论文部分内容阅读
2021年1月22日，习近平总书记在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议上发表重要讲话时强调，传统腐败和新型腐败交织，贪腐行为更加隐蔽复杂。党的十八大以来，党和国家重拳反腐，大量腐败案件和涉案人员被查处。在这种高压态势之下，仍然有人不收手，继续顶风作案。为了降低腐败行为的败露风险，少数党员干部借助新的作案工具与方法，提高纪检监察机关和司法机关的调查取证难度，从而达到逍遥法外的目的，新型腐败由此产生。
新型腐败行为的基本出发点，就是使腐败行为更加隐蔽，从而提高有关部门调查取证的难度。为了达到这一目的，当事人会综合采用多种方式方法。
从以权谋私变为以影响力谋私。以权谋私是腐败行为的典型特征。近年来，由于制度建设不断完善、权力监督日趋严密，官员直接滥用自身权力的难度加大、风险提高。在这种情况下，少数官员改为利用自己的地位和社会影响力，通过说情、打招呼、协调事情等方式为他人“解决问题”，以换取利益回报。
少数领导干部在退休之后虽然不再掌握权力，但其社会地位和影响力仍在，所以热衷于此道。例如，2020年5月，滁州市人民检察院指控，马鞍山市中级人民法院原院长宋志刚不仅在任职期间大肆滥权，退休后仍然利用其原职权和地位形成的便利条件，为他人谋取不正当利益，并收受、索取他人现金、购物卡等。
从权力寻租型腐败变为“市场化腐败”。与上述以影响力谋私的思路相似，少数官员不再直接进行权钱交易，而是将其伪装成正常的市场交易，从而掩盖其行为的非法本质。近年来多地频频曝光的“高利转贷”案件，就是典型的例子。所谓“高利转贷”，是指少数官员先通过借款或贷款等方式获得资金，然后再以高利率转借他人，以此牟取暴利。例如，浙江省江山市人大常委会财政金融工作委员会原副主任姜和平，就是先找朋友借钱，然后再以高息借给企业主以赚取利差，五年内即获取利息91.02万元。此行为看似是你情我愿的民间借贷行为，实际上属于典型的公权私用，因为借款方向官员支付的利率远远高于正常市场水平，本质上属于变相的利益輸送，只不过输送的利益从明显非法的贿赂变成了看似合法的“利息”而已。
从直接受贿变为间接受贿。为了降低受贿行为的败露风险，少数官员不再直接受贿，而是通过代理人或家属等间接作案。早在2013年，北京市西城区人民检察院反贪局就发现，其办理的贪污贿赂案件中很大一部分出现了“行受贿代理人”，官员的亲朋好友、某些专家学者和退休干部成为行受贿犯罪的“专业经纪人”。所谓代理人交易，就是官员通过亲友、中介公司等“代理人”收取贿赂，从而在自己与行贿者之间建立一道“防火墙”。与直接受贿相比，他们借助代理人交易，不仅能够掩盖利益输送过程，而且行为一旦败露也便于推卸责任。
在一些案件中，亲友家属成为官员受贿的重要渠道，而且这些人往往自身就经商，可以通过商业活动掩盖利益输送之实。例如，湖南省长沙市规划局原副局长、郴州市城乡规划委员会原常务副主任周江，其妻子与他人合伙开着设计公司和房地产公司，周江滥用职权为妻子公司输送利益，妻子则帮助他收钱。甚至在周江2016年第一次被查处后，周江妻子仍找郴州一家公司董事长索要了此前承诺的贿款20万元。
从当期受贿变为延期受贿。判断官员有受贿行为，需要在滥用权力和谋取私利这两个方面都有确凿证据。如果官员滥用权力但没有获得不当利益，就难以形成完整的证据链。在这种情况下，少数官员不惜“延迟满足”，通过推迟兑现贿赂来掩盖自身的权钱交易，将权力“期权化”。例如，浙江省嘉兴市秀洲区环境保护局原党组书记、局长周大水收受过近80笔贿款，其中就包含一笔典型的延期贿赂。商人徐某请周大水帮助其公司垄断秀洲区的环境监测业务和环评业务，徐某许诺送给周大水约300万元。为了逃避法律制裁，双方专门约定这笔贿款将在周大水退休后兑现。
