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【摘要】提案办理协商伴随着提案工作制度的诞生而产生，随着提案工作的发展而不断制度化和规范化，是人民政协协商民主的重要形式。党的十八大将提案办理协商明确化，提案办理协商进入快速发展时期。对提案办理协商的内涵、发展变迁和存在的问题进行研究和考察，既有助于对社会主义协商民主的理解，又可以为提案办理协商实践提供一定的参考和建议，具有重要的理论与现实意义。
【关键词】提案 社会主义协商民主 人民政协协商民主 提案办理协商
【中图分类号】D628 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.009
以《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的颁布为标志，我国社会主义协商民主发展到了一个新阶段，展现出了新格局，提案办理协商的发展越来越制度化和规范化。“提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式”。①对其进行研究不仅有助于推进人民政协制度的理论研究，增强对社会主义协商民主的理解，而且能为提案办理协商实践提供一定的参考和建议，具有重要的理论与现实意义。
提案办理协商的内涵
提案办理协商是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理开展的协商活动，贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节。②
提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势③，人民政协是社会主义协商民主的专门协商机构④，发挥着重要渠道作用，提案是人民政协履行职能的重要方式，提案工作是政协工作很重要的组成部分，从搜集、整理、分送、交办到落实，都要体现政协民主协商的精神。⑤提案办理协商是党和政府通过政协广泛联系群众，公民有序参与政治，充分发扬协商民主的过程，是人民政协协商民主的重要形式。
提案办理协商贯穿于提案工作的各个环节。提案提出的协商。在征集提案过程中，提案委员会可以推动提案者与党政机关就选题的方向进行沟通和协商，以增强提案选题的针对性。“提案委员会召开各民主党派和工商联提案工作座谈会，就提案选题的主要考虑、重点方向等进行交流协商，共同做好提案提出的统筹工作。”⑥
提案审查立案和交办的协商。在提案审查立案环节，对需要修改的提案、并案处理的提案、不予立案的提案等情况，需要提案委员会与提案者进行沟通协商。提案审查通过后，提案的交办环节，需要对承办单位的确定进行沟通协商，尤其对于涉及多个承办单位的提案，需要协商确定主办单位和会办单位。
提案经办的协商。沟通协商是提案办理的必经环节。“提案承办单位把与提案者的沟通协商作为提案办理的必经环节，通过电话联系、座谈调研、登门走访等方式，就提案的主要内容与提案者交换意见。提案主办、会办单位之间应就答复意见进行沟通协商，提案办理复文应体现各方意见。”⑦
重点提案遴选和督办的协商。重点提案是经各民主党派中央、政协各专委会推荐后协商产生。重点提案督办要“邀请提案者和提案承办单位代表参加，就提案中的意见和建议深入协商”⑧，督办成果报送相關党政部门。
提案办理协商的发展变迁
提案办理协商历史悠久，以协商方式提出、处理和办理提案早已有之。1991年全国政协出台了《提案工作条例》，之后经1994、2000、2005和2011年四次修订不断发展和完善，提案办理协商随之不断发展。⑨2012年4月中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》，这个文件是迄今为止关于提案办理工作的最为详尽、最为重要的文件，且涉及一系列的制度建设。提案办理协商的机制等问题是其中的重要内容。一是强调承办单位要积极参与政协提案交办工作，加强与政协组织沟通协调，以确保所有提案交办对口、分办合理；二是强化提案办理协商机制，该《意见》提出：“进一步规范协商程序，创新协商形式，逐步建立承办单位、提案者、政协组织三方沟通协商机制。”⑩三是完善政协提案办理工作考核评价机制。“要把是否重视政协提案办理工作、是否与提案者充分沟通协商、是否切实解决有关问题作为评价办理成效的基本内容，并逐步将政协提案办理工作纳入绩效考核体系。”?
