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【摘 要】公共租赁房在国内属于新兴的保障性住房模式，建设的每一个环节都需要进行探索和逐步实施。本文围绕着重庆市公共租赁房的建设现状，研究了重庆公共租赁住房保障体系的发展状况、主要特点，分析了重庆公共租赁住房运行模式建设中面临的主要问题，在此基础上提出重庆公共租赁房运行模式建设的对策思路。
【关键词】重庆；公共租赁住房；模式
2010年初，重庆决定在全国率先开展公共租赁房（以下简称公租房）建设，计划在3年内修建4000万平方米。重庆市主城区共规划建设21个类似民心佳园这样的小区，可容纳人口240余万。经过几年的建设，重庆市公租房建设取得了许多宝贵的经验。2012年2月22日，国家住房和城乡建设部副部长陈大卫致函重庆市政府，充分肯定了重庆市近年来在城乡建设工作中取得的瞩目成绩，并代表住建部部长姜伟新向市政府表示赞许，其中提到，公租房建设领跑全国，得到了党和国家领导人充分肯定。
一、重庆公租房建设现状
1．创新城市住房供应模式。重庆市委、市政府提出了“市场加保障”的双轨制城市住房供应模式，即30％～40％的中等偏下收入群体，由政府提供的公共租赁住房和棚户区、城中村改造的安置房予以保障；60％～70％的中高收入群体由市场提供的商品房解决，并对高端商品房和投机性炒房采取相应的遏制措施，形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的制度体系，逐步实现住房保障的全覆盖。
2．积极建设使“居者有其屋”。自2010年以来，重庆在全国率先大规模建设公租房，力争3年建设4000万平方米、覆盖200多万城市住房困难群体。2012年4月6日，重庆市举行了公租房第5次摇号配租仪式，仪式上，31463户申请并通过审核者参加此次摇号，最后成功配租公租房21789套。至此，全市公租房分配量已达13万余套，直接惠及民众约35万人。同时，公租房与原有的廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房、农民工公寓5种保障方式，形成“1+5”保障性住房体系，达到城市保障性住房的“全覆盖”。
二、重庆公租房运行模式的特点
1．实现了真正的住房双轨制。在以往的住房保障体系中，经济适用房和廉租房的在全国住房的比重不超过5％。而重庆公租房的建设目标为30％～40％。这一住房保障比例的实现，使得保障房不只覆盖到少数特困民众，而是将范围扩大到“夹心层”。这些人即得不到原保障性住房的覆盖，短期内又买不起商品房。从而能从根本上解决中低收入人群面临的住房问题。公租房在满5年后，可以有条件的转化为经济适用房，并且申请人可以购买有限产权的期满公租房。
2．宽进严出的管理模式。重庆市市政府以公租房建设作为切入点，放宽准入机制，明确将公租房保障对象界定为三类人：一是本市无住房或人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭。二是大中专及职校毕业后新就业的无住房人员，他们有住房需要，但暂时还没能力买商品房。三是进城务工及外地来渝工作的无住房人员。这三类对象特征明确，不易浑水摸鱼，实际操作简单，体现出重庆市公租房“宽进”的一面。同时，重庆采取了“严出”机制。如定期资格审查；对超出收入保障标准的承租人，相关部门会提供优惠条件其主动退出，使住房保障体系能够实现滚动运作；规定公租房不得进入二手商品房市场交易，购买人需要转让的，由政府回购；对于提供虚假信息骗取公租房租住，擅自转租、转售、出借和抵押公租房，空置房屋或欠交房租6个月以上，以及违反租赁合同的，承租人或购买人所占有的公租房都将被强制收回，其行为将记入个人信用档案，5年內不得申请公租房。
3．特有的资金筹措模式。重庆市构建了政府先导、社会补充的投融资格局。据测算，3年建4000万平方米公租房，约需现金投入1100多亿元。重庆按财政投入和融资贷款3:7的比例，采取“1＋3”模式筹措资金。“1”是指财政投入约300亿元，包括中央专项补助、本级财政支出、土地划拨、税费减免等补助方式。“3”是除财政投入外的800亿元融资贷款，通过社会渠道，如银行贷款、住房公积金贷款、社保基金贷款等融资筹集。从实际操作看，自2010年以来，重庆市已累计到位公租房建设资金394.5亿元，其中中央补助和市级财政资金231亿元，通过银行贷款、住房公积金贷款、社保基金贷款等筹集163.5亿元。
