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摘要 采用内容分析法对1984—2016年中央政府机构和部门颁布的336项水污染防治政策进行量化分析，结果表明我国水污染防治政策制定主体较多，但主体间配合程度不高;政策体系演变总体呈现初期低位徘徊、中期持续发展和近期稳定增长的三阶段特征;政策工具使用上存在命令—控制型工具应用过溢，经济激励型工具使用不足的特点。指出需加强政策制定部门之间的协调、优化环境政策工具组合，以切实提高水污染防治效果。
关键词 水污染防治政策;政策演变;内容分析法
中图分类号 X-01文献标识码 A文章编号 0517-6611（2018）33-0212-03
水短缺、水污染、水生态环境恶化已经或正在成为我国许多地区经济发展、公众健康与福利提高的限制性因素。水污染及其防治不仅需要时间、资金、技术，还需配合制度创新与科学管理，而这些都依赖于国家的统筹规划。因此，破解我国水污染防治难题关键在于加强国家政策体系建设。目前国内有关水污染现状、影响及其防治对策的研究很多[1-5]，但对我国水污染防治政策进行系统、深入量化分析的几乎没有。笔者以1984—2016年中央政府出台的水污染防治政策为研究对象，采用内容分析法，从政策颁布主体、政策发布时间、政策工具3个维度对其展开系统分析，明晰中国水污染防治政策的历史演变及结构特征，并提出相关优化建议。
根据《中华人民共和国水污染防治法》对其适用对象的界定，该研究收集的政策文本主要涉及我国地表和地下水体的污染防治，不含海洋领域。政策文本主要采集于“北大法律信息网”中央法规司法解释数据库（http：//www.pkulaw.cn/）和中央政府相关部门网站。在搜索出相关文件后，剔除重复的政策文本，最终获得有效政策样本336份，并按照“政策编号——具体章节/条款”对政策文本内容进行编码，共计2 029个政策条款。
1 水污染防治政策制定主体
通过梳理336项政策发现，由单一机构或部门发文的政策文件达到296项，占全部样本的88.1%，由2个及2个以上机构或部门联合发文的仅40项，占总样本的11.9%。32个机构或部门参与了我国水污染防治政策的制定，其中住房和城乡建设部、环境保护部、国家环境保护总局、国务院和国家发展和改革委员会等在防治水污染工作中发挥了重要作用（表1）。进一步从联合发文的主体来看，国家发展和改革委员会、环境保护部、财政部占据了主要位置，这3个部门合计出现了55次，说明大多数发文主体主要通过这3个机构或部门与其他主体发生关系。
2 水污染防治政策发布时间
2.1 初步建设阶段：1984—1995年
1979年，国家颁布了《环境保护法》，标志着环境保护工作成为国家发展的重要任务之一。为确保环境生态可持续发展的顺利实现，对《环境保护法》进行细化实施，全国人大常委会于1984年制定了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》），用以指导我国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治工作。以该法为核心，地表水、地下水等各领域的保护法规和政策在1984—1995年相继制定，由此开启了我国水污染防治政策体系构建的历史篇章。由于处于初步建设期，该阶段颁布的水污染防治政策总量很少，共计22项，年均1.83项。
2.2 快速发展阶段：1996—2007年
20世纪90年代末期以来，尤其是进入21世纪后，我国经济取得了快速发展，但是，由此引发的环境污染问题也日益严重。水短缺、水污染已经或正在成为许多地区经济发展、公众健康与福利提高的限制性因素。在此背景下，国家相关机构和部门出台了115项水污染防治法律法规来对水环境问题进行规划和管理，年均9.58项。1996年，全国人大常委对《水污染防治法》进行了第一次修订。它新增了16条法律条款，主要用于强调城市污水的集中处理、生活饮用水地表水源保护以及严重污染水环境设备的处置。为响应《国家环境保护“十五”计划》的号召，并确保其目标的实现，国务院于2001—2006年先后批复了太湖、巢湖、淮河、辽河、海河、滇池水污染防治“十五”计划以及三峡库区及其上游、丹江口库区及上游和松花江流域的水污染防治规划。总的来看，该阶段参与水污染防治政策制定的机构和部门明显增多，政策内容覆盖面逐渐拓宽。
