等一系列状况。城中旧村改造已经成为再次 分配中村民获得利益的最后一次机会，是不能忍受的失去之痛，因此如果没有处理好，将给社会带来“灾难性”后果。
三、新视角下城中旧村的改造对策建议
广东省是一个拥有1.05亿人口的大省，现有村庄总数137610个。由于区位和环境条件的差异，经济社会发展极不平衡，出现了“最富的村庄在广东，最穷的村庄也在广东”。总体而言，从南到北，从东到西，经济实力逐渐减弱，村庄的数量、规模和密度由大变小。规划建设管理整体水平逐渐变低。在管理上，珠江三角洲机构较健全，管理专业人才较多，管理水平自然比其他市(县)要高。至2008年全省累计编制村庄规划47616个，村庄规划覆盖率为34.60％。其中珠江三角洲累计编制村庄规划17320个，村庄规划覆盖率为65.94％。珠江三角洲的深圳、东莞、中山、番禺、顺德、南海等市(区)建设标准很高，约90％以上的村民建了新式楼房，且不少是别墅式的楼房；而粤北、粤西不少村庄仍存在泥砖房和茅草房。这种差异，给旧村庄的整治带来一定的难度。因此，在“城中旧村”改造对策上要有所区别，有所侧重。
(一)谨慎改造，确保成功
城中旧村是综合整治、局部改建还是整体拆建?这是一个首先要作出判断的问题。改造城中旧村，不是单方面的得益，不是剥削农民，更不是从城市中“赶跑”农民，强制农民“上楼”。在没有改变土地利用和收入结构时先改变消费结构，事实上是与改革发展宗旨相违背，得不到农民衷心支持。如强行改造，必将给社会带来危害。因此，需要一定的改造选取标准，以便准确判断。改造程度关键的影响因素是经济发展水平、区位优势和政府意愿(见表1所示)。
为保证改造成功，广州市“改造不设时间表”的做法具有代表意义：从广州市“三旧”改造办公室获悉，除已明确的86条纳入综合整治的城中村不会推倒重建，纳入全面改造的52条城中村也将根据各村实际情况选择改造模式。此外，广州将不会对城中村改造人为设置时间表，也就是说，不一定要在2020年改造完成全市在册的138条“城中村”。目前广州推进城中村改造比较稳重，方案成熟一个改造一个。2011年已经过半，获批城中村改造项目仍是去年的15个。市“三旧”改造办相关负责人表示，经济上难以平衡，或者没有改造条件的城中村都会选择暂时不动，改造方案也是由村集体提出，按照村民意愿来改造，政府不会强制。
(二)加强规划研究，推进城中旧村完全城市化
统筹兼顾工业化、城镇化建设和村民的利益，努力把公共利益同村集体利益、村民个人利益统一起来。通过对现行改造政策的全面分析，评价现行政策的有效性，发现村中旧村改造障碍产生的根源实际是改造规划问题。以往的改造规划过于偏重物质方案，纠缠于房屋的拆建比例、违章建筑、合法建筑的界定等环节，而没有从各方最核心的经济利益人手来形成利益平衡的改造方案，难以得到村民的认同，也直接导致了改造规划的无法实施。城中旧村改造规划必须在城市总体规划的指导下，结合“三旧(旧厂房、旧城镇、旧村庄)”改造工作，开展城中旧村改造规划。按公平与效率并重的原则，城中村改造规划应充分尊重村民意愿。加大改造规划的公众参与；通过改造规划，促进农村集体经济发展，提升农民转居民的经济收入水平，确保村民的居住条件有改善、原有生活水平不降低。
针对“城中旧村庄”改造规划编制的特性，广东具有代表性的规划内容包括：“改造策略规划研究、控制性详细规划图则和专题论证报告”等三个层次，规划应重点突出城中村改造的经济测算和改造模式策略，进行改造成本评估，确定村安置地块、以及融资地块合理的开发规模和开发强度等。规划应针对城中村改造过程中开发强度的提升，导致改造地区居住人口的增加，造成对城市交通、公共设施配置、市政基础设施容量的压力，及时开展相应的交通评估、设施配置标准评估等。
(三)提升土地利用价值，确保改造资金来源
资金是城中旧村改造顺利进行的重要保障，以目前城市的财政状况不可能对城中旧村改造大动干戈，所以必须找出城中旧村改造的最佳路径。城中旧村由于位于“城中”的特殊区位，是城市进行大规模开发后遗留下来的区域，使得城中村可以就近享用城市便捷的交通、完善的公共服务。“城中村”凭借着各种优越条件，特别是土地价格的飞涨及发展工商服务业的便利，使村民能分享到远远高于外界的收益与福利。这种级差收益主要源于城市建设投资促成，按公平与效率并重的原则，政府应该占有合理的收益份额，同时处理好政府收益、开发商收益与农民土地增值收益之间的关系。土地是城中旧村改造的核心问题，也是城中旧村改造的切入点和落脚点。本着“顾及村民的既得利益、让村民得到最大利益”和“政府应追求的是社会利益而不是经济利益”新理念作为创新制度和策略设计的原则，用“政策突破”确保城中旧村改造的“经济利益”，主要做法是土地、房产固化确权和双限确权等。
如何确保改造资金来源?珠海城中村改造“运用市场化手段，促进城中村土地增值”的做法实施性强。在进行城中村改造过程中，珠海市政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资旧村改造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三”，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆1平方米获5％以上的合理利润。开发商的开发总量中，1／3用于原村民回迁，另外2／3作商品房经营。为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入“规划最优”概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造“城中村”，是珠海开展“城中村”改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。
