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摘要:当今世界各国高等教育有了很大发展,但教育经费短缺的问题也日渐突出。广开教育经费渠道,提高财政投资的效率和效益,建立与发展相适应的现代高等教育财政体制已成为各国高等教育财政改革的普遍趋势。中国高等教育财政体制改革要立足中国国情,在研究和学习国外经验的同时,建立适宜我国公共财政框架下的高等教育财政管理体制。
关键词:高等教育财政;体制改革;国际经验;中国道路
作者简介:陈英(1965-),女,湖南长沙人,湖南第一师范学院人事处,讲师,主要研究方向:高等教育公共财政理论与政策。(湖南 长沙 410205)
基金项目:本文系湖南省教育厅委托项目(项目编号:08W020)的研究成果之一。
伴随全球高等教育的发展,高等教育经费短缺成为了一个世界性的普遍问题,虽然各国的经济发展程度、政治经济体制和高等教育传统各不相同,但拓宽经费渠道、提高财政投资的效率是世界各国高等教育财政改革的普遍趋势。研究和学习国外高等教育应对财政挑战的有益经验,对于打开中国高等教育财政改革的思路,发挥财政资金与政策在实施科教兴国战略和人才强国战略中的特殊作用,进而推进中国高等教育事业的发展和国家竞争力的提升具有重大的现实意义。
一、高等教育财政形式与国际经验
高等教育财政既是一种分配关系,又是一种分配活动。[1]作为一种分配关系,可以探讨它的性质、特点和规律;而作为一种分配活动,还必须进一步研究它的管理职能和作用。在一定程度上,这些内容取决于高等教育财政的基本形式。[2]
1.高等教育财政的公平形式
高等教育首先要重视教育公平,即受教育机会的平等。受教育机会的公平是指每个社会成员在大致平等的条件和规则下享有平等的受教育的机会。高等教育机构承担着实现教育公平的社会责任,要对社会与公众负责。而当其不能履行这一责任的时候,其他社会机构可以加以干预,必要时,政府也可借助法规等手段对其进行干预。
教育公平和教育资源的分配与享受联系在一起。[3]教育资源是有限的,且分布具有不均衡性,即教育资源的地区分布、学校分布、时间分布不均衡。尤以国家政策和社会意识形态以及经济水平、教育人口的变化等为主要影响因素。到目前为止,较为公认的教育资源分配的公平原则有5项:[4]一是资源分配均等的原则(principle of distribution equality)。这是一项起始性、横向性公平的原则,主要是保证同一学区、税务区域内对所有学校和学生实施基础教育财政公平。二是财政中立的原则(fiscal neutrality)。其基本定义是每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关。这项原则保证上一级政府能够通过对下级政府、学校不均等的财政拨款,克服所辖学区间、城乡间的教育经费差异,保证学生获得均等的机会。三是调整特殊需要的原则(adjustments for special needs)。对少数民族(种族)学生、非母语学生、偏远地区及居住分散的学生、贫困学生、女童和身心发展有障碍的学生给予更多的关注和财政拨款。四是成本分担和成本补偿的原则(cost sharing and cost recovery)。遵循成本应该由所有获益者分担的原则,要求在非义务教育阶段,对学生收取一定的教育费用,并对部分学生采取推迟付费的办法,它是一种纵向性公平。五是公共资源从富裕流向贫困的原则(transmitting the public resource from the rich to the poor)。这是现阶段各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准,是教育财政公平的最高目标,也是实现教育机会均等的最根本的财政要求。
2.高等教育财政的多元形式
在高等教育财政的多元形式下,高等教育经费的来源主要是政府拨款、多方面筹措资金和学生成本分担与补偿。财政拨款主要包括中央财政和地方财政两个方面的预算经费。多方面筹措经费,包括发展有偿服务、校办企业等的创收,以及私人、社会团体和企业的捐赠等等。各国相应制定了一些学生成本分担、补偿及相应的学生资助政策。
第一,政府拨款。政府拨款是高等教育经费的主要来源,世界各国的政府拨款方式因其政治体制、经济体制、文化背景和教育观念等的不同而有所差异,大致分为增量拨款、公式拨款、合同拨款和学费拨款等四类。随着各国经济的发展变化以及高等教育改革特别是管理体制改革的深化,增量拨款已逐渐被公式拨款和合同拨款所取代。政府直接对学生资助拨款的“学费拨款”的方式是多种多样的:既可直接拨给学校,成为增量拨款、公式拨款或合同拨款的一部分,也可直接拨给学生;既可全额拨款,也可部分拨款;既可平均拨款,也可差额拨款。[5]在欧洲各福利国家及部分社会主义国家实行全额学费拨款,在澳大利亚、英国、德国、马来西亚、新加坡、中国台湾等国家和地区实行奖学金与贷学金拨款,直接拨款给学生或其父母的学生凭证计划和剪卡方案。
