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【摘要】设立农村信用社省级联社是2003年以来我国农村信用社改革的重大举措，为增强农村信用社的财务实力、转变经营机制发挥了重要作用。但在发展过程中，省级联社也暴露出一些问题，其对自身的定位与当初改革思路发生了较大的异化，影响了农村信用社的深化改革和进一步发展。
【关键词】省联社 异化 改革
一、农村信用社省级联社的作用
设立农村信用社省级联社，明确了农村信用社改革发展及风险处置由省级政府负责的改革路径。2003年6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点试点方案》（国发[2003]15号）改革了农村信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，并提出了“成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能”的定位。2004年5月1日，国务院以国办发[2004]48号文件转发了银监会和人民银行拟定的《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，进一步明确了省级联社在省级政府的授权下行使权力，对指导、督促信用社完善内控制度和经营机制负主要责任，并明确指出“省级联社应严格按照有关法律、法规和行政规章实施对信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和经营管理自主权”。
实践表明，省级联社在推动农村信用社改革发展方面发挥了重要作用。主要体现在：一是推动完成农村信用社增资扩股和市县法人统一改革，支持建立农村商业银行。从实际情况看，农村信用社的统一法人改革及改制为农村商业银行是在省级联社的直接领导下进行的，其时间、步骤，谁先谁后，增资扩股的对象等都由省级联社统筹考虑，统一安排，并在中央政府专项票据等资金支持政策下，进一步落实了省级政府的资金及其他支持措施，增强了农村信用社的整体资金实力。二是建章立制，加强农村信用社管理。省级联社指导各市县法人信用社结合各自实际，制定了业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等管理制度。三是建立全省统一的稽核部門，统一进行检查，发挥异地监督检查的作用，有效防范了内部案件的发生。四是发挥全省农村信用社集合起来的规模优势，建立综合业务系统及资金清算和结算的技术支持系统，实现全省农村信用社通存通兑，提高资金清算和管理效率。
二、农村信用社省级联社职能定位的异化
上述这些方面，都是省级联社推动农村信用社改革的正向因素，但是省级联社实际上突破了中央制定的“管理、指导、协调和服务”的职能定位，插手本应由法人农村信用社的经营管理自主权。主要表现在以下几个方面：
（一）法人治理未真正发挥作用，由省联社代替行使权力
目前，各市县法人农村信用社的股东并不能真正通过理事会发挥决策权力。例如，各市县法人高级管理层（主任、副主任）实际上都是由省联社进行提名、安排，然后再在理事会上通过，银监会审核资格；省联社的提名和推荐是关键，理事会上只是一个“橡皮图章”，个别时候甚至连银监部门资格审核程序都未完成，主任等高管就已走马上任。用人权如此，其他如重大投资决策权都是在理事会上走形式，有的市县法人农村信用社的理事会会议甚至都不能按期召开，因为实际决策都已在理事长、主任的工作程序及向省联社的请示中完成了。在这种情况下，股东的权利受到了侵害，但信用社在贷款等方面给其方便进行补偿，有的股东出的资本金本身就是从其他信用社贷款而来，并不能真正起到资本金吸收损失的功能。
（二）部分省联社在业务上直接将各市县法人作为分支机构管理
一是部分省级联社直接制定了全省统一的业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等管理制度，各市县法人农村信用社只负责执行。在产品运营上，推出统一的金融产品；在品牌运营上，主要突出“××省农村信用社”，淡化各市县法人联社的影响，造成普通老百姓认为全省农村信用社就是一家机构。二是在贷款上，设立贷款咨询委员会，实际上行使审批权力。如省级联社规定500万元以下的贷款由各市县法人联社自主决定，500万元以上的贷款必须上省联社贷款咨询委员会进行咨询，所谓“咨询”实际上就是审批。三是省联社变相将各市县联社的资金统一进行使用。一方面，通过开展“社团贷款”业务，将部分市县联社的资金直接投放到一个项目中。另一方面，直接或间接吸收各市县联社的资金，通过资金清算中心直接在债券市场及同业市场上进行投资。
（三）省联社不承担金融风险及损失，可能引发道德风险