(四)优先预留公共用地，实现公共设施均等发展
城中旧村改造要结合各地实际，按照拆迁用地面积的总量，优先预留一定比例的用地，作为道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途，做到城市建设公平与效率双赢的目的。在控制好片区整体容积率的前提下，鼓励增加公共用地、降低建筑密度，适当提高净地块的容积率。要根据地区人口的增加情况，对交通、公共服务设施和市政基础设施进行相应的扩容，避免城中旧村改造对周边地区造成过多的交通和设施压力。
城中旧村改造要结合保障性住房建设，促进社区融合。城中旧村改造在规划回迁安置房、商品房的基础上，加大保障性住房的建设要求，要利用城中旧村改造的机会，在中心城区建设部分保障性住房，避免保障性住房普遍安置在交通条件、公共设施配套还欠完善的城郊，保障弱势群体的利益。同时，通 过城中旧村改造，合理安排回迁安置房、商品房和保障性住房，使得原村民、外来居民能够相互交流，有利于改善原村民的村规村俗，提升居民素质，促进社区融合。
为实现公共设施均等发展，广州“1日村庄”改造要求按照拆迁面积的6％预留作为相关配套设施建设用地；东莞“旧村庄”改造规划要求按照“拆三留一”预留公共用地；揭阳“旧村庄”改造要求优先预留公共用地，其中中心城区按照“拆三留一”预留，一般县城区按照“拆四留一”预留，中心镇、镇区五万人以上重点镇按照“拆五留一”预留。
(五)保护原村民合法利益，有序推进城中旧村改造
城中旧村改造是一个极其复杂的系统工程，事关村民、村集体、政府、开发商等多方的利益，其中原村民是最直接、最大利益关系者，只有坚持保护村民的合法利益，坚持利民益民的原则，使他们成为城中旧村改造的受益者，才能实现真正意义上的解决。
按公平与效率并重的原则，城中旧村改造需要考虑城市长远发展利益，但不能以牺牲城中旧村原村民的利益为代价，应当一揽子解决原村民的生存与发展问题。要做到这一点，关键是要按《城乡规划法》的要求，实行相关利益者广泛、全程、实质性参与。
广东省各城市保护原村民利益的主要做法：通过预留集体建设用地解决原村民的生活和发展问题、制定合理拆迁补偿政策、实行土地参股、实行集体经济股份制、以廉租公寓替代廉租房、完善社会保障制度、开展技术技能培训等，这些做法不仅使农民的长期生活有了保障，既有利于城市发展的长远利益，也有利于原村民逐步转变生活方式，融入城市文明，解决城市化发展中的深层次问题。
四、两种改造原则下对策的比较
从党的十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”原则到党的十七大提出“公平与效率并重”原则，是我国市场经济发展的正确道路使然，这一划时代收入分配指导思想的改变，必将引领我国市场经济在更高平台上推进，同时也必将对国家各项公共政策(城乡规划)产生根本性改变。以“公平与效率并重”原则的城中旧村改造对策，其异于“效率优先、兼顾公平”原则的特点主要体现在：
(一)强调对策的动态性
随着我国贫富差距日益拉大，效率与公平的关系问题成为处理人民内部矛盾的关键，“效率公平并重”的观点正在被多数国民所接受。“效率与公平”的最优选择应是一种和谐关系，但这种和谐不是折中，而是一种动态平衡关系，即效率——差距扩大——公平——差距缩小——效率。当前，在旧村改造中，关键要贯彻落实“全面协调可持续”的大政方针，在动态中正确实践城市支援农村、工业反哺农业的指导思想，处理好农民眼前利益和长远利益、经济上处理好代内公平与代际公平的关系等重大问题，实现由“终极目标”向“动态对策”的转变和突破。
(二)强调对策的个体差异性
不同地区有不同的政策，不同时期有不同的政策；同一地区有不同的政策，同一时期有不同的政策。实践证明，统筹城乡发展，要尊重现阶段大多数城中旧村发展规律差异性的基础，以城乡规划为手段，“一村一策”，合理布局，形成城乡发展模式的互补互惠，最终实现缩小城乡居民生活质量差距的目标，实现“政策的模糊性”向“政策的针对性”的转变和突破。
(三)强调对策的全面性及实操性
市场经济与行政管理之间需要科学协调，关键是要有技术管理与行政管理的有效对接，以规范化改造和稳步对接的管理推进社会前进，提高政府执政力量，增强政府的公共服务能力，以期取信于农民，还利益于农村，从根本上加速我国城市与城中旧村协调发展，有力地树立政府的威信，解决市场行为的失效。同时，实现社会经济公平，在最严格的耕地保护政策下为当地社会可持续发展提供足量的土地资源。为此，城中旧村的改造规划要以政府管理的公共政策要求来规范，又要用规划技术术语来编制，达到对策的全面性及实施的可操性。
“城乡规划始于物质，终于社会”。随着全省新型工业化、新型城镇化、宜居城乡建设的快速推进，城中旧村在环境、社会、经济和管理等方面存在的问题更显突出，已成为困扰我国城镇化质量提高发展的症结所在，必须加以改造。对当前城中旧村改造这一热点，文章通过新视角下城中旧村改造存在问题的分析，以广东省已取得实践成果为基础支撑，提出了城中旧村的改造对策。相信该对策可以为全国各地城中旧村的改造提供借鉴及参考。
由于城中旧村问题是市场经济下城镇化快速发展过程中出现的，而其改造又涉及公共设施均等化配置，因此需要我们在“公平与效率并重”原则下，后续研究应重点在以下几个方面突破：第一，政府行政行为和公共权力结构的调整；第二，集体建设用地与国有建设用地转换机制的重构；第三，城中旧村改造的差异化及其细化研究，用发展的办法解决城中旧村改造中所产生的新问题。
(文字编辑、责任校对：庞龙斌)