提案办理协商规范化。十八大以后，随着提案办理协商形式的确立，一系列的制度规范相继出台，尤其《实施意见》和《提案办理协商办法》初步规范了提案办理协商各环节什么、怎样协商、协商什么、重点提案如何督办等等。自此，提案办理协商越来越制度化和规范化，其内涵也更为丰富。
提案办理协商存在的问题与建议
2015年6月的《实施意见》首次提出“健全提案办理协商制度”?。尽管提案办理协商历史悠久，但作为一项制度明确下来时间较短。分析当前提案办理协商存在的问题并提出建议，有助于提案办理协商的发展。
提案办理协商存在的问题。首先，提案审查立案标准泛化。目前的《提案工作条例》所规定的11种“不立案情形”，内容不够广泛，涵盖不够严密；提案审查立案标准规定的宏观要求，在实际操作中的尺度不易把握，亟待进一步细化完善；在提案审查立案环节，与提案者的沟通协商有待进一步加强和规范等。?
其次，交办、办理、督办提案协商机制不健全。当前的提案工作中，提案的交办、办理、督办提案协商机制还没有真正建立起来。正因如此，多年来提案者与承办单位双方沟通不畅的问题依然存在。?提、办双方缺少有效协商，会使提案办理不深入，影响提案的办理实效。?
最后，提案办理协商的形式有待创新。当前，各级政协的提案办理协商主要采取提案办理协商会的形式，形式较为单一，要实现提高提案办理质量和实效，应视情况采取更为灵活多样的协商方式。
提案办理协商的发展建议。首要需要细化提案审查立案标准。严格审查环节，严把立案标准是提高提案质量的关键。进一步完善“不予立案情形”，把好提案审查立案关。建议在《提案工作条例》原有11种“不立案情形”基础上增加：（1）未经调查研究，脱离群众，脱离实际的；（2）哗众取宠、耸人听闻，庸俗、低俗、媚俗，雷人雷语、博取眼球的；（3）违背四项基本原则、言论偏激的；（4）违反公共道德，违背公序良俗，有悖社会主义核心价值观的；（5）人民法院已经判决、裁定，发生法律效力的；（6）属于违反国家有关规定越级上访的；（7）涉嫌抄袭剽窃他人成果的；（8）变相为本人所在企业或部门争取私利的；（9）反映企事业单位纠纷个案的；（10）介绍基本情况，反映工作动态的；（11）经提案（审查）委员会主任会议研究认为不宜立案的。? 其次要健全交办、办理、督办提案协商机制。一是建立共同交办机制。在提案交办环节，就全国政协而言，应“建立中共中央办公厅、国务院办公厅和全国政协办公厅共同交办机制。”?召开提案交办会，做好落实承办单位责任的协商；二是健全提案办理三方协商机制，推行多方协商机制。提案委员会应进一步发挥协调服务职能，不断完善承办单位、提案者和政协组织三方协商机制。重点提案的办理，可推行政府、政协、承办单位、提案人、专家学者参加的多方共同协商机制，调动一切积极因素，使提案办理切实取得成效；三是提案办理情况纳入承办单位考评机制。为解决提案办理重答复轻落实情况，应将提案办理工作考核评价机制纳入党政考核体系，将提案办理作为依法履职和干部考核的重要内容，从而保证提案办理质量的提高。
最后，提案办理协商形式要更为多样。提案办理协商除了提案办理协商会的形式外，要视提案内容、协商效果，更有针对性地采取多样的协商方式。如，现场协商、上门协商和个别协商等。提案办理协商还可以与专题协商、界别协商相结合进行开展。
总之，提案办理协商制度的确立是人民政协提案工作长期实践经验的理论总结，是社会主义协商民主理论的发展创新。随着提案办理协商的不断制度化和规范化，这一重要的协商民主形式将在社会主义协商民主發展进程中发挥更为重要的作用。
注释
《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》（2015年10月9日）政协第十二届全国委员会第三十五次主席会议通过）。
中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，2015年6月25日，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn。
习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日，第2版。
《周绍铮秘书长在提案工作委员会会议上的讲话（1986年6月）》，全国政协提案委员会办公室：《政协提案工作资料汇编》，北京：中国文史出版社，1988年，第29页。
林宏彬：《提案办理协商的制度保障》，《经营管理者》，2015年第3期。
张黎：《中国人民政治协商会议年鉴》（2012），北京：中国文史出版社，2014年，第228、230页。
2015年7月30日笔者对河南省政协提案工作委员会办公室主任的访谈。
《政协北京市第十二届委员会第三次会议委员提案办理情况分析报告（草案）》（2015年10月）（北京市提案委员会内部资料）。
2016年1月26日笔者对全国政协工作人员的访谈。
