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1 县级档案业务指导工作的历史地位及面临的发展形势
1.1 县级档案业务指导工作的历史地位
我是1983年开始从事县级档案业务指导工作的，屈指算来，已有27年的县级档案业务指导工作经历。在我的档案工作理念中，县级档案行政管理部门对基层单位的档案工作实行业务指导，是县级档案行政管理的一大特色，也是县级档案行政管理部门实现档案行政管理的一个主要手段和措施。在我27年的业务指导工作实践中，有两件事给我留下深刻印象：一件事发生在1984年，一位叫彭桂和的老同志到档案局办公室脱帽、三鞠躬，泪流满而，感谢档案局从县政府餐厅杂物问的废纸堆中找到了他的处分材料，使其能够顺利平反，恢复待遇；一件事发生在2001年，我就读的许昌县二高一位管后勤的老师，在我办公室跪着哭诉找不到档案材料，无法解决其待遇。这两件事时刻警示着我，档案业务指导工作虽然平凡，却是关乎文件归档能否齐全完整、关乎百姓民生能否幸福和谐的大事。
1.2 当前县级档案业务指导工作面临的发展形势
随着社会的转型，县级档案业务指导工作面临的形势发生了哪些变化呢?这些变化主要表现在六个方面：一是随着县级档案行政管理部门行政管理职能的转变，一些原有的档案行政管理方法和措施，已不再具有计划经济时代的强制约束力，档案业务指导就是其中之一；二是档案所有权归属和管理呈现多元化态势，档案业务指导工作也逐步向多元化服务转变；三是各种门类、不同载体的档案和泛档案的大量涌现，使县级档案业务指导人员应接不暇；四是随着现代信息化技术的应用，文件的载体形式和归档、存贮方式呈现多元化，特别是电子文件的出现，给常规的档案业务指导工作带来新的问题，原有的档案业务指导模式面临新的机遇和挑战；五是档案法规、技术标准的日臻完善，对县级档案业务指导工作提出了更高的要求；六是县域经济和社会建设总目标调整和社会多元化需求环境，迫使县级档案业务指导工作必须实行改革和完善，以适应社会转型的发展需要。这些变化对县级档案业务指导来说，是发展机遇也是严峻挑战。
2 对县级档案业务指导工作性质、特点的再认识
2.1 县级档案业务指导工作的性质
县级档案业务指导工作是县级档案管理部门依法对本行政区内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行管理的一种职能活动。它包含两方面的内容：一是档案业务行政指导；二是档案业务技术指导。档案业务行政指导主要是指对国家有关档案法律、法规、政策的贯彻、落实和本行政区内档案事业发展计划、规章制度、业务标准规范的制定、组织实施的指导，是宏观的；档案业务技术指导主要是指对国家有关档案具体业务标准规范应用、档案宣传与教育的引导、辅导、咨询，是微观的。如果上述观点成立的话，县级档案业务指导工作应当是一种行政管理行为，具有行政管理的性质。县级档案业务指导工作所具有的这种性质，是由其自身职能作用所决定的，是一种必然结果。
2.1.1 县级档案业务指导工作是一种法定的行政行为。《档案法》第六条第二款明确地授予了县级档案行政管理部门依法对本行政区内的档案工作实行指导的权利。这种权利的取得，是有法律依据和授权的，而不是任何一个单位都可以行使的。
2.1.2 实行县级档案业务指导工作是我国档案工作实行“统一领导、分级管理”原则的体现。对于县级档案行政管理部门来说，
“统一领导、分级管理”的主要职能和实现途径是由档案业务指导部门来承担和实现的。以许昌县档案局为例，业务股的职责是：一、负责对全县档案工作的业务指导；二、制定全县档案工作规划、计划、业务标准规范、管理办法并组织实施；三、负责全县有关档案工作事项的备案、审查、批准、验收工作；四、负责协调、督促县直各专业主管机关做好本系统的档案工作；五、负责对县直机关、团体、企事业单位和其他组织档案工作的目标管理工作；六、负责本局各科室的业务协调工作；七、负责全县档案工作的统计、上报工作；八、负责档案馆与县直机关、团体、企事业单位和其他组织的业务衔接、协调工作。从许昌县档案局业务股的职责中我们可以看到，业务股承担了档案局除档案保管、档案利用、档案执法监督和机关日常管理以外的所有业务管理工作。而业务股实行业务管理的主要途径是实行业务指导，通过业务指导来达到业务管理的目的。
2.1.3 县级档案部门对本行政区内档案工作实行业务指导，是县级档案工作长期实践的正确选择。以许昌县为例，档案工作建立初期，档案业务指导工作在许昌县档案工作的建立、管理制度的完善、业务标准的推行和全县档案资源的积累方面起到了极大的促进作用。档案工作“恢复、整顿、提高”时期，通过业务指导工作的开展，使许昌县的档案工作在短短几年内得到了恢复发展。近几年来，通过业务指导的有效开展，促进了档案工作的规范化管理和转型。许昌县的实践进一步证明，业务指导工作在县级档案事业发展的几个关键阶段都起到重要的职能作用，实施对辖区内档案工作进行业务指导，是一个正确的选择。