4．较低的建设成本，较高的建设质量。重庆建设公租房用地不收土地出让金，客观上降低了公租房建设成本。同时，为了保障公租房建设质量，重庆市出台了《公共租赁住房设计标准》、《关于试点开展公租房工程建筑材料备案管理的通知》、有关成品住宅装修工程技术规程和成品住宅装修工程质量验收规范等，为公租房建筑材料、公租房的装修设计、施工、监理以及验收、配套设施等提供了系统的技术支撑，对确保公租房项目工程的设计质量和设计效率，提升居住品质起到重要作用。
5．公平公正的公租房分配制度。为确保公租房“阳光分配”，重庆创新手段和模式，建立房管、民政、社保、工商、税务等多部门共享的信息平台，及时向社会公开公租房房源信息，形成部门联动，提高审核准确度和效率。同时，通过“对外公示＋社会监督”的办法，将公租房置于政府管理和民众监督之下。2011年，重庆市对已竣工验收的公租房组织了四次公开摇号配租，保障家庭达到8.2万户，其中，主城户籍住房困难家庭占40.1％，大中专及职校毕业新就业人员和外地来主城工作人员占24.3％，本市进城务工人员占35.6％。
三、重庆市公租房运行模式的不足
1．法律法规不完善。尽管重庆市一直在探索公租房的管理制度，也出台了一系列管理办法，如《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》、《重庆市公共租赁住房管理实施细则》等，但是公租房的资格审核和后续管理是一项非常复杂的工程，仅从全国来看，尚缺乏全国性的法规，而地方出台的相关管理办法也存在着许多需要改进的地方。例如，公租房的规范化申请制度尚未形成，申请者条件、申请具体流程以及申请者优先与轮候等问题亟待进一步完善健全；虽然按规定公租房只能用于承租人自主，不得出租转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动，但是目前缺乏合理有效的租赁管理制度和相应的惩戒措施。 2．管理机制不完善。公租房是重庆市政府自己投资、自己建设、自己筹集房源，同时拥有产权与监管权，无疑是监管一家，如何做好公租房的后期运营管理问题是公租房建设中重要的一环。例如，由于公租房的申请不受户籍限制，承租人流动性偏大，将会带来租金催收难度，大量的公租房也会造成后期的管理、维修和维护成本增加。再如，虽然重庆市出台了一系列的管理办法对违规行为作出了详细描述并且明确了惩罚措施，但真正落实还缺乏保障，私自转租、另作他用、开具假证明等等这些因素将使得公租房在运营阶段的监管难度增大。
3．融资渠道过窄。目前，由于重庆政府土地、资金等都落到实处，公租房建设有条不紊，公租房效应开始凸显，社会资金对公租房项目开始关注。按照重庆市政府的设计，重庆市将通过中央政府专项补助、市级财政补助、土地出让收入以等投入公租房建设，占建设资金的30％，剩余70％则通过融资解决，即主要为财政拨款及银行贷款。但事实上，商业银行因贷款规模控制、放款数量有限且利率上升，非银行机构融资尚处方案设计谈判阶段，资金的缺口仍然很大，对于大规模的公租房建设来说，融资方式还是显得过于单一。
4．公租房的保障方式单一。发达国家租赁性公租房保障方式主要有两种，一是实物配租；二是货币补贴。重庆市公租房保障方式是实物配租，这种方式会造成公租房申请人的轮候期，也不能适应市场变化，与货币补贴比较退出机制的操作性较差。同时，从《指导意见》中可以看出，城市中亟待改善住房条件的家庭和个人几乎都纳入了公租房的供应范围，政府是否有能力解决是一个问题。
5．重庆模式难以避免“老公房”困境。“老公房”的根源在于产权人缺位，没有人对房屋本身负责，从而造成房屋使用效率低下。由于产权人不直接管理房屋，也无权干涉租金，租金确定无法及时把成本因素体现出来，往往容易使房屋出现维修滞后的问题。由于租金收入无法满足融资成本的变动需要，必须有财政进行担保与“托底”。
四、重庆公租房运行模式建设的对策建议
1．法律保障。重庆市在公租房的建设过程中，出台了一系列的管理办法，对公租房供应机制、申報机制、审核机制、退出机制、补贴机制和循环机制进行了约定，但是在立法上，存在与国家《指导意见》不符之处、程序性规范不完善，纠纷解决机制尚未提及等现象，因此，应加强完善立法，保障公租房分配的公平公正公开，对于政府相关部门的不作为或作为不当，应具体规定行政责任，造成损失的应承担民事赔偿责任，相关工作人员和主要负责人要追究连带责任。对于申请者骗取公租房的行为，要分情节订立行政责任、民事责任和刑事责任，确保公租房法律制度的严格执行。对于住户不缴纳房租、不按时退房，应该就其个人信用系统、强制清退做出说明等，避免重蹈经济适用房、廉租房覆辙。