从资产型贿赂变为权益型贿赂。在传统的官员受贿案中，贿赂主要采用现金、贵重礼品等方式。由于这些资产不易藏匿和转移，暴露风险较高，所以近年来一些贿赂案借助了更为隐蔽而且经济价值更高的权益性资产。“入干股”是权益型贿赂的典型方式。与一次性支付现金贿赂相比，干股不仅本身更为隐蔽，而且能够给当事人带来持续收益。例如，2015年，个体商人申某某为感谢时任云南省景洪市检察院副检察长岩温罕的帮忙和关照，向其赠送了自己在缅甸经营的矿石生意中10%的干股。岩温罕通过持有干股，2016年至2018年分红超过124万元。
从现金到干股，贿赂变得日益隐蔽。按照这个趋势可以预测，加密数字货币今后有可能成为新的贿赂类型。比特币等数字货币不仅具有较高的经济价值，而且完全在虚拟空间支付和流转，司法机关调查取证的难度较大。对于这种变化趋势，纪检监察机关和司法机关要有足够的预见。
新型腐败花样翻新、千变万化，那么如何才能精确识别新型腐败行为？腐败的本质在于公权私用。“私用”的方式方法可以千变万化，但都是围绕“公权”在做文章。例如，看似正常市场交易的“高利转贷”行为，少数官员为何能够让对方接受并支付远高于市场水平的利率？其根本原因还在于其身份和权力。少数商人正是通过这种看似你情我愿的借贷行为，实现对领导干部的精准“围猎”。因此，在识别新型腐败行为时，只要牢牢把握滥用公权这条主线，就能够看清这些行为的本质。
从这个意义上讲，传统腐败和新型腐败其实并没有本质的区别，手法不同而本质相同。随着时间的流逝，目前所谓的“新型腐败”也会逐渐变成过去式，成为“传统腐败”的一部分。
如果把腐败比作席卷全球的新冠病毒，那么新型腐败类似于变异病毒。虽然新冠病毒不断产生刺突蛋白突变，但是病毒的基本结构基本不变。正因为如此，现有的各种疫苗仍然能对各类变异病毒有着基本的防御能力。这对于我们防治新型腐败有着深刻的启迪。在腐败手法不断“推陈出新”的情况下，防治腐败必须抓住其中的“不变”因素，即牢牢抓住公权这条主线，并尽可能减少“私用”的机会。
制度防治新型腐败。所谓制度防治腐败，就是通过建规立制、严格执行和政务公开，规范公共权力运行，压缩公职人员的自由裁量权，从根本上减少其以权谋私的机会。具体地说，制度防治腐败包含以下任务：
首先，要将公共权力压缩到合理和必要的程度。作为腐败行为的先决条件，公共权力是变量而非常量，并具有自我膨胀的天然倾向。在少数腐败案件中，少数官员所滥用的权力并无合法来源，只是通过部门“红头文件”甚至“潜规则”私自制造。曾经一度泛滥的行政审批项目，有的就属于此例。由于这些私造权力并不在正式监管范围之内，所以被滥用的可能性和自由度极高。因此，通过权力普查掌握公共权力的家底，通过法定授权对权力进行正本清源，最终将权力的种类和数量控制在合理必要的程度，是从源头上预防腐败的最重要举措。
其次，要用制度全面规范公共权力的行使过程。权力归根结底是由人来行使，所以难以避免人的主观性和私心。为了减少权力被滥用的风险，必须通过制度合理分权，防止少数领导者大权独揽，同时严格规定权力的行使程序，并把决策和执行中的自由裁量空间压缩到可控程度。这是在权力行使过程中防止腐败的有效途径。
再次，要全面公开权力行使的规则、过程与结果。被查处的腐败案件大量源于群众举报。群众有效监督和举报的前提是要了解权力的行使规则、过程与结果。群众只有同时了解了应然（權力的行使规则）和实然（权力的实际行使方式与结果），并意识到两者之间存在巨大反差，才能够发现腐败嫌疑并形成有效举报。因此，强化政务公开，全面公布权力的行使规则、过程与结果，主动接受社会监督，是防治腐败的重要保障。
最后，要严格执行各项制度避免利益冲突。“一家两制”等腐败问题的根源，在于公私利益冲突。少数领导干部家属经商等问题，多年来一直没有得到彻底解决。领导干部拥有权力，所以并非普通公民，对其家属子女的职业选择不仅要有明确限制，而且一定要执行到位。唯有如此，才能够真正取信于民，也才能够从根本上防止出现更多家庭式和家族式腐败。