2.2 县级档案业务指导工作的特点
与省市档案业务指导工作相比，县级档案业务指导工作有其自身的特点：一是从档案业务行政指导上来讲，具有被动性和主动性相统一的特点。以许昌县档案业务行政指导来说，无论是业务政策的制定，还是业务政策的贯彻执行，必须服从和自觉、自愿地接受省、市档案局的业务行政指导，处于被动服从的地位；同时，许昌县的业务行政指导在不违背有关原则的前提下，还必须发挥自身的能动作用，主动地去处理业务问题，开展富有成效的指导工作。二是从档案业务指导的形式来讲，具有更注重微观业务指导的特点。以许昌县档案业务指导所处位置的特殊性来看，其面对的指导对象主要是最基层的社会单元，而这些社会单元最需要的就是具体的业务指导，这就决定了业务指导不得不把微观业务指导放在工作的重要位置。三是从档案业务指导的层次、管辖范围来讲，具有具体性的特点。以省、市、县档案局在行政级别和管辖范围上的差异来对比，省、市档案业务指导关注的是具有政策性、全局性、长远性、重大性的业务指导；而县级档案业务指导则更加关注具体的业务工作部署和落实，基层单位具体工作的规范、步骤和进度。四是从业务指导人员的业务范围来讲，具有综合性特点。从省、市业务指导工作部门来看，业务指导人员多有一定的专业分工和职责范围，具有相对的独立性。而县级业务指导人员由于受各种客观条件的限制，分工并不是很明确，什么业务都得干，其工作职责综合性更强。五是从业务指导的对象来讲，具有复杂性和困难性的特点。从被指导单位来说，县级档案业务指导面对的多是最基层的社会单元，其经济条件、对档案工作的认知程度以及其处事方式十分复杂，根本无法与省市档案业务指导面对的指导对象相对比，而且数量庞大，业务指导难度极大，业务指 导人员被拒之门外的事情时有发生；从被指导人员来说，县级档案业务指导面对的被指导人员多是兼职，有的身兼数职，而且组成复杂，学识水平、理解能力、专业知识也根本无法与省市档案业务指导面对的专职、高学历被指导人员相比。
3 县级档案业务指导工作的范围、内容与方式
3.1 县级档案业务指导工作的业务指导范围
目前，学术界和档案部门对《档案法》第六条第二款规定的指导范围还存在一定的争议。但作为县级档案部门来说，不能因为存在争议而迟误工作，应当依据《档案法》第六条的规定和自身的业务指导能力，结合当地社会、经济的发展状况，来具体确定档案业务指导的范围。以许昌县为例，目前档案业务指导的范围有以下七个方面：一、纳入县档案馆档案接收范围的县直一、二级党政机构、团体、事业单位；二、纳入县档案馆接收范围的乡镇党政机关；三、纳入县档案馆接收范围的国有企业集团公司；四、非公有制企业(由于业务指导能力的限制，目前许昌县只对规模以上的非公有制企业、外地在许昌县开办的招商引资企业实行档案业务指导)；五、纳入属地管理的省市派出机构、重点建设项目；六、其他主动请求档案业务指导的单位、个人，如：个人家庭建档、小型企业建档等；七、档案局认为有必要给予业务指导的单位。当然，县级档案业务指导的范围并不是一成不变的，各地应当根据本地的实际情况和业务指导的能力来适时地调整业务指导的范围。
3.2 县级档案业务指导工作的业务内容
《档案法实施办法》第八条在法律层面上对县级档案业务指导工作的内容作了原则性规定，在具体的工作实践中，各地档案部门应将其具体化，以便于业务部门操作。但是，由于各地的情况不同，县级档案业务指导工作的具体内容也不可能完全一致。以许昌县为例，许昌县档案局业务指导的具体内容有12项：一、对全县贯彻、落实国家有关档案工作法律、法规、方针政策的指导；二、对全县制定、实施本行政区域内档案工作规划、计划、制度的指导；三、对县直机关、团体、企事业单位和其他组织制定、实施本系统、本单位档案工作规划、计划、制度的审查、指导；四、对纳入全县档案业务指导范围的单位进行文件归档和档案业务标准、技术、规范的审查、检查、指导；五、指导、协调全县各专业主管机关做好本系统的档案工作；六、指导、协调各档案专业协作组的工作；七、对县直机关、团体、企事业单位和其他组织的撤、并、转、破产单位的档案处置情况进行指导；八、指导全县专门档案信息资源的整合、流向；九、指导全县机关、企业、科技事业单位档案工作规范化管理认证工作；十、指导重点建设项目档案建档、验收工作；十一、指导、实施档案员业务培训工作；十二、指导、协调档案馆与机关档案室的业务衔接工作。这12项内容是许昌县档案业务指导工作的常规性项目，是必须正常开展的。但在具体的工作实践中，也会根据国家、省、市档案局的要求和许昌县社会发展的需要，随时增加一些临时性的内容，如：2003年“非典”档案、2004年禽流感防治档案的业务指导工作，以彰显业务指导工作服务经济社会建设的能力和作用。
3.3 县级档案业务指导工作的方式问题