第二,多渠道筹措经费。世界银行的一项研究表明,拉美各国普遍实行贷款制;智利、哥伦比亚和哥斯达黎加等国公立大学和私立大学学杂费收入占全部收入的2/3;泰国制定的1990～2004年高等教育长远规划强调大学自立的概念,提出了增加学杂费和学生贷款的实施办法;新加坡政府已宣布学杂费征收的长远目标,即达到学校经常性费用的30%～40%,同时推出学生贷款制度;美国学生贷款占据了学生全部资助的50%以上;日本对学生的资助全部是贷款;英国科研拨款和合同收入占学校收入的比例由1980年的13%增加到1990年的20%以上;在美国大学的总经费中,来自联邦和州政府的科研拨款和合同收入占10%,来自私营科研机构的科研款项及合同收入占5%;德国的大学咨询和教育科研服务收入在1985年前的15年间增加了50%多,工业部门在整个20世纪80年代对大学的投入增加了1倍以上。在大学的“服务和销售收入”方面,荷兰占学校总收入的8%,葡萄牙占6%～8%,美国占21%以上。值得注意的是,这些年来,各国通过招揽海外留学生为学校增收的趋势日益明显,比如英国年平均海外学生学费收入为120亿英镑,高校内设立的“海外学生联络”组织从1980年到1990年通过招收留学生而获得的收入达1.25亿英镑。许多国家的实践证明:多渠道筹措经费是一条有效的、应当长期坚持的途径,它有利于提高资源的利用率和高校内部效益,有利于扩大高校规模,有利于提高公平性等。[6]
第三,学生收费及资助政策。高校实行收费政策是大势所趋,不过收费政策需要与国家的其他财政政策协调一致,收费政策的制定和实施要考虑国家的经济、政治文化传统与价值观,即收费政策的实施要具有适宜的实施环境。国家对大学生直接资助的政策根据国家对学生提供资金的偿还方式不同可分为三种,即无偿助学金模式、学生贷款模式和混合资助模式。“混合资助模式”是目前发达国家的最流行的直接资助模式,如美国、加拿大、瑞典等国家在1990年以后都采用这种模式。这种模式的优点是各种资助方式都能发挥作用,并且能够相互补充。比如,助学金可为较贫困的学生支付学费,维持最基本的生活标准,贷款可使学生满足就读于学费昂贵学校的要求。另外,接受资助的学生一般是同时接受助学金、贷款等多种方式的资助,并且接受助学金往往以接受贷款为前提,加拿大各省和美国“教育机会均等补助助学金”都有类似规定。
3.高等教育财政的补偿形式
高等教育成本补偿是由高等教育受益各方(政府除外)根据各自收益高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。[7]
第一,根据成本补偿与教学活动发生的时间关系,可把成本补偿的实现形式归纳为实时付费制、预付学费制和延迟付费制三种。实时付费制,是指学生在每学期或学年初一次性缴纳学费。这是一种无论在时间还是空间上都较为流行的成本补偿形式。它的好处是确保了学校的经费来源,减少了成本补偿中的不确定因素。预付学费制,是指在学生接受高等教育之前就由家长按现行价格为孩子付清全部学费或以储蓄形式为孩子预先储蓄学费。这种制度的好处在于消除了学费上涨、通货膨胀等因素的负面影响,同时预先筹集的资金有利于缓解高等教育财政危机,并形成高等教育经费的良性循环。延迟付费制,指学生以未来的收入或服务形式来支付现期的学费,主要形式有学生贷款、毕业生税、服务合同、奖学金等。
第二,根据负担者特征的不同,可划分为三种补偿模式。一是由成绩较差的学生负担,如日本。二是由成绩优势者扮演分担成本的主要角色,如美国私立大学。三是平均分担模式,如我国并轨后的收费模式。
第三,以不同国家采用的成本补偿形式的不同组合作为标准可把成本补偿模式划分为三种模式:[8]一是美国模式。美国模式几乎囊括了所有的成本补偿形式,并且其主体具有多元性。20世纪90年代,为了减少坏账风险,克林顿政府创造性地提出了“国家服务”计划,即如果学生毕业后的收入不足以偿还贷款,可以做两年的社会服务工作(例如维持社会治安、教学或为困难家庭服务)来抵债。这样,一方面使所有想上大学的青年不必顾虑日后偿还债务,另一方面也为社区提供了一支素质较高的社会工作队伍。二是日本模式。日本模式除日本外还包括韩国、菲律宾、巴西、中国台湾等国家和地区。这种模式采用实时收费与延期收费相结合的补偿模式,具体特点有两个方面:一方面,公私立大学学费差距悬殊,家庭负担比例大;另一方面,成本补偿形式单一。从成本补偿形式来看,采用这种形式的国家一般只采用延迟付费制中的学生贷款方式。学生贷款通常由准官方机构负责发放与管理,如日本是日本育英奖学金基金会(The Japan Scholarship Society),韩国为韩国奖学金基金会(The Korean Scholarship Society)。贷款形式主要以商业抵押贷款为主,需要学生毕业后定期定额偿还。三是澳大利亚模式。澳大利亚于1989年开始实行高等教育贡献计划(Higher Education Contribution Scheme,HECS),这种制度是修改后的实时付费制与延迟付费制的学生贷款的结合,体现了高度的灵活性,受到了学术界的好评。
二、高等教育财政改革与中国道路的选择