技术防治新型腐败。技术防治新型腐败，是指充分利用大数据等技术手段，及时发现公职人员的异常行为，提升纪检监察机关主动发现腐败嫌疑并及时预警的能力。
腐败行为与其他违法犯罪行为一样，虽然当事人力求隐蔽作案，但是其行为一定会留下痕迹，而且在很多案件中，这种痕迹本身十分明显。纪检监察机关只要有足够的敏感度和相应的技术手段，就能够及时发现腐败嫌疑。上文提及的曾收受近80笔贿赂的嘉兴市秀洲区环境保护局原党组书记、局长周大水，在任期间每个月都有人按时往他的银行账户上打钱，而且每次金额高达数万元，证据十分明显。除此之外，公职人员突然大量举债，或与他人之间发生大额资金流转，也应受到有关部门的严密监控。
这些技术措施不仅能够提高纪检监察机关主动发现问题的能力，缩短腐败行为的潜伏期，而且在客观上能够通过及时干预，防止当事人在错误的道路上越滑越远，最终小贪变成大贪，大贪变成巨贪。从这个意义上来讲，监督其实是对公职人员最好的保护。
在防治腐败的问题上，制度手段与技术手段相辅相成、不可或缺。在很多情况下，制度本身需要借助技术手段才能严格执行。例如，各地广泛采用的电子政务系统，就可以通过严格的程序设定和精确授权，有效防止越权审批等滥用职权行为，从而在技术上消除此类腐败机会。纪检监察机关只要综合采用制度手段与技术手段，并使两者有效融合，就有望在与新型腐败的斗争中取得先机与上风。在可以预见的未来，新型腐败仍会层出不穷，花样不断翻新。但只要纪检监察机关有足够的战略定力，始终牢牢把握权力监督这一主线，并对信息技术的发展保持高度的敏感性和预见性，就能够以不变应万变，变被动发现为主动预防。
腐败与反腐败的斗争将长期进行下去，不可能毕其功于一役，对此我们要有清醒的认识。正如习近平总书记所强调的，腐蚀和反腐蚀斗争长期存在，稍有松懈就可能前功尽弃，反腐败没有选择，必须知难而进。
（摘自《人民论坛》2021年6月中。作者为清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心首席专家）
新型腐败的特点
新型腐败行为的基本出发点，就是使腐败行为更加隐蔽，从而提高有关部门调查取证的难度。为了达到这一目的，当事人会综合采用多种方式方法。
从以权谋私变为以影响力谋私。以权谋私是腐败行为的典型特征。近年来，由于制度建设不断完善、权力监督日趋严密，官员直接滥用自身权力的难度加大、风险提高。在这种情况下，少数官员改为利用自己的地位和社会影响力，通过说情、打招呼、协调事情等方式为他人“解决问题”，以换取利益回报。
少数领导干部在退休之后虽然不再掌握权力，但其社会地位和影响力仍在，所以热衷于此道。例如，2020年5月，滁州市人民检察院指控，马鞍山市中级人民法院原院长宋志刚不仅在任职期间大肆滥权，退休后仍然利用其原职权和地位形成的便利条件，为他人谋取不正当利益，并收受、索取他人现金、购物卡等。
从权力寻租型腐败变为“市场化腐败”。与上述以影响力谋私的思路相似，少数官员不再直接进行权钱交易，而是将其伪装成正常的市场交易，从而掩盖其行为的非法本质。近年来多地频频曝光的“高利转贷”案件，就是典型的例子。所谓“高利转贷”，是指少数官员先通过借款或贷款等方式获得资金，然后再以高利率转借他人，以此牟取暴利。例如，浙江省江山市人大常委会财政金融工作委员会原副主任姜和平，就是先找朋友借钱，然后再以高息借给企业主以赚取利差，五年内即获取利息91.02万元。此行为看似是你情我愿的民间借贷行为，实际上属于典型的公权私用，因为借款方向官员支付的利率远远高于正常市场水平，本质上属于变相的利益輸送，只不过输送的利益从明显非法的贿赂变成了看似合法的“利息”而已。