对这个问题，实际上是涉及对“指导”一词怎么理解的问题。《现代汉语词典》中“指导”词条下有两层意思：批示、教导；指点、引导。而“批示、教导”有教育、引导的意思；“指点、引导”有疏导、辅导、咨询的意思。因此，我个人认为县级档案业务指导工作的方式就是批示、教育、指点、引导、疏导、辅导、咨询。实际上，这些方式也是县级档案业务指导部门或业务指导人员在H常工作中经常使用的工作方式。目前，在县级档案业务指导工作中争议最大的就是“批示、教育”是不是档案业务指导工作的方式问题。有的认为，档案业务指导就是引导、疏导、辅导、咨询，是一种服务行为，而“批示、教育”则是具有强制性的，不符合县级档案业务指导的实际。其实，这只是对县级档案业务指导工作的一种误解。关于县级档案业务指导工作的性质问题，第二单元已作了论述，这里用一个实例来加以说明：2008年许昌县档案局依据国家档案局八号令要求，对县直机关、团体、各乡镇编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表进行审查批复，其程序是：报送机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表、机构“三定”方案、内设机构职责简介——业务指导人员审查——反馈审查意见——报送单位修订材料一一再次报送材料——业务股审查并报主管局长审批——档案局办公室行文批复。从实例中我们可以看到，县档案局对相关事项的审查、审批过程，实际上就是一个完全意义上的档案业务指导过程。
4 县级档案业务指导工作存在问题的分析
我们知道，档案管理具备两方面的基本功能：一是档案质量的维护功能；二是档案利益的维护功能，那么，作为县级档案业务指导工作来说，通过业务指导来实现档案管理的两项基本功能，则是县级档案业务指导工作的基本内容和最终目标。在计划经济时代，县级档案业务指导可以通过严格的行政管制行为来轻易地实现。，但面对社会转型期社会的多元化因素，县级档案业务指导要实现其最终目标，已显得力不从心。在具体的实践过程中，文件规范化整理要求与基层档案员业务素质不高之间的矛盾，县级档案业务指导能力与不断扩大的业务指导需求之阳J的矛盾，统一管理模式与多元化管理模式之间的矛盾，维护国家档案信息资源完整与不同利益主体档案利益需求之问的矛盾日益突出。这些矛盾的日益突出，又进一步导致业务指导工作更多地注意具体的档案业务环节、档案管理内容，使业务指导工作在指导范围、内容和指导方法上产生偏差。其主要表现是：
4.1 违背档案业务指导层次节制、分级负责原则，过多地涉入基层单位的档案管理事务。按照《档案法》及《档案法实施办法》的规定，县级档案业务指导部门和基层档案机构分别有不同的业务指导范围和要求。但在县级档案业务指导实践中，业务指导部门直接涉入基层单位进行业务指导的事例，数不胜数。如：许昌县档案局业务指导人员每年都要直接参与机关档案管理规范化认证、企业与科技事业单位档案升级活动，消耗大量的人力和时间。这种“越俎代庖”的业务指导行为，虽然说其出发点是好的，促进了工作的开展，但我们认真地反思一下就会发现，这种业务指导行为是违背档案工作“统一领导、分级管理”原则的。它不仅打乱档案业务指导层次节制、分级指导的体系，而且也会导致县级业务指导工作量的不断增大，使本已不足的县级档案业务指导能力难以承受。
4.2 超越业务指导能力，过分扩大业务指导范围。我们以许昌市各县为例。一个县的档案业务指导人员多的4～6人，少的只有2—3人。而按正常的业务指导工作来说，纳入县级档案业务指导范围的单位平均在150个。档案业务指导人员与应接受业务指导的单位比例是1比25～1比 75。这个比例与其他行业来对比，业务指导已处于超能力运行中。而且，每年还要根据省市档案部门的要求，开展档案规范化管理认证、社会主义新农村建没档案建立、重点建设项目档案监管验收等工作。这里提及的每项工作，都要比正常业务指导工作的工作量大几倍，而且有些工作并不属于业务指导工作的指导范围。
4.3 出于对档案完整、文件归档质量的考虑，过多地关注具体业务。按照《档案法》第六条、《档案法实施办法》第八条规定，县级档案业务指导对基层单位的指导应是宏观的，没有对基层单位具体业务进行指导的义务。但由于目前县级机关档案员更迭频繁、业务素质不高，业务指导人员出于保证文件归档质量和档案完整的职业责任，不得不具体帮助基层单位完成文件归档、整理工作。以许昌县为例，每年档案员的更换率在25％以上，业务指导人员不得不当这些单位的“雇佣工”。而这种“授之以鱼”的做法，必然会导致业务指导工作陷入基层单位的档案整理事务中，进一步“弱化”县级档案业务指导工作的能力。
4.4 职责缺失，对新领域、新技术方面形成的档案疏于指导。社会的转型，催生了一批新的社会领域和新的技术。面对这些新领域、新技术方面形成的档案，该如何去收集，如何去归档，如何去管理，急需档案业务指导部门去规范、去指导。但目前实际情况是：县级档案业务指导部门很少去指导，大有任其发展、放任自流的趋势。这个问题虽然有一定的主、客观原因，但也是县级档案业务指导部门职责缺失的具体表现。其实质是县级档案业务指导能力的不足和业务指导能力具有缺陷。