2.3 完善成熟阶段：2008—2016年
在此期間，国家共出台199项政策，年均22.11项，仅2011年就有41项。2008年国家对《水污染防治法》进行了第二次修订，并一直沿用至今。2011年环境保护部印发《全国地下水污染防治规划（2011—2020年）》，明确提出未来10年我国地下水污染防治的总体目标和主要任务，并安排财政资金346.6亿元用于地下水污染调查、典型场地地下水污染预防示范等6大项目的建设和实施。此文件将水污染防治问题推上了政府政策议程的新高度，2011年前后形成了该领域政策制定的高峰期。2015年，经过多轮修改的、我国治理水污染最重要的纲领性文件——《水污染防治行动计划》发布，它标志着铁腕治污将进入“新常态”。
3 水污染防治政策工具
采用目前学界主流的划分方式，将我国水污染防治政策工具分为命令—控制型、经济激励型和公众参与型3大类。命令—控制型工具是指，政府通过对企业生产过程进行管理，或者限制某些产品使用，从而实现限制污染物排放，或者直接对特定时间和指定区域内企业的某些活动下达禁止性或限制性命令等会对污染者环境行为产生直接影响的制度措施，主要包括标准、许可证、区划、配额、禁令、使用限制和污染治理检查等。经济激励型工具通过采用经济激励手段改变环境污染者行为，具体包括罚款、补贴、配额、交易许可、环境税费和排污收费等。公众参与型工具通过采用信息传播、环境评价、社会压力、协商等“道德教育”方法以实现水污染防治，主要包括信息公布、环境监测与评价、道德建设、技术创新、生态区建设、鼓励社会参与和培训等措施。 在环境政策工具基本维度下，汇总336个水污染防治政策文本进行编码，统计出我国水污染防治政策工具使用情况，具体分析如下。
3.1 命令—控制型工具应用过溢
统计结果显示，命令—控制型工具占整个基础政策工具的比例为46.8%。其中，标准、许可和审批应用最频繁，使用数量分别达294和200，占整个基础政策工具的14.5%和9.9%，位列所有政策工具的第1和第3位（表2）。污染防治检查、禁令和使用限制使用频率较接近，分别是7.2%、5.7%和4.5%。由此可以归纳出，我国水污染防治政策命令—控制型工具的使用逻辑是，政府通过严格的技术标准、排放标准以及排污许可证制度来控制污染水体的污染物质排放。同时，各环境主管部门定期对相关水污染制造主体进行污染防治检查，对于违法违规行为进行处罚整治，对一些明显会产生水污染的活动下达禁令。这样一来，既能保证水资源的正常、合理使用，又能尽量避免对水资源的污染。虽然，命令—控制型工具具有较强的强制性和权威性，同时在水污染防治的最终效果上，具有很强的可操作性和确定性。但经过长期观察和实践，学者们普遍认为，它是一种效率低、成本高的环境治理工具，不宜过度使用[6]。
3.2 经济激励型工具使用频率较低
在水污染防治政策工具使用中，经济激励型工具仅占16.8%。其中，补贴、罚款、污水处理费、排污收费应用较多，合计占13.6%，环境税费、交易许可、垃圾处理费、奖励和使用者收费合计仅占3.2%。不难发现，我国水污染防治政策经济激励型工具的使用逻辑是，中央及各地方政府通过给予相关主体财政补贴，辅以征收污水处理费，以推进水污染防治领域主体工程建设，切实保障污水处理设施运行经费。同时，对于企业不符合规范的排污和治污行为，处以不同程度罚款，如不按照国家或地方標准排放水污染物、在非指定区域设置排污口等。相比命令—控制型工具，经济激励型工具更具经济效率，但其治理效果的确定性相对较弱。交易许可由于是在政府机构的环境治理目标所要求的总排污量基础上实施的，因而具有较强的确定性[7]。