尽管制定了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见》（国办发[2004]48号），但省级政府和省级联社只负责处理风险，并不承担损失。基于“责、权、利”对等的原则，有权力和利益就必须承担损失，但省级联社只行使权力，并不承担损失，可能引发道德风险。例如，省联社有些权力人员在开展增资扩股时，就有可能安排一些关系企业和关系人成为股东，并不考虑这些企业和自然人是否真正有资金实力，因为这些股东在信用社由省联社管理时，可以获得贷款便利，甚至可以贷款入股；省联社有些权力人员在组织社团贷款时，就有可能忽视风险和潜在损失，贷长贷大贷集中，在贷款出现不良后，又通过贷款展期、贷款重组、借新还旧等手段隐藏不良贷款，粉饰业绩，逃避责任。
三、农村信用社省级联社的改革方向
由于省级联社职能定位的异化，必须对其改革，才能继续推动农村信用社的改革发展。从改革路径上讲，基于责、权、利对等原则，主要有三种选择：
一是淡化省联社的管理职能，纠正其干预市县法人农村信用社经营管理自主权的行为，结合农信社改制为农商行的过程，逐步真正实现法人农村信用社的法人治理。省联社作为行业自律组织，只起到统一建设信息系统及协调、服务等作用。
二是结合中央政府加强地方金融监管的要求，将省级联社和金融办改组为地方金融监管局。由于取消了省级联社对信用社的直接管理，必然将责权利统一于股东，会导致农村信用社中一部分股东逐步拥有相对控股的位置。但为防止大股东掏空信用社，需要加强对信用社的监管。这不仅需要银监会的监管，而且需要省级政府设立地方金融监管局，专门对资产质量较差和资本不足的信用社提出重组措施，督促农村信用社尽快完成改制为农商行的工作。当然，地方金融监管局主要负责融资担保、小贷公司等准金融机构的监管工作及防范打击非法集资的工作，对信用社只有后备或补充监管权。
三是将省级联社改制为省级法人农商行，实行全省统一制或控股公司制。这种方式将责权利统一于省级法人农商行，改变了省联社只行使权利不承担损失的局面，有利于建立现代金融企业制度。但这种做法违背了国家稳定市县法人农村信用社地位，加强金融支持三农的政策意图，而且间接形成了省级农商行“大而不能倒”的局面，道德风险严重。
结合我国实际，第三种方式适用面较窄，只适用北京、上海等直辖市及面积较小的省级地区，设立省级农商行不影响服务三农。本文建议第一种方式和第二种方式结合起来，将省级联社科技部门及一些信用社后台支持部门改组为行业协会，继续发挥协调、服务的职能；将省联社管理部门和省政府金融办改组为地方金融监管局，参照美国联邦和州立银行分权法案，实行国家和地方分级监管，促进民营金融和互联网金融的发展。
参考文献
[1]谢平，徐忠.《新世纪以来农村金融改革研究》，中国金融出版社2013年5月.
[2]巴曙松，林文平，袁平.“当前农村信用联社体制的缺陷及出路”，《中国农村经济》2007年第S1期.
作者简介：邓启峰（1980-），男，山西运城人，中国人民银行海口中心支行高级经济师。
【关键词】省联社 异化 改革
一、农村信用社省级联社的作用
设立农村信用社省级联社，明确了农村信用社改革发展及风险处置由省级政府负责的改革路径。2003年6月27日，国务院印发《深化农村信用社改革试点试点方案》（国发[2003]15号）改革了农村信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，并提出了“成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能”的定位。2004年5月1日，国务院以国办发[2004]48号文件转发了银监会和人民银行拟定的《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，进一步明确了省级联社在省级政府的授权下行使权力，对指导、督促信用社完善内控制度和经营机制负主要责任，并明确指出“省级联社应严格按照有关法律、法规和行政规章实施对信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和经营管理自主权”。
实践表明，省级联社在推动农村信用社改革发展方面发挥了重要作用。主要体现在：一是推动完成农村信用社增资扩股和市县法人统一改革，支持建立农村商业银行。从实际情况看，农村信用社的统一法人改革及改制为农村商业银行是在省级联社的直接领导下进行的，其时间、步骤，谁先谁后，增资扩股的对象等都由省级联社统筹考虑，统一安排，并在中央政府专项票据等资金支持政策下，进一步落实了省级政府的资金及其他支持措施，增强了农村信用社的整体资金实力。二是建章立制，加强农村信用社管理。省级联社指导各市县法人信用社结合各自实际，制定了业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等管理制度。三是建立全省统一的稽核部門，统一进行检查，发挥异地监督检查的作用，有效防范了内部案件的发生。四是发挥全省农村信用社集合起来的规模优势，建立综合业务系统及资金清算和结算的技术支持系统，实现全省农村信用社通存通兑，提高资金清算和管理效率。
二、农村信用社省级联社职能定位的异化