5 对县级档案业务指导工作变革的思考
5.1 县级档案业务指导工作变革的基本原则县级档案业务指导工作变革的基本原则，必须是在确保国家档案信息安全完整的基础上，调整职能，完善工作机制，提高县级档案业务指导工作的整体能力，满足转型期社会发展对档案业务指导工作不同层次的需要，促进“覆盖人民群众的档案资源体系、覆盖人民群众的档案利用体系”的建立。
5.2 县级档案业务指导工作变革的设想
县级档案业务指导工作的变革，关键是为县级档案业务指导工作“卸载”，使县级档案业务指导工作从繁重而不现实的具体业务环节中得以解脱，回归到档案工作政策与业务技术的指导上来。先让我们看几个许昌县档案业务指导工作中的实例：
实例一：2001年，某发制品公司出资20000元，请求档案局为其整理档案。接洽后，许昌县档案局及时组织五名退休老同志由一名业务指导人员带队，历时一月半，完成了该公司档案整理与人员培训任务。
实例二：2004年，某面粉有限公司决定对公司档案进行规范化整理，提供劳务报酬15000元。许昌县档案局应邀由一名业务指导人员带队，组织四名退休老同志为其整理档案，历时近一个月整理各类档案200多卷。
实例三：2005年，某房地产有限公司出资18000元，委托许昌县档案局为其整理档案。由于该公司不属许昌县管辖，加之档案局业务人员正在协助县疾控中心晋升国家二级档案管理先进单位，档案局只好委托4名业务熟练的县直档案员承担此项工作。
实例四：2001年～2002年，许昌县档案局为确保文件归档工作改革顺利进行，坚持单位自愿原则，在全县推行了由档案局代为进行文件归档示范工作，经与物价局协商，收费标准为每件2元(包括卷盒、目录打印、装订等耗材)，每年有90多个单位要求档案局代为进行文件归档工作。示范工作结束后，每年仍有30多个单位要求业务股代为进行文件归档工作。从实例一至实例三中我们可以看到，许昌县档案局通过组织退休老同志、机关业务熟练的档案员来承担非公有制企业的档案整理工作，有效地缓解了业务指导能力的不足，满足了非公有制企业的需要。但我们深入想想就会发现，这种缓解仅仅是暂时的，是权宜之计，而且很不正规。而实例四则告诉我们，由于种种原因，县级档案局对县直机关、团体、企事业单位和其他组织的业务指导压力和工作量不但没有减少，反而有增加的趋势。这种压力和工作量增加的趋势，也必须有一个“卸载”和疏导的途径来缓解。那么，有没有既可以满足基层单位需要，又能为县级档案业务指导工作“卸载”的途径呢?我认为是有的，我们不妨从以上四个实例给我们的启示中找答案。
5.2.1 推行档案中介组织服务。实例一至实例三给我们这样一种启示，针对数量庞大的非公有制企业和社会组织的档案工作，单靠县级档案部门有限的业务指导能力和组织退休老同志，实践证明是不可行的。但不去指导，又与《档案法》的规定相违背。既然非公有制企业因档案管理人才和专业技术的原因，有将文件归档工作和档案管理推向社会的意愿，那么，档案部门就应当顺其要求，推行档案中介组织服务。即在县级档案业务指导部门的监管下，由档案中介组织来承担起对非公有制企业和社会组织档案工作的业务咨询、档案整理和档案托管服务。推行档案中介组织服务不仅符合“把本该由社会承担的职责还给社会”的职能转变要求，也是县级档案业务指导把具体的事务性指导从职责中分离出去的一条有效途径。
5.2.2 建立文档服务中心。实例四给我们的启示是：针对县级党政机关、团体、事业档案工作对县级档案业务指导的长期依赖，如果没有一个“卸载”渠道来缓解，是县级业务指导能力无法承受的，需要建立一个事业型的机构来缓解业务指导的压力。目前来说，最好的办法就是在党政机关办公集中的地方建立文档服务中心。文档服务中心主要负责对纳入范围的县直党政机关、团体、事业单位处理完毕应归档文件(纸质、电子)的接收、整理、鉴定和保管。必要时，县档案局可以根据《行政许可法》的规定，授予文档服务中心对所辖县直党政机关、团体、事业单位档案工作的业务指导权。建立文档服务中心，不仅可以解决档案业务指导工作量“负载”过大的问题，而且为档案业务指导工作的“卸载”提供了适宜的“承载点”。
5.2.3 设立档案业务指导网络服务平台。实例一至实例四还给我们这样一种启示：县级业务指导工作面对数量庞大的、办公分散的被指导单位和被指导人员，需要建立一个高效、快捷的业务指导平台，来适应和满足基层单位和档案员的需要。传统的档案业务指导方式是面对面的，不仅费时、费力，而且效率不高。现代网络信息技术的应用，为县级档案业务指导工作扩大指导面、减轻劳动强度提供了平台。特别是在对乡镇和企业的业务指导上，其效果更为明显。
县级档案业务指导工作的变革是一个过程，需要一定的时间，也许还会走弯路，但我相信，把对基层单位具体的档案整理从县级档案业务指导职责中剥离出来，把本该由社会承担的职责还给社会，一定会成为县级档案业务指导改革和完善的趋势。