2．制度保障。（1）完善个人信用制度。要实现公共租赁住房公平有序地“活水长流”，重庆市就需要建立和完善个人信用制度和收入申报制度，并在此基础上建立起一个公开透明的居民住房和财产审查机制。此外，应加快建立跨部门跨地区的信息共享平台，将公租房的管理和廉租房、经济适用房等保障性住房对接，逐步建立一个全方位立体式的保障性住房体系。（2）建立轮候优先制度。由于重庆市公租房保障方式是实物配租，且打破了户籍限制，涵盖了大多数需要改善住房的人群。但不同的人群对租赁住房的需求和租金的支付能力有所不同。因此，相关部门应建立符合实际的轮候制度，针对不同人人群需求建立各自的申请轮候制度，并进行统一登记，分配管理。（3）资金保障。重庆按财政投入和融资贷款3：7的比例，采取“1＋3”模式筹措资金解决公租房建设资金问题，但其商业用房的出售、公租房出售都存在极大的变数和时间的推迟，银行融资和企业融资也需要让投资方有利可图才可行。面对着庞大的资金需求，重庆市政府迫切需要经过制度创新，扩展公共租赁住房的投融资渠道。如建立房地产投资信托基金制度、鼓励社会资本进入、发行企业债券、利用住房公积金增值收益等。
五、结语
公共租赁房保障体系的建设对于重庆市是一个新生事物，在建设方式、保障对象、配租、定价、退出、出售等环节还处在探索阶段，其间的问题也只能在建设过程中才能逐渐显现，才能通过进一步的探讨加以解决。只要政府坚定信心，真正体现“为人民服务”的执政理念，“居者有其屋”的梦想一定会实现。
参 考 文 献
[1]《重庆市公共租赁房发展第十二个五年专项规划（送审稿）》
[2]刘玲．关于公共租赁房建设与管理的思考[J]．重庆行政（公共论坛）．2010（2）
[3]周旭东，翁季．从住房制度改革来看“廉租房”、“经济适用房”和“公租房”三者之间的协调关系——以重庆地区为例[J]．安徽建筑．2011（2）
[4]王岗．中等城市住房信贷对房价影响的实证研究[J]．企业导报．2009（11）：140
[5]龙灏，尹庆．公共租赁房建设的“重庆模式”[J]．时代建筑.2011（4）
[6]刘琳等著．我国城镇住房保障制度研究[M]．中国计划出版社，2011（1）
【关键词】重庆；公共租赁住房；模式
2010年初，重庆决定在全国率先开展公共租赁房（以下简称公租房）建设，计划在3年内修建4000万平方米。重庆市主城区共规划建设21个类似民心佳园这样的小区，可容纳人口240余万。经过几年的建设，重庆市公租房建设取得了许多宝贵的经验。2012年2月22日，国家住房和城乡建设部副部长陈大卫致函重庆市政府，充分肯定了重庆市近年来在城乡建设工作中取得的瞩目成绩，并代表住建部部长姜伟新向市政府表示赞许，其中提到，公租房建设领跑全国，得到了党和国家领导人充分肯定。
一、重庆公租房建设现状
1．创新城市住房供应模式。重庆市委、市政府提出了“市场加保障”的双轨制城市住房供应模式，即30％～40％的中等偏下收入群体，由政府提供的公共租赁住房和棚户区、城中村改造的安置房予以保障；60％～70％的中高收入群体由市场提供的商品房解决，并对高端商品房和投机性炒房采取相应的遏制措施，形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的制度体系，逐步实现住房保障的全覆盖。
2．积极建设使“居者有其屋”。自2010年以来，重庆在全国率先大规模建设公租房，力争3年建设4000万平方米、覆盖200多万城市住房困难群体。2012年4月6日，重庆市举行了公租房第5次摇号配租仪式，仪式上，31463户申请并通过审核者参加此次摇号，最后成功配租公租房21789套。至此，全市公租房分配量已达13万余套，直接惠及民众约35万人。同时，公租房与原有的廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房、农民工公寓5种保障方式，形成“1+5”保障性住房体系，达到城市保障性住房的“全覆盖”。
二、重庆公租房运行模式的特点