上述这些方面，都是省级联社推动农村信用社改革的正向因素，但是省级联社实际上突破了中央制定的“管理、指导、协调和服务”的职能定位，插手本应由法人农村信用社的经营管理自主权。主要表现在以下几个方面：
（一）法人治理未真正发挥作用，由省联社代替行使权力
目前，各市县法人农村信用社的股东并不能真正通过理事会发挥决策权力。例如，各市县法人高级管理层（主任、副主任）实际上都是由省联社进行提名、安排，然后再在理事会上通过，银监会审核资格；省联社的提名和推荐是关键，理事会上只是一个“橡皮图章”，个别时候甚至连银监部门资格审核程序都未完成，主任等高管就已走马上任。用人权如此，其他如重大投资决策权都是在理事会上走形式，有的市县法人农村信用社的理事会会议甚至都不能按期召开，因为实际决策都已在理事长、主任的工作程序及向省联社的请示中完成了。在这种情况下，股东的权利受到了侵害，但信用社在贷款等方面给其方便进行补偿，有的股东出的资本金本身就是从其他信用社贷款而来，并不能真正起到资本金吸收损失的功能。
（二）部分省联社在业务上直接将各市县法人作为分支机构管理
一是部分省级联社直接制定了全省统一的业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等管理制度，各市县法人农村信用社只负责执行。在产品运营上，推出统一的金融产品；在品牌运营上，主要突出“××省农村信用社”，淡化各市县法人联社的影响，造成普通老百姓认为全省农村信用社就是一家机构。二是在贷款上，设立贷款咨询委员会，实际上行使审批权力。如省级联社规定500万元以下的贷款由各市县法人联社自主决定，500万元以上的贷款必须上省联社贷款咨询委员会进行咨询，所谓“咨询”实际上就是审批。三是省联社变相将各市县联社的资金统一进行使用。一方面，通过开展“社团贷款”业务，将部分市县联社的资金直接投放到一个项目中。另一方面，直接或间接吸收各市县联社的资金，通过资金清算中心直接在债券市场及同业市场上进行投资。
（三）省联社不承担金融风险及损失，可能引发道德风险
尽管制定了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见》（国办发[2004]48号），但省级政府和省级联社只负责处理风险，并不承担损失。基于“责、权、利”对等的原则，有权力和利益就必须承担损失，但省级联社只行使权力，并不承担损失，可能引发道德风险。例如，省联社有些权力人员在开展增资扩股时，就有可能安排一些关系企业和关系人成为股东，并不考虑这些企业和自然人是否真正有资金实力，因为这些股东在信用社由省联社管理时，可以获得贷款便利，甚至可以贷款入股；省联社有些权力人员在组织社团贷款时，就有可能忽视风险和潜在损失，贷长贷大贷集中，在贷款出现不良后，又通过贷款展期、贷款重组、借新还旧等手段隐藏不良贷款，粉饰业绩，逃避责任。
三、农村信用社省级联社的改革方向
由于省级联社职能定位的异化，必须对其改革，才能继续推动农村信用社的改革发展。从改革路径上讲，基于责、权、利对等原则，主要有三种选择：
一是淡化省联社的管理职能，纠正其干预市县法人农村信用社经营管理自主权的行为，结合农信社改制为农商行的过程，逐步真正实现法人农村信用社的法人治理。省联社作为行业自律组织，只起到统一建设信息系统及协调、服务等作用。
二是结合中央政府加强地方金融监管的要求，将省级联社和金融办改组为地方金融监管局。由于取消了省级联社对信用社的直接管理，必然将责权利统一于股东，会导致农村信用社中一部分股东逐步拥有相对控股的位置。但为防止大股东掏空信用社，需要加强对信用社的监管。这不仅需要银监会的监管，而且需要省级政府设立地方金融监管局，专门对资产质量较差和资本不足的信用社提出重组措施，督促农村信用社尽快完成改制为农商行的工作。当然，地方金融监管局主要负责融资担保、小贷公司等准金融机构的监管工作及防范打击非法集资的工作，对信用社只有后备或补充监管权。
三是将省级联社改制为省级法人农商行，实行全省统一制或控股公司制。这种方式将责权利统一于省级法人农商行，改变了省联社只行使权利不承担损失的局面，有利于建立现代金融企业制度。但这种做法违背了国家稳定市县法人农村信用社地位，加强金融支持三农的政策意图，而且间接形成了省级农商行“大而不能倒”的局面，道德风险严重。
结合我国实际，第三种方式适用面较窄，只适用北京、上海等直辖市及面积较小的省级地区，设立省级农商行不影响服务三农。本文建议第一种方式和第二种方式结合起来，将省级联社科技部门及一些信用社后台支持部门改组为行业协会，继续发挥协调、服务的职能；将省联社管理部门和省政府金融办改组为地方金融监管局，参照美国联邦和州立银行分权法案，实行国家和地方分级监管，促进民营金融和互联网金融的发展。
参考文献
[1]谢平，徐忠.《新世纪以来农村金融改革研究》，中国金融出版社2013年5月.
[2]巴曙松，林文平，袁平.“当前农村信用联社体制的缺陷及出路”，《中国农村经济》2007年第S1期.
作者简介：邓启峰（1980-），男，山西运城人，中国人民银行海口中心支行高级经济师。