(作者单位：许昌县档案局
摘自《档案界》网站)
1.1 县级档案业务指导工作的历史地位
我是1983年开始从事县级档案业务指导工作的，屈指算来，已有27年的县级档案业务指导工作经历。在我的档案工作理念中，县级档案行政管理部门对基层单位的档案工作实行业务指导，是县级档案行政管理的一大特色，也是县级档案行政管理部门实现档案行政管理的一个主要手段和措施。在我27年的业务指导工作实践中，有两件事给我留下深刻印象：一件事发生在1984年，一位叫彭桂和的老同志到档案局办公室脱帽、三鞠躬，泪流满而，感谢档案局从县政府餐厅杂物问的废纸堆中找到了他的处分材料，使其能够顺利平反，恢复待遇；一件事发生在2001年，我就读的许昌县二高一位管后勤的老师，在我办公室跪着哭诉找不到档案材料，无法解决其待遇。这两件事时刻警示着我，档案业务指导工作虽然平凡，却是关乎文件归档能否齐全完整、关乎百姓民生能否幸福和谐的大事。
1.2 当前县级档案业务指导工作面临的发展形势
随着社会的转型，县级档案业务指导工作面临的形势发生了哪些变化呢?这些变化主要表现在六个方面：一是随着县级档案行政管理部门行政管理职能的转变，一些原有的档案行政管理方法和措施，已不再具有计划经济时代的强制约束力，档案业务指导就是其中之一；二是档案所有权归属和管理呈现多元化态势，档案业务指导工作也逐步向多元化服务转变；三是各种门类、不同载体的档案和泛档案的大量涌现，使县级档案业务指导人员应接不暇；四是随着现代信息化技术的应用，文件的载体形式和归档、存贮方式呈现多元化，特别是电子文件的出现，给常规的档案业务指导工作带来新的问题，原有的档案业务指导模式面临新的机遇和挑战；五是档案法规、技术标准的日臻完善，对县级档案业务指导工作提出了更高的要求；六是县域经济和社会建设总目标调整和社会多元化需求环境，迫使县级档案业务指导工作必须实行改革和完善，以适应社会转型的发展需要。这些变化对县级档案业务指导来说，是发展机遇也是严峻挑战。
2 对县级档案业务指导工作性质、特点的再认识
2.1 县级档案业务指导工作的性质
县级档案业务指导工作是县级档案管理部门依法对本行政区内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行管理的一种职能活动。它包含两方面的内容：一是档案业务行政指导；二是档案业务技术指导。档案业务行政指导主要是指对国家有关档案法律、法规、政策的贯彻、落实和本行政区内档案事业发展计划、规章制度、业务标准规范的制定、组织实施的指导，是宏观的；档案业务技术指导主要是指对国家有关档案具体业务标准规范应用、档案宣传与教育的引导、辅导、咨询，是微观的。如果上述观点成立的话，县级档案业务指导工作应当是一种行政管理行为，具有行政管理的性质。县级档案业务指导工作所具有的这种性质，是由其自身职能作用所决定的，是一种必然结果。
2.1.1 县级档案业务指导工作是一种法定的行政行为。《档案法》第六条第二款明确地授予了县级档案行政管理部门依法对本行政区内的档案工作实行指导的权利。这种权利的取得，是有法律依据和授权的，而不是任何一个单位都可以行使的。
2.1.2 实行县级档案业务指导工作是我国档案工作实行“统一领导、分级管理”原则的体现。对于县级档案行政管理部门来说，
“统一领导、分级管理”的主要职能和实现途径是由档案业务指导部门来承担和实现的。以许昌县档案局为例，业务股的职责是：一、负责对全县档案工作的业务指导；二、制定全县档案工作规划、计划、业务标准规范、管理办法并组织实施；三、负责全县有关档案工作事项的备案、审查、批准、验收工作；四、负责协调、督促县直各专业主管机关做好本系统的档案工作；五、负责对县直机关、团体、企事业单位和其他组织档案工作的目标管理工作；六、负责本局各科室的业务协调工作；七、负责全县档案工作的统计、上报工作；八、负责档案馆与县直机关、团体、企事业单位和其他组织的业务衔接、协调工作。从许昌县档案局业务股的职责中我们可以看到，业务股承担了档案局除档案保管、档案利用、档案执法监督和机关日常管理以外的所有业务管理工作。而业务股实行业务管理的主要途径是实行业务指导，通过业务指导来达到业务管理的目的。
2.1.3 县级档案部门对本行政区内档案工作实行业务指导，是县级档案工作长期实践的正确选择。以许昌县为例，档案工作建立初期，档案业务指导工作在许昌县档案工作的建立、管理制度的完善、业务标准的推行和全县档案资源的积累方面起到了极大的促进作用。档案工作“恢复、整顿、提高”时期，通过业务指导工作的开展，使许昌县的档案工作在短短几年内得到了恢复发展。近几年来，通过业务指导的有效开展，促进了档案工作的规范化管理和转型。许昌县的实践进一步证明，业务指导工作在县级档案事业发展的几个关键阶段都起到重要的职能作用，实施对辖区内档案工作进行业务指导，是一个正确的选择。
2.2 县级档案业务指导工作的特点