1．实现了真正的住房双轨制。在以往的住房保障体系中，经济适用房和廉租房的在全国住房的比重不超过5％。而重庆公租房的建设目标为30％～40％。这一住房保障比例的实现，使得保障房不只覆盖到少数特困民众，而是将范围扩大到“夹心层”。这些人即得不到原保障性住房的覆盖，短期内又买不起商品房。从而能从根本上解决中低收入人群面临的住房问题。公租房在满5年后，可以有条件的转化为经济适用房，并且申请人可以购买有限产权的期满公租房。
2．宽进严出的管理模式。重庆市市政府以公租房建设作为切入点，放宽准入机制，明确将公租房保障对象界定为三类人：一是本市无住房或人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭。二是大中专及职校毕业后新就业的无住房人员，他们有住房需要，但暂时还没能力买商品房。三是进城务工及外地来渝工作的无住房人员。这三类对象特征明确，不易浑水摸鱼，实际操作简单，体现出重庆市公租房“宽进”的一面。同时，重庆采取了“严出”机制。如定期资格审查；对超出收入保障标准的承租人，相关部门会提供优惠条件其主动退出，使住房保障体系能够实现滚动运作；规定公租房不得进入二手商品房市场交易，购买人需要转让的，由政府回购；对于提供虚假信息骗取公租房租住，擅自转租、转售、出借和抵押公租房，空置房屋或欠交房租6个月以上，以及违反租赁合同的，承租人或购买人所占有的公租房都将被强制收回，其行为将记入个人信用档案，5年內不得申请公租房。
3．特有的资金筹措模式。重庆市构建了政府先导、社会补充的投融资格局。据测算，3年建4000万平方米公租房，约需现金投入1100多亿元。重庆按财政投入和融资贷款3:7的比例，采取“1＋3”模式筹措资金。“1”是指财政投入约300亿元，包括中央专项补助、本级财政支出、土地划拨、税费减免等补助方式。“3”是除财政投入外的800亿元融资贷款，通过社会渠道，如银行贷款、住房公积金贷款、社保基金贷款等融资筹集。从实际操作看，自2010年以来，重庆市已累计到位公租房建设资金394.5亿元，其中中央补助和市级财政资金231亿元，通过银行贷款、住房公积金贷款、社保基金贷款等筹集163.5亿元。
4．较低的建设成本，较高的建设质量。重庆建设公租房用地不收土地出让金，客观上降低了公租房建设成本。同时，为了保障公租房建设质量，重庆市出台了《公共租赁住房设计标准》、《关于试点开展公租房工程建筑材料备案管理的通知》、有关成品住宅装修工程技术规程和成品住宅装修工程质量验收规范等，为公租房建筑材料、公租房的装修设计、施工、监理以及验收、配套设施等提供了系统的技术支撑，对确保公租房项目工程的设计质量和设计效率，提升居住品质起到重要作用。
5．公平公正的公租房分配制度。为确保公租房“阳光分配”，重庆创新手段和模式，建立房管、民政、社保、工商、税务等多部门共享的信息平台，及时向社会公开公租房房源信息，形成部门联动，提高审核准确度和效率。同时，通过“对外公示＋社会监督”的办法，将公租房置于政府管理和民众监督之下。2011年，重庆市对已竣工验收的公租房组织了四次公开摇号配租，保障家庭达到8.2万户，其中，主城户籍住房困难家庭占40.1％，大中专及职校毕业新就业人员和外地来主城工作人员占24.3％，本市进城务工人员占35.6％。
三、重庆市公租房运行模式的不足
1．法律法规不完善。尽管重庆市一直在探索公租房的管理制度，也出台了一系列管理办法，如《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》、《重庆市公共租赁住房管理实施细则》等，但是公租房的资格审核和后续管理是一项非常复杂的工程，仅从全国来看，尚缺乏全国性的法规，而地方出台的相关管理办法也存在着许多需要改进的地方。例如，公租房的规范化申请制度尚未形成，申请者条件、申请具体流程以及申请者优先与轮候等问题亟待进一步完善健全；虽然按规定公租房只能用于承租人自主，不得出租转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动，但是目前缺乏合理有效的租赁管理制度和相应的惩戒措施。 2．管理机制不完善。公租房是重庆市政府自己投资、自己建设、自己筹集房源，同时拥有产权与监管权，无疑是监管一家，如何做好公租房的后期运营管理问题是公租房建设中重要的一环。例如，由于公租房的申请不受户籍限制，承租人流动性偏大，将会带来租金催收难度，大量的公租房也会造成后期的管理、维修和维护成本增加。再如，虽然重庆市出台了一系列的管理办法对违规行为作出了详细描述并且明确了惩罚措施，但真正落实还缺乏保障，私自转租、另作他用、开具假证明等等这些因素将使得公租房在运营阶段的监管难度增大。