3.3 公众参与型工具内部使用结构不合理 在频数统计中，公众参与型工具占36.4%。然而，这并不意味着我国水污染防治过程中社会和公民参与情况很好。对公众参与型工具使用情况进行细分发现，监测与评价、信息公布和生态示范区建设联合占比达到24.5%，而技术创新与推广、鼓励社会参与、道德建设和培训占11.9%。这说明政府十分重视地表水及地下水环境监测与评价及信息公开，强调“自上而下”的信息传递，希望水污染防治问题能够得到全社会的关注，以真实的水环境评价数据和严峻的水污染问题调动全员防治水污染的积极性。 然而，“自下而上”的技术创新与推广、社会参与和道德建设工具使用不足，公众主动参与水污染防治的路径狭窄，社会公众的行为稍显被动。公众参与型工具的内部构成不利于我国水污染防治工作的长远、持续推进，应进一步优化其内部结构，尽可能地调动全社会主动参与的热情和积极性。
4 结语
基于前文结论，该研究得出如下政策启示：第一，加强政策制定部门之间的协调。水污染防治是极其庞大的工程，牵涉的利益主体多，涉及主管部门多。因此，加强部门间的协调和沟通，充分发挥各项政策的引导和激励作用，形成政策合力是水污染防治政策体系建设的重点。第二，优化环境政策工具组合。政府在防治水污染的过程中，并非使用单一政策工具，而是采用命令—控制型、经济激励型和公众参与型政策工具组合。每种政策工具都有其优缺点，因而在使用过程中因注意其协调和配合，形成政府、市场和公众三方力量相互联动的水污染防治机制。目前来看，政府应适度降低命令—控制型工具的使用频率，重视经济激励型和公众参与型政策工具的带动性与辐射性。
参考文献
[1] 陈雯.中国水污染治理的动态CGE模型构建与政策评估研究[D].长沙：湖南大学，2012：106.
[2] 张晓.中国水污染趋势与治理制度[J].中国软科学，2014（10）：11-24.
[3] 何冰.中国水污染的农业经济损失研究[D].杭州：浙江工商大学，2015：39-55.
[4] 林兰.长三角地区水污染现状评价及治理思路[J].环境保护，2016（17）：41-45.
[5] 吴卫星.论我国排污许可的设定：现状、问题与建议[J].环境保护，2016（23）：26-30.
[6] 喻成杰.我国环境政策工具实施中的问题和优化选择研究[D].西安：陕西师范大学，2014：44-47.
[7] 许阳，王琪，孔德意.我国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征：基于政策文本的量化分析[J].上海行政学院学报，2016，17（4）：81-91.
关键词 水污染防治政策;政策演变;内容分析法
中图分类号 X-01文献标识码 A文章编号 0517-6611（2018）33-0212-03
水短缺、水污染、水生态环境恶化已经或正在成为我国许多地区经济发展、公众健康与福利提高的限制性因素。水污染及其防治不仅需要时间、资金、技术，还需配合制度创新与科学管理，而这些都依赖于国家的统筹规划。因此，破解我国水污染防治难题关键在于加强国家政策体系建设。目前国内有关水污染现状、影响及其防治对策的研究很多[1-5]，但对我国水污染防治政策进行系统、深入量化分析的几乎没有。笔者以1984—2016年中央政府出台的水污染防治政策为研究对象，采用内容分析法，从政策颁布主体、政策发布时间、政策工具3个维度对其展开系统分析，明晰中国水污染防治政策的历史演变及结构特征，并提出相关优化建议。
根据《中华人民共和国水污染防治法》对其适用对象的界定，该研究收集的政策文本主要涉及我国地表和地下水体的污染防治，不含海洋领域。政策文本主要采集于“北大法律信息网”中央法规司法解释数据库（http：//www.pkulaw.cn/）和中央政府相关部门网站。在搜索出相关文件后，剔除重复的政策文本，最终获得有效政策样本336份，并按照“政策编号——具体章节/条款”对政策文本内容进行编码，共计2 029个政策条款。
1 水污染防治政策制定主体
通过梳理336项政策发现，由单一机构或部门发文的政策文件达到296项，占全部样本的88.1%，由2个及2个以上机构或部门联合发文的仅40项，占总样本的11.9%。32个机构或部门参与了我国水污染防治政策的制定，其中住房和城乡建设部、环境保护部、国家环境保护总局、国务院和国家发展和改革委员会等在防治水污染工作中发挥了重要作用（表1）。进一步从联合发文的主体来看，国家发展和改革委员会、环境保护部、财政部占据了主要位置，这3个部门合计出现了55次，说明大多数发文主体主要通过这3个机构或部门与其他主体发生关系。