与省市档案业务指导工作相比，县级档案业务指导工作有其自身的特点：一是从档案业务行政指导上来讲，具有被动性和主动性相统一的特点。以许昌县档案业务行政指导来说，无论是业务政策的制定，还是业务政策的贯彻执行，必须服从和自觉、自愿地接受省、市档案局的业务行政指导，处于被动服从的地位；同时，许昌县的业务行政指导在不违背有关原则的前提下，还必须发挥自身的能动作用，主动地去处理业务问题，开展富有成效的指导工作。二是从档案业务指导的形式来讲，具有更注重微观业务指导的特点。以许昌县档案业务指导所处位置的特殊性来看，其面对的指导对象主要是最基层的社会单元，而这些社会单元最需要的就是具体的业务指导，这就决定了业务指导不得不把微观业务指导放在工作的重要位置。三是从档案业务指导的层次、管辖范围来讲，具有具体性的特点。以省、市、县档案局在行政级别和管辖范围上的差异来对比，省、市档案业务指导关注的是具有政策性、全局性、长远性、重大性的业务指导；而县级档案业务指导则更加关注具体的业务工作部署和落实，基层单位具体工作的规范、步骤和进度。四是从业务指导人员的业务范围来讲，具有综合性特点。从省、市业务指导工作部门来看，业务指导人员多有一定的专业分工和职责范围，具有相对的独立性。而县级业务指导人员由于受各种客观条件的限制，分工并不是很明确，什么业务都得干，其工作职责综合性更强。五是从业务指导的对象来讲，具有复杂性和困难性的特点。从被指导单位来说，县级档案业务指导面对的多是最基层的社会单元，其经济条件、对档案工作的认知程度以及其处事方式十分复杂，根本无法与省市档案业务指导面对的指导对象相对比，而且数量庞大，业务指导难度极大，业务指 导人员被拒之门外的事情时有发生；从被指导人员来说，县级档案业务指导面对的被指导人员多是兼职，有的身兼数职，而且组成复杂，学识水平、理解能力、专业知识也根本无法与省市档案业务指导面对的专职、高学历被指导人员相比。
3 县级档案业务指导工作的范围、内容与方式
3.1 县级档案业务指导工作的业务指导范围
目前，学术界和档案部门对《档案法》第六条第二款规定的指导范围还存在一定的争议。但作为县级档案部门来说，不能因为存在争议而迟误工作，应当依据《档案法》第六条的规定和自身的业务指导能力，结合当地社会、经济的发展状况，来具体确定档案业务指导的范围。以许昌县为例，目前档案业务指导的范围有以下七个方面：一、纳入县档案馆档案接收范围的县直一、二级党政机构、团体、事业单位；二、纳入县档案馆接收范围的乡镇党政机关；三、纳入县档案馆接收范围的国有企业集团公司；四、非公有制企业(由于业务指导能力的限制，目前许昌县只对规模以上的非公有制企业、外地在许昌县开办的招商引资企业实行档案业务指导)；五、纳入属地管理的省市派出机构、重点建设项目；六、其他主动请求档案业务指导的单位、个人，如：个人家庭建档、小型企业建档等；七、档案局认为有必要给予业务指导的单位。当然，县级档案业务指导的范围并不是一成不变的，各地应当根据本地的实际情况和业务指导的能力来适时地调整业务指导的范围。
3.2 县级档案业务指导工作的业务内容
《档案法实施办法》第八条在法律层面上对县级档案业务指导工作的内容作了原则性规定，在具体的工作实践中，各地档案部门应将其具体化，以便于业务部门操作。但是，由于各地的情况不同，县级档案业务指导工作的具体内容也不可能完全一致。以许昌县为例，许昌县档案局业务指导的具体内容有12项：一、对全县贯彻、落实国家有关档案工作法律、法规、方针政策的指导；二、对全县制定、实施本行政区域内档案工作规划、计划、制度的指导；三、对县直机关、团体、企事业单位和其他组织制定、实施本系统、本单位档案工作规划、计划、制度的审查、指导；四、对纳入全县档案业务指导范围的单位进行文件归档和档案业务标准、技术、规范的审查、检查、指导；五、指导、协调全县各专业主管机关做好本系统的档案工作；六、指导、协调各档案专业协作组的工作；七、对县直机关、团体、企事业单位和其他组织的撤、并、转、破产单位的档案处置情况进行指导；八、指导全县专门档案信息资源的整合、流向；九、指导全县机关、企业、科技事业单位档案工作规范化管理认证工作；十、指导重点建设项目档案建档、验收工作；十一、指导、实施档案员业务培训工作；十二、指导、协调档案馆与机关档案室的业务衔接工作。这12项内容是许昌县档案业务指导工作的常规性项目，是必须正常开展的。但在具体的工作实践中，也会根据国家、省、市档案局的要求和许昌县社会发展的需要，随时增加一些临时性的内容，如：2003年“非典”档案、2004年禽流感防治档案的业务指导工作，以彰显业务指导工作服务经济社会建设的能力和作用。
3.3 县级档案业务指导工作的方式问题