3．融资渠道过窄。目前，由于重庆政府土地、资金等都落到实处，公租房建设有条不紊，公租房效应开始凸显，社会资金对公租房项目开始关注。按照重庆市政府的设计，重庆市将通过中央政府专项补助、市级财政补助、土地出让收入以等投入公租房建设，占建设资金的30％，剩余70％则通过融资解决，即主要为财政拨款及银行贷款。但事实上，商业银行因贷款规模控制、放款数量有限且利率上升，非银行机构融资尚处方案设计谈判阶段，资金的缺口仍然很大，对于大规模的公租房建设来说，融资方式还是显得过于单一。
4．公租房的保障方式单一。发达国家租赁性公租房保障方式主要有两种，一是实物配租；二是货币补贴。重庆市公租房保障方式是实物配租，这种方式会造成公租房申请人的轮候期，也不能适应市场变化，与货币补贴比较退出机制的操作性较差。同时，从《指导意见》中可以看出，城市中亟待改善住房条件的家庭和个人几乎都纳入了公租房的供应范围，政府是否有能力解决是一个问题。
5．重庆模式难以避免“老公房”困境。“老公房”的根源在于产权人缺位，没有人对房屋本身负责，从而造成房屋使用效率低下。由于产权人不直接管理房屋，也无权干涉租金，租金确定无法及时把成本因素体现出来，往往容易使房屋出现维修滞后的问题。由于租金收入无法满足融资成本的变动需要，必须有财政进行担保与“托底”。
四、重庆公租房运行模式建设的对策建议
1．法律保障。重庆市在公租房的建设过程中，出台了一系列的管理办法，对公租房供应机制、申報机制、审核机制、退出机制、补贴机制和循环机制进行了约定，但是在立法上，存在与国家《指导意见》不符之处、程序性规范不完善，纠纷解决机制尚未提及等现象，因此，应加强完善立法，保障公租房分配的公平公正公开，对于政府相关部门的不作为或作为不当，应具体规定行政责任，造成损失的应承担民事赔偿责任，相关工作人员和主要负责人要追究连带责任。对于申请者骗取公租房的行为，要分情节订立行政责任、民事责任和刑事责任，确保公租房法律制度的严格执行。对于住户不缴纳房租、不按时退房，应该就其个人信用系统、强制清退做出说明等，避免重蹈经济适用房、廉租房覆辙。
2．制度保障。（1）完善个人信用制度。要实现公共租赁住房公平有序地“活水长流”，重庆市就需要建立和完善个人信用制度和收入申报制度，并在此基础上建立起一个公开透明的居民住房和财产审查机制。此外，应加快建立跨部门跨地区的信息共享平台，将公租房的管理和廉租房、经济适用房等保障性住房对接，逐步建立一个全方位立体式的保障性住房体系。（2）建立轮候优先制度。由于重庆市公租房保障方式是实物配租，且打破了户籍限制，涵盖了大多数需要改善住房的人群。但不同的人群对租赁住房的需求和租金的支付能力有所不同。因此，相关部门应建立符合实际的轮候制度，针对不同人人群需求建立各自的申请轮候制度，并进行统一登记，分配管理。（3）资金保障。重庆按财政投入和融资贷款3：7的比例，采取“1＋3”模式筹措资金解决公租房建设资金问题，但其商业用房的出售、公租房出售都存在极大的变数和时间的推迟，银行融资和企业融资也需要让投资方有利可图才可行。面对着庞大的资金需求，重庆市政府迫切需要经过制度创新，扩展公共租赁住房的投融资渠道。如建立房地产投资信托基金制度、鼓励社会资本进入、发行企业债券、利用住房公积金增值收益等。
五、结语
公共租赁房保障体系的建设对于重庆市是一个新生事物，在建设方式、保障对象、配租、定价、退出、出售等环节还处在探索阶段，其间的问题也只能在建设过程中才能逐渐显现，才能通过进一步的探讨加以解决。只要政府坚定信心，真正体现“为人民服务”的执政理念，“居者有其屋”的梦想一定会实现。
参 考 文 献
[1]《重庆市公共租赁房发展第十二个五年专项规划（送审稿）》
[2]刘玲．关于公共租赁房建设与管理的思考[J]．重庆行政（公共论坛）．2010（2）
[3]周旭东，翁季．从住房制度改革来看“廉租房”、“经济适用房”和“公租房”三者之间的协调关系——以重庆地区为例[J]．安徽建筑．2011（2）
[4]王岗．中等城市住房信贷对房价影响的实证研究[J]．企业导报．2009（11）：140
[5]龙灏，尹庆．公共租赁房建设的“重庆模式”[J]．时代建筑.2011（4）
[6]刘琳等著．我国城镇住房保障制度研究[M]．中国计划出版社，2011（1）