从直接受贿变为间接受贿。为了降低受贿行为的败露风险，少数官员不再直接受贿，而是通过代理人或家属等间接作案。早在2013年，北京市西城区人民检察院反贪局就发现，其办理的贪污贿赂案件中很大一部分出现了“行受贿代理人”，官员的亲朋好友、某些专家学者和退休干部成为行受贿犯罪的“专业经纪人”。所谓代理人交易，就是官员通过亲友、中介公司等“代理人”收取贿赂，从而在自己与行贿者之间建立一道“防火墙”。与直接受贿相比，他们借助代理人交易，不仅能够掩盖利益输送过程，而且行为一旦败露也便于推卸责任。
在一些案件中，亲友家属成为官员受贿的重要渠道，而且这些人往往自身就经商，可以通过商业活动掩盖利益输送之实。例如，湖南省长沙市规划局原副局长、郴州市城乡规划委员会原常务副主任周江，其妻子与他人合伙开着设计公司和房地产公司，周江滥用职权为妻子公司输送利益，妻子则帮助他收钱。甚至在周江2016年第一次被查处后，周江妻子仍找郴州一家公司董事长索要了此前承诺的贿款20万元。
从当期受贿变为延期受贿。判断官员有受贿行为，需要在滥用权力和谋取私利这两个方面都有确凿证据。如果官员滥用权力但没有获得不当利益，就难以形成完整的证据链。在这种情况下，少数官员不惜“延迟满足”，通过推迟兑现贿赂来掩盖自身的权钱交易，将权力“期权化”。例如，浙江省嘉兴市秀洲区环境保护局原党组书记、局长周大水收受过近80笔贿款，其中就包含一笔典型的延期贿赂。商人徐某请周大水帮助其公司垄断秀洲区的环境监测业务和环评业务，徐某许诺送给周大水约300万元。为了逃避法律制裁，双方专门约定这笔贿款将在周大水退休后兑现。
从资产型贿赂变为权益型贿赂。在传统的官员受贿案中，贿赂主要采用现金、贵重礼品等方式。由于这些资产不易藏匿和转移，暴露风险较高，所以近年来一些贿赂案借助了更为隐蔽而且经济价值更高的权益性资产。“入干股”是权益型贿赂的典型方式。与一次性支付现金贿赂相比，干股不仅本身更为隐蔽，而且能够给当事人带来持续收益。例如，2015年，个体商人申某某为感谢时任云南省景洪市检察院副检察长岩温罕的帮忙和关照，向其赠送了自己在缅甸经营的矿石生意中10%的干股。岩温罕通过持有干股，2016年至2018年分红超过124万元。
从现金到干股，贿赂变得日益隐蔽。按照这个趋势可以预测，加密数字货币今后有可能成为新的贿赂类型。比特币等数字货币不仅具有较高的经济价值，而且完全在虚拟空间支付和流转，司法机关调查取证的难度较大。对于这种变化趋势，纪检监察机关和司法机关要有足够的预见。
识别新型腐败行为，要牢牢把握滥用公权这条主线
新型腐败花样翻新、千变万化，那么如何才能精确识别新型腐败行为？腐败的本质在于公权私用。“私用”的方式方法可以千变万化，但都是围绕“公权”在做文章。例如，看似正常市场交易的“高利转贷”行为，少数官员为何能够让对方接受并支付远高于市场水平的利率？其根本原因还在于其身份和权力。少数商人正是通过这种看似你情我愿的借贷行为，实现对领导干部的精准“围猎”。因此，在识别新型腐败行为时，只要牢牢把握滥用公权这条主线，就能够看清这些行为的本质。
从这个意义上讲，传统腐败和新型腐败其实并没有本质的区别，手法不同而本质相同。随着时间的流逝，目前所谓的“新型腐败”也会逐渐变成过去式，成为“传统腐败”的一部分。
如果把腐败比作席卷全球的新冠病毒，那么新型腐败类似于变异病毒。虽然新冠病毒不断产生刺突蛋白突变，但是病毒的基本结构基本不变。正因为如此，现有的各种疫苗仍然能对各类变异病毒有着基本的防御能力。这对于我们防治新型腐败有着深刻的启迪。在腐败手法不断“推陈出新”的情况下，防治腐败必须抓住其中的“不变”因素，即牢牢抓住公权这条主线，并尽可能减少“私用”的机会。
有效防治新型腐败，要综合运用制度和技术两种工具
制度防治新型腐败。所谓制度防治腐败，就是通过建规立制、严格执行和政务公开，规范公共权力运行，压缩公职人员的自由裁量权，从根本上减少其以权谋私的机会。具体地说，制度防治腐败包含以下任务：