2 水污染防治政策发布时间
2.1 初步建设阶段：1984—1995年
1979年，国家颁布了《环境保护法》，标志着环境保护工作成为国家发展的重要任务之一。为确保环境生态可持续发展的顺利实现，对《环境保护法》进行细化实施，全国人大常委会于1984年制定了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》），用以指导我国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治工作。以该法为核心，地表水、地下水等各领域的保护法规和政策在1984—1995年相继制定，由此开启了我国水污染防治政策体系构建的历史篇章。由于处于初步建设期，该阶段颁布的水污染防治政策总量很少，共计22项，年均1.83项。
2.2 快速发展阶段：1996—2007年
20世纪90年代末期以来，尤其是进入21世纪后，我国经济取得了快速发展，但是，由此引发的环境污染问题也日益严重。水短缺、水污染已经或正在成为许多地区经济发展、公众健康与福利提高的限制性因素。在此背景下，国家相关机构和部门出台了115项水污染防治法律法规来对水环境问题进行规划和管理，年均9.58项。1996年，全国人大常委对《水污染防治法》进行了第一次修订。它新增了16条法律条款，主要用于强调城市污水的集中处理、生活饮用水地表水源保护以及严重污染水环境设备的处置。为响应《国家环境保护“十五”计划》的号召，并确保其目标的实现，国务院于2001—2006年先后批复了太湖、巢湖、淮河、辽河、海河、滇池水污染防治“十五”计划以及三峡库区及其上游、丹江口库区及上游和松花江流域的水污染防治规划。总的来看，该阶段参与水污染防治政策制定的机构和部门明显增多，政策内容覆盖面逐渐拓宽。
2.3 完善成熟阶段：2008—2016年
在此期間，国家共出台199项政策，年均22.11项，仅2011年就有41项。2008年国家对《水污染防治法》进行了第二次修订，并一直沿用至今。2011年环境保护部印发《全国地下水污染防治规划（2011—2020年）》，明确提出未来10年我国地下水污染防治的总体目标和主要任务，并安排财政资金346.6亿元用于地下水污染调查、典型场地地下水污染预防示范等6大项目的建设和实施。此文件将水污染防治问题推上了政府政策议程的新高度，2011年前后形成了该领域政策制定的高峰期。2015年，经过多轮修改的、我国治理水污染最重要的纲领性文件——《水污染防治行动计划》发布，它标志着铁腕治污将进入“新常态”。
3 水污染防治政策工具
采用目前学界主流的划分方式，将我国水污染防治政策工具分为命令—控制型、经济激励型和公众参与型3大类。命令—控制型工具是指，政府通过对企业生产过程进行管理，或者限制某些产品使用，从而实现限制污染物排放，或者直接对特定时间和指定区域内企业的某些活动下达禁止性或限制性命令等会对污染者环境行为产生直接影响的制度措施，主要包括标准、许可证、区划、配额、禁令、使用限制和污染治理检查等。经济激励型工具通过采用经济激励手段改变环境污染者行为，具体包括罚款、补贴、配额、交易许可、环境税费和排污收费等。公众参与型工具通过采用信息传播、环境评价、社会压力、协商等“道德教育”方法以实现水污染防治，主要包括信息公布、环境监测与评价、道德建设、技术创新、生态区建设、鼓励社会参与和培训等措施。 在环境政策工具基本维度下，汇总336个水污染防治政策文本进行编码，统计出我国水污染防治政策工具使用情况，具体分析如下。
3.1 命令—控制型工具应用过溢