责 编∕杨昀贇
【关键词】提案 社会主义协商民主 人民政协协商民主 提案办理协商
【中图分类号】D628 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.009
以《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的颁布为标志，我国社会主义协商民主发展到了一个新阶段，展现出了新格局，提案办理协商的发展越来越制度化和规范化。“提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式”。①对其进行研究不仅有助于推进人民政协制度的理论研究，增强对社会主义协商民主的理解，而且能为提案办理协商实践提供一定的参考和建议，具有重要的理论与现实意义。
提案办理协商的内涵
提案办理协商是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理开展的协商活动，贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节。②
提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势③，人民政协是社会主义协商民主的专门协商机构④，发挥着重要渠道作用，提案是人民政协履行职能的重要方式，提案工作是政协工作很重要的组成部分，从搜集、整理、分送、交办到落实，都要体现政协民主协商的精神。⑤提案办理协商是党和政府通过政协广泛联系群众，公民有序参与政治，充分发扬协商民主的过程，是人民政协协商民主的重要形式。
提案办理协商贯穿于提案工作的各个环节。提案提出的协商。在征集提案过程中，提案委员会可以推动提案者与党政机关就选题的方向进行沟通和协商，以增强提案选题的针对性。“提案委员会召开各民主党派和工商联提案工作座谈会，就提案选题的主要考虑、重点方向等进行交流协商，共同做好提案提出的统筹工作。”⑥
提案审查立案和交办的协商。在提案审查立案环节，对需要修改的提案、并案处理的提案、不予立案的提案等情况，需要提案委员会与提案者进行沟通协商。提案审查通过后，提案的交办环节，需要对承办单位的确定进行沟通协商，尤其对于涉及多个承办单位的提案，需要协商确定主办单位和会办单位。
提案经办的协商。沟通协商是提案办理的必经环节。“提案承办单位把与提案者的沟通协商作为提案办理的必经环节，通过电话联系、座谈调研、登门走访等方式，就提案的主要内容与提案者交换意见。提案主办、会办单位之间应就答复意见进行沟通协商，提案办理复文应体现各方意见。”⑦
重点提案遴选和督办的协商。重点提案是经各民主党派中央、政协各专委会推荐后协商产生。重点提案督办要“邀请提案者和提案承办单位代表参加，就提案中的意见和建议深入协商”⑧，督办成果报送相關党政部门。
提案办理协商的发展变迁
提案办理协商历史悠久，以协商方式提出、处理和办理提案早已有之。1991年全国政协出台了《提案工作条例》，之后经1994、2000、2005和2011年四次修订不断发展和完善，提案办理协商随之不断发展。⑨2012年4月中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》，这个文件是迄今为止关于提案办理工作的最为详尽、最为重要的文件，且涉及一系列的制度建设。提案办理协商的机制等问题是其中的重要内容。一是强调承办单位要积极参与政协提案交办工作，加强与政协组织沟通协调，以确保所有提案交办对口、分办合理；二是强化提案办理协商机制，该《意见》提出：“进一步规范协商程序，创新协商形式，逐步建立承办单位、提案者、政协组织三方沟通协商机制。”⑩三是完善政协提案办理工作考核评价机制。“要把是否重视政协提案办理工作、是否与提案者充分沟通协商、是否切实解决有关问题作为评价办理成效的基本内容，并逐步将政协提案办理工作纳入绩效考核体系。”?
提案办理协商规范化。十八大以后，随着提案办理协商形式的确立，一系列的制度规范相继出台，尤其《实施意见》和《提案办理协商办法》初步规范了提案办理协商各环节什么、怎样协商、协商什么、重点提案如何督办等等。自此，提案办理协商越来越制度化和规范化，其内涵也更为丰富。
提案办理协商存在的问题与建议
2015年6月的《实施意见》首次提出“健全提案办理协商制度”?。尽管提案办理协商历史悠久，但作为一项制度明确下来时间较短。分析当前提案办理协商存在的问题并提出建议，有助于提案办理协商的发展。
提案办理协商存在的问题。首先，提案审查立案标准泛化。目前的《提案工作条例》所规定的11种“不立案情形”，内容不够广泛，涵盖不够严密；提案审查立案标准规定的宏观要求，在实际操作中的尺度不易把握，亟待进一步细化完善；在提案审查立案环节，与提案者的沟通协商有待进一步加强和规范等。?