首先，要将公共权力压缩到合理和必要的程度。作为腐败行为的先决条件，公共权力是变量而非常量，并具有自我膨胀的天然倾向。在少数腐败案件中，少数官员所滥用的权力并无合法来源，只是通过部门“红头文件”甚至“潜规则”私自制造。曾经一度泛滥的行政审批项目，有的就属于此例。由于这些私造权力并不在正式监管范围之内，所以被滥用的可能性和自由度极高。因此，通过权力普查掌握公共权力的家底，通过法定授权对权力进行正本清源，最终将权力的种类和数量控制在合理必要的程度，是从源头上预防腐败的最重要举措。
其次，要用制度全面规范公共权力的行使过程。权力归根结底是由人来行使，所以难以避免人的主观性和私心。为了减少权力被滥用的风险，必须通过制度合理分权，防止少数领导者大权独揽，同时严格规定权力的行使程序，并把决策和执行中的自由裁量空间压缩到可控程度。这是在权力行使过程中防止腐败的有效途径。
再次，要全面公开权力行使的规则、过程与结果。被查处的腐败案件大量源于群众举报。群众有效监督和举报的前提是要了解权力的行使规则、过程与结果。群众只有同时了解了应然（權力的行使规则）和实然（权力的实际行使方式与结果），并意识到两者之间存在巨大反差，才能够发现腐败嫌疑并形成有效举报。因此，强化政务公开，全面公布权力的行使规则、过程与结果，主动接受社会监督，是防治腐败的重要保障。
最后，要严格执行各项制度避免利益冲突。“一家两制”等腐败问题的根源，在于公私利益冲突。少数领导干部家属经商等问题，多年来一直没有得到彻底解决。领导干部拥有权力，所以并非普通公民，对其家属子女的职业选择不仅要有明确限制，而且一定要执行到位。唯有如此，才能够真正取信于民，也才能够从根本上防止出现更多家庭式和家族式腐败。
技术防治新型腐败。技术防治新型腐败，是指充分利用大数据等技术手段，及时发现公职人员的异常行为，提升纪检监察机关主动发现腐败嫌疑并及时预警的能力。
腐败行为与其他违法犯罪行为一样，虽然当事人力求隐蔽作案，但是其行为一定会留下痕迹，而且在很多案件中，这种痕迹本身十分明显。纪检监察机关只要有足够的敏感度和相应的技术手段，就能够及时发现腐败嫌疑。上文提及的曾收受近80笔贿赂的嘉兴市秀洲区环境保护局原党组书记、局长周大水，在任期间每个月都有人按时往他的银行账户上打钱，而且每次金额高达数万元，证据十分明显。除此之外，公职人员突然大量举债，或与他人之间发生大额资金流转，也应受到有关部门的严密监控。
这些技术措施不仅能够提高纪检监察机关主动发现问题的能力，缩短腐败行为的潜伏期，而且在客观上能够通过及时干预，防止当事人在错误的道路上越滑越远，最终小贪变成大贪，大贪变成巨贪。从这个意义上来讲，监督其实是对公职人员最好的保护。
在防治腐败的问题上，制度手段与技术手段相辅相成、不可或缺。在很多情况下，制度本身需要借助技术手段才能严格执行。例如，各地广泛采用的电子政务系统，就可以通过严格的程序设定和精确授权，有效防止越权审批等滥用职权行为，从而在技术上消除此类腐败机会。纪检监察机关只要综合采用制度手段与技术手段，并使两者有效融合，就有望在与新型腐败的斗争中取得先机与上风。在可以预见的未来，新型腐败仍会层出不穷，花样不断翻新。但只要纪检监察机关有足够的战略定力，始终牢牢把握权力监督这一主线，并对信息技术的发展保持高度的敏感性和预见性，就能够以不变应万变，变被动发现为主动预防。
腐败与反腐败的斗争将长期进行下去，不可能毕其功于一役，对此我们要有清醒的认识。正如习近平总书记所强调的，腐蚀和反腐蚀斗争长期存在，稍有松懈就可能前功尽弃，反腐败没有选择，必须知难而进。
（摘自《人民论坛》2021年6月中。作者为清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心首席专家）