统计结果显示，命令—控制型工具占整个基础政策工具的比例为46.8%。其中，标准、许可和审批应用最频繁，使用数量分别达294和200，占整个基础政策工具的14.5%和9.9%，位列所有政策工具的第1和第3位（表2）。污染防治检查、禁令和使用限制使用频率较接近，分别是7.2%、5.7%和4.5%。由此可以归纳出，我国水污染防治政策命令—控制型工具的使用逻辑是，政府通过严格的技术标准、排放标准以及排污许可证制度来控制污染水体的污染物质排放。同时，各环境主管部门定期对相关水污染制造主体进行污染防治检查，对于违法违规行为进行处罚整治，对一些明显会产生水污染的活动下达禁令。这样一来，既能保证水资源的正常、合理使用，又能尽量避免对水资源的污染。虽然，命令—控制型工具具有较强的强制性和权威性，同时在水污染防治的最终效果上，具有很强的可操作性和确定性。但经过长期观察和实践，学者们普遍认为，它是一种效率低、成本高的环境治理工具，不宜过度使用[6]。
3.2 经济激励型工具使用频率较低
在水污染防治政策工具使用中，经济激励型工具仅占16.8%。其中，补贴、罚款、污水处理费、排污收费应用较多，合计占13.6%，环境税费、交易许可、垃圾处理费、奖励和使用者收费合计仅占3.2%。不难发现，我国水污染防治政策经济激励型工具的使用逻辑是，中央及各地方政府通过给予相关主体财政补贴，辅以征收污水处理费，以推进水污染防治领域主体工程建设，切实保障污水处理设施运行经费。同时，对于企业不符合规范的排污和治污行为，处以不同程度罚款，如不按照国家或地方標准排放水污染物、在非指定区域设置排污口等。相比命令—控制型工具，经济激励型工具更具经济效率，但其治理效果的确定性相对较弱。交易许可由于是在政府机构的环境治理目标所要求的总排污量基础上实施的，因而具有较强的确定性[7]。
3.3 公众参与型工具内部使用结构不合理 在频数统计中，公众参与型工具占36.4%。然而，这并不意味着我国水污染防治过程中社会和公民参与情况很好。对公众参与型工具使用情况进行细分发现，监测与评价、信息公布和生态示范区建设联合占比达到24.5%，而技术创新与推广、鼓励社会参与、道德建设和培训占11.9%。这说明政府十分重视地表水及地下水环境监测与评价及信息公开，强调“自上而下”的信息传递，希望水污染防治问题能够得到全社会的关注，以真实的水环境评价数据和严峻的水污染问题调动全员防治水污染的积极性。 然而，“自下而上”的技术创新与推广、社会参与和道德建设工具使用不足，公众主动参与水污染防治的路径狭窄，社会公众的行为稍显被动。公众参与型工具的内部构成不利于我国水污染防治工作的长远、持续推进，应进一步优化其内部结构，尽可能地调动全社会主动参与的热情和积极性。
4 结语
基于前文结论，该研究得出如下政策启示：第一，加强政策制定部门之间的协调。水污染防治是极其庞大的工程，牵涉的利益主体多，涉及主管部门多。因此，加强部门间的协调和沟通，充分发挥各项政策的引导和激励作用，形成政策合力是水污染防治政策体系建设的重点。第二，优化环境政策工具组合。政府在防治水污染的过程中，并非使用单一政策工具，而是采用命令—控制型、经济激励型和公众参与型政策工具组合。每种政策工具都有其优缺点，因而在使用过程中因注意其协调和配合，形成政府、市场和公众三方力量相互联动的水污染防治机制。目前来看，政府应适度降低命令—控制型工具的使用频率，重视经济激励型和公众参与型政策工具的带动性与辐射性。
参考文献
[1] 陈雯.中国水污染治理的动态CGE模型构建与政策评估研究[D].长沙：湖南大学，2012：106.
[2] 张晓.中国水污染趋势与治理制度[J].中国软科学，2014（10）：11-24.
[3] 何冰.中国水污染的农业经济损失研究[D].杭州：浙江工商大学，2015：39-55.
[4] 林兰.长三角地区水污染现状评价及治理思路[J].环境保护，2016（17）：41-45.
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[6] 喻成杰.我国环境政策工具实施中的问题和优化选择研究[D].西安：陕西师范大学，2014：44-47.
[7] 许阳，王琪，孔德意.我国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征：基于政策文本的量化分析[J].上海行政学院学报，2016，17（4）：81-91.