其次，交办、办理、督办提案协商机制不健全。当前的提案工作中，提案的交办、办理、督办提案协商机制还没有真正建立起来。正因如此，多年来提案者与承办单位双方沟通不畅的问题依然存在。?提、办双方缺少有效协商，会使提案办理不深入，影响提案的办理实效。?
最后，提案办理协商的形式有待创新。当前，各级政协的提案办理协商主要采取提案办理协商会的形式，形式较为单一，要实现提高提案办理质量和实效，应视情况采取更为灵活多样的协商方式。
提案办理协商的发展建议。首要需要细化提案审查立案标准。严格审查环节，严把立案标准是提高提案质量的关键。进一步完善“不予立案情形”，把好提案审查立案关。建议在《提案工作条例》原有11种“不立案情形”基础上增加：（1）未经调查研究，脱离群众，脱离实际的；（2）哗众取宠、耸人听闻，庸俗、低俗、媚俗，雷人雷语、博取眼球的；（3）违背四项基本原则、言论偏激的；（4）违反公共道德，违背公序良俗，有悖社会主义核心价值观的；（5）人民法院已经判决、裁定，发生法律效力的；（6）属于违反国家有关规定越级上访的；（7）涉嫌抄袭剽窃他人成果的；（8）变相为本人所在企业或部门争取私利的；（9）反映企事业单位纠纷个案的；（10）介绍基本情况，反映工作动态的；（11）经提案（审查）委员会主任会议研究认为不宜立案的。? 其次要健全交办、办理、督办提案协商机制。一是建立共同交办机制。在提案交办环节，就全国政协而言，应“建立中共中央办公厅、国务院办公厅和全国政协办公厅共同交办机制。”?召开提案交办会，做好落实承办单位责任的协商；二是健全提案办理三方协商机制，推行多方协商机制。提案委员会应进一步发挥协调服务职能，不断完善承办单位、提案者和政协组织三方协商机制。重点提案的办理，可推行政府、政协、承办单位、提案人、专家学者参加的多方共同协商机制，调动一切积极因素，使提案办理切实取得成效；三是提案办理情况纳入承办单位考评机制。为解决提案办理重答复轻落实情况，应将提案办理工作考核评价机制纳入党政考核体系，将提案办理作为依法履职和干部考核的重要内容，从而保证提案办理质量的提高。
最后，提案办理协商形式要更为多样。提案办理协商除了提案办理协商会的形式外，要视提案内容、协商效果，更有针对性地采取多样的协商方式。如，现场协商、上门协商和个别协商等。提案办理协商还可以与专题协商、界别协商相结合进行开展。
总之，提案办理协商制度的确立是人民政协提案工作长期实践经验的理论总结，是社会主义协商民主理论的发展创新。随着提案办理协商的不断制度化和规范化，这一重要的协商民主形式将在社会主义协商民主發展进程中发挥更为重要的作用。
注释
《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》（2015年10月9日）政协第十二届全国委员会第三十五次主席会议通过）。
中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，2015年6月25日，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn。
习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日，第2版。
《周绍铮秘书长在提案工作委员会会议上的讲话（1986年6月）》，全国政协提案委员会办公室：《政协提案工作资料汇编》，北京：中国文史出版社，1988年，第29页。
林宏彬：《提案办理协商的制度保障》，《经营管理者》，2015年第3期。
张黎：《中国人民政治协商会议年鉴》（2012），北京：中国文史出版社，2014年，第228、230页。
2015年7月30日笔者对河南省政协提案工作委员会办公室主任的访谈。
《政协北京市第十二届委员会第三次会议委员提案办理情况分析报告（草案）》（2015年10月）（北京市提案委员会内部资料）。
2016年1月26日笔者对全国政协工作人员的访谈。
责 编∕杨昀贇