对这个问题，实际上是涉及对“指导”一词怎么理解的问题。《现代汉语词典》中“指导”词条下有两层意思：批示、教导；指点、引导。而“批示、教导”有教育、引导的意思；“指点、引导”有疏导、辅导、咨询的意思。因此，我个人认为县级档案业务指导工作的方式就是批示、教育、指点、引导、疏导、辅导、咨询。实际上，这些方式也是县级档案业务指导部门或业务指导人员在H常工作中经常使用的工作方式。目前，在县级档案业务指导工作中争议最大的就是“批示、教育”是不是档案业务指导工作的方式问题。有的认为，档案业务指导就是引导、疏导、辅导、咨询，是一种服务行为，而“批示、教育”则是具有强制性的，不符合县级档案业务指导的实际。其实，这只是对县级档案业务指导工作的一种误解。关于县级档案业务指导工作的性质问题，第二单元已作了论述，这里用一个实例来加以说明：2008年许昌县档案局依据国家档案局八号令要求，对县直机关、团体、各乡镇编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表进行审查批复，其程序是：报送机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表、机构“三定”方案、内设机构职责简介——业务指导人员审查——反馈审查意见——报送单位修订材料一一再次报送材料——业务股审查并报主管局长审批——档案局办公室行文批复。从实例中我们可以看到，县档案局对相关事项的审查、审批过程，实际上就是一个完全意义上的档案业务指导过程。
4 县级档案业务指导工作存在问题的分析
我们知道，档案管理具备两方面的基本功能：一是档案质量的维护功能；二是档案利益的维护功能，那么，作为县级档案业务指导工作来说，通过业务指导来实现档案管理的两项基本功能，则是县级档案业务指导工作的基本内容和最终目标。在计划经济时代，县级档案业务指导可以通过严格的行政管制行为来轻易地实现。，但面对社会转型期社会的多元化因素，县级档案业务指导要实现其最终目标，已显得力不从心。在具体的实践过程中，文件规范化整理要求与基层档案员业务素质不高之间的矛盾，县级档案业务指导能力与不断扩大的业务指导需求之阳J的矛盾，统一管理模式与多元化管理模式之间的矛盾，维护国家档案信息资源完整与不同利益主体档案利益需求之问的矛盾日益突出。这些矛盾的日益突出，又进一步导致业务指导工作更多地注意具体的档案业务环节、档案管理内容，使业务指导工作在指导范围、内容和指导方法上产生偏差。其主要表现是：
4.1 违背档案业务指导层次节制、分级负责原则，过多地涉入基层单位的档案管理事务。按照《档案法》及《档案法实施办法》的规定，县级档案业务指导部门和基层档案机构分别有不同的业务指导范围和要求。但在县级档案业务指导实践中，业务指导部门直接涉入基层单位进行业务指导的事例，数不胜数。如：许昌县档案局业务指导人员每年都要直接参与机关档案管理规范化认证、企业与科技事业单位档案升级活动，消耗大量的人力和时间。这种“越俎代庖”的业务指导行为，虽然说其出发点是好的，促进了工作的开展，但我们认真地反思一下就会发现，这种业务指导行为是违背档案工作“统一领导、分级管理”原则的。它不仅打乱档案业务指导层次节制、分级指导的体系，而且也会导致县级业务指导工作量的不断增大，使本已不足的县级档案业务指导能力难以承受。
4.2 超越业务指导能力，过分扩大业务指导范围。我们以许昌市各县为例。一个县的档案业务指导人员多的4～6人，少的只有2—3人。而按正常的业务指导工作来说，纳入县级档案业务指导范围的单位平均在150个。档案业务指导人员与应接受业务指导的单位比例是1比25～1比 75。这个比例与其他行业来对比，业务指导已处于超能力运行中。而且，每年还要根据省市档案部门的要求，开展档案规范化管理认证、社会主义新农村建没档案建立、重点建设项目档案监管验收等工作。这里提及的每项工作，都要比正常业务指导工作的工作量大几倍，而且有些工作并不属于业务指导工作的指导范围。
4.3 出于对档案完整、文件归档质量的考虑，过多地关注具体业务。按照《档案法》第六条、《档案法实施办法》第八条规定，县级档案业务指导对基层单位的指导应是宏观的，没有对基层单位具体业务进行指导的义务。但由于目前县级机关档案员更迭频繁、业务素质不高，业务指导人员出于保证文件归档质量和档案完整的职业责任，不得不具体帮助基层单位完成文件归档、整理工作。以许昌县为例，每年档案员的更换率在25％以上，业务指导人员不得不当这些单位的“雇佣工”。而这种“授之以鱼”的做法，必然会导致业务指导工作陷入基层单位的档案整理事务中，进一步“弱化”县级档案业务指导工作的能力。
4.4 职责缺失，对新领域、新技术方面形成的档案疏于指导。社会的转型，催生了一批新的社会领域和新的技术。面对这些新领域、新技术方面形成的档案，该如何去收集，如何去归档，如何去管理，急需档案业务指导部门去规范、去指导。但目前实际情况是：县级档案业务指导部门很少去指导，大有任其发展、放任自流的趋势。这个问题虽然有一定的主、客观原因，但也是县级档案业务指导部门职责缺失的具体表现。其实质是县级档案业务指导能力的不足和业务指导能力具有缺陷。
5 对县级档案业务指导工作变革的思考
5.1 县级档案业务指导工作变革的基本原则县级档案业务指导工作变革的基本原则，必须是在确保国家档案信息安全完整的基础上，调整职能，完善工作机制，提高县级档案业务指导工作的整体能力，满足转型期社会发展对档案业务指导工作不同层次的需要，促进“覆盖人民群众的档案资源体系、覆盖人民群众的档案利用体系”的建立。
5.2 县级档案业务指导工作变革的设想
县级档案业务指导工作的变革，关键是为县级档案业务指导工作“卸载”，使县级档案业务指导工作从繁重而不现实的具体业务环节中得以解脱，回归到档案工作政策与业务技术的指导上来。先让我们看几个许昌县档案业务指导工作中的实例：
实例一：2001年，某发制品公司出资20000元，请求档案局为其整理档案。接洽后，许昌县档案局及时组织五名退休老同志由一名业务指导人员带队，历时一月半，完成了该公司档案整理与人员培训任务。
实例二：2004年，某面粉有限公司决定对公司档案进行规范化整理，提供劳务报酬15000元。许昌县档案局应邀由一名业务指导人员带队，组织四名退休老同志为其整理档案，历时近一个月整理各类档案200多卷。
实例三：2005年，某房地产有限公司出资18000元，委托许昌县档案局为其整理档案。由于该公司不属许昌县管辖，加之档案局业务人员正在协助县疾控中心晋升国家二级档案管理先进单位，档案局只好委托4名业务熟练的县直档案员承担此项工作。
实例四：2001年～2002年，许昌县档案局为确保文件归档工作改革顺利进行，坚持单位自愿原则，在全县推行了由档案局代为进行文件归档示范工作，经与物价局协商，收费标准为每件2元(包括卷盒、目录打印、装订等耗材)，每年有90多个单位要求档案局代为进行文件归档工作。示范工作结束后，每年仍有30多个单位要求业务股代为进行文件归档工作。从实例一至实例三中我们可以看到，许昌县档案局通过组织退休老同志、机关业务熟练的档案员来承担非公有制企业的档案整理工作，有效地缓解了业务指导能力的不足，满足了非公有制企业的需要。但我们深入想想就会发现，这种缓解仅仅是暂时的，是权宜之计，而且很不正规。而实例四则告诉我们，由于种种原因，县级档案局对县直机关、团体、企事业单位和其他组织的业务指导压力和工作量不但没有减少，反而有增加的趋势。这种压力和工作量增加的趋势，也必须有一个“卸载”和疏导的途径来缓解。那么，有没有既可以满足基层单位需要，又能为县级档案业务指导工作“卸载”的途径呢?我认为是有的，我们不妨从以上四个实例给我们的启示中找答案。
5.2.1 推行档案中介组织服务。实例一至实例三给我们这样一种启示，针对数量庞大的非公有制企业和社会组织的档案工作，单靠县级档案部门有限的业务指导能力和组织退休老同志，实践证明是不可行的。但不去指导，又与《档案法》的规定相违背。既然非公有制企业因档案管理人才和专业技术的原因，有将文件归档工作和档案管理推向社会的意愿，那么，档案部门就应当顺其要求，推行档案中介组织服务。即在县级档案业务指导部门的监管下，由档案中介组织来承担起对非公有制企业和社会组织档案工作的业务咨询、档案整理和档案托管服务。推行档案中介组织服务不仅符合“把本该由社会承担的职责还给社会”的职能转变要求，也是县级档案业务指导把具体的事务性指导从职责中分离出去的一条有效途径。
5.2.2 建立文档服务中心。实例四给我们的启示是：针对县级党政机关、团体、事业档案工作对县级档案业务指导的长期依赖，如果没有一个“卸载”渠道来缓解，是县级业务指导能力无法承受的，需要建立一个事业型的机构来缓解业务指导的压力。目前来说，最好的办法就是在党政机关办公集中的地方建立文档服务中心。文档服务中心主要负责对纳入范围的县直党政机关、团体、事业单位处理完毕应归档文件(纸质、电子)的接收、整理、鉴定和保管。必要时，县档案局可以根据《行政许可法》的规定，授予文档服务中心对所辖县直党政机关、团体、事业单位档案工作的业务指导权。建立文档服务中心，不仅可以解决档案业务指导工作量“负载”过大的问题，而且为档案业务指导工作的“卸载”提供了适宜的“承载点”。
5.2.3 设立档案业务指导网络服务平台。实例一至实例四还给我们这样一种启示：县级业务指导工作面对数量庞大的、办公分散的被指导单位和被指导人员，需要建立一个高效、快捷的业务指导平台，来适应和满足基层单位和档案员的需要。传统的档案业务指导方式是面对面的，不仅费时、费力，而且效率不高。现代网络信息技术的应用，为县级档案业务指导工作扩大指导面、减轻劳动强度提供了平台。特别是在对乡镇和企业的业务指导上，其效果更为明显。
县级档案业务指导工作的变革是一个过程，需要一定的时间，也许还会走弯路，但我相信，把对基层单位具体的档案整理从县级档案业务指导职责中剥离出来，把本该由社会承担的职责还给社会，一定会成为县级档案业务指导改革和完善的趋势。
(作者单位：许昌县档案局
摘自《档案界》网站)