在全球高等教育竞争日趋激烈、高等教育财政不断完善的背景下,我们必须立足于中国国情,积极学习和大胆借鉴国外高等教育财政管理改革的经验,努力探索中国公共财政框架下高等教育财政改革的路径,利用高等教育财政多样化职能作用的协同性,提高高等教育资源的使用效率,增强我国高等院校的国际竞争力。
1.重建中央财政和地方财政对高等教育的分权模式
按照中央财政和地方财政分权的规范,地方政府负责本地区高校的财政责任具有相对合理性,而中央政府只负责少数几所中央直属学校的财政责任却没有合理的依据。从理论上说,任何一所高等学校的具体发展均可以按所在地域划为“地方事务”,高等学校并不能因归属于中央政府就成为超越“地方”的“国家事务”,因而由中央政府直接提供财政支持并不具备合理性和必然性。[9]就未来的改革趋势而言,中央政府和地方政府高等教育财政责任的划分不应当根据学校行政隶属关系来划分,而应当根据具体的高等教育事务的特征来划分。具体地说,高等学校的日常经费需求由地方财政提供,中央政府只负责对地方高等教育的转移支付以及对学生的资助。因为,一方面,在高等教育财政中通过转移支付平衡地区间公共高等教育资源的差异也是中央级教育财政不可推卸的职责。通过中央政府的转移支付弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施,也是平衡公共教育资源分布的重要途径。另一方面,通过建立由中央政府负主要责任的高等教育学生资助制度,确保中央财政用相对充足的经费为大学生提供资助,这可以使高等教育公共资源得到更切实的保障,可以更为有效地对处境不利的群体进行积极的补偿。
2.推行高等教育基金制
教育基金是由社会捐资设立,由专门机构进行投资运作,投资收益用于资助教育事业的新型基金。我国还没有建立相应的高等教育基金。但从长远来看,这是一种发展趋势,在我国市场经济体制不断完善、高校财政拨款机制深化改革的条件下,逐步实行高等教育基金制的时机已经成熟,我们应逐步设立和实行教育基金制,使政府的高等学校拨款、科研项目合同拨款和学生资助拨款逐步向基金制过渡。[10]现在国家教育部直属高校、中央其他各部委所属高校和地方院校也都在逐步实施拨款制度的改革,以“普通基金加专项基金”的方式分配高等教育事业费,并在时机成熟时成立专门的高等教育基金委员会,负责高等教育经费的分配。
3.改革高等教育经费财政拨款模式
依据高等教育拨款公平和公开的基本原则,结合世界高等教育拨款模式的发展趋势和有益经验,中国高等教育拨款模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合,增强拨款的科学性和透明度,促进公平与效率,鼓励创新与进步,使有限的资源发挥出更好的效益。
(1)实行多政策参数的拨款公式。公式拨款方式是以体现学校特征(如学生规模和人员配置结构)的公式确定拨款数额的一种方式。其主要优点是采用固定公式,然后选取一些参数,就能决定拨款的数量,这样,既减少了拨款中人为的因素,提高了拨款的效率,又能较好地反映出各类、各地区高校的实际成本,有侧重地进行拨款,防止“一刀切”和搞平均主义。
(2)建立健全高校质量评估机制和评价指标体系,将评估的结果与拨款直接挂钩,运用绩效对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行衡量,以决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等。督促高校间的良性竞争,使教育资源得到更为充分、有效的利用。同时,政府相关部门要着手制定适合我国国情的绩效拨款指标体系,将拨款与评估密切结合起来,鼓励高等学校进行资源的合理竞争,以实现既能优化资源配置,又能搞活高等教育和提高高等教育整体水平的目的。
(3)保证教学的常规拨款与提升水平的专项拨款分开拨付,提高教育拨款的透明度和针对性,最大限度地发挥教育资金的使用效率;同时发挥合同拨款的优势,用于科研和专项基金的分配,以确保教育经费的使用效率和质量,提高科研水平,使高校间建立起既合作又竞争的良性发展氛围,从而有助于发挥高校的自主性,提高我国高等教育的整体水平。另外,还可以通过合同拨款,使高校服务于政府和社会的专门需要,充分发挥大学的社会功能。
(4)加快政府职能转变,形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制,推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”。通过拨款方向、拨款模式、拨款数量等来指导高校的发展。
4.建立高等教育经费多元筹集模式
我国高等教育财政改革的根本方向是要解决高等教育经费短缺这一制约发展的瓶颈问题。“开源”和“节流”是两条根本途径。而其中的“开源”无疑又是解决这一问题的关键所在。实践证明,面对穷国办大教育的社会现实,高等教育这种多渠道筹措经费的方式可使政府从高等教育的巨额投资中逐渐解脱出来。在我国高等教育经费的来源中,财政性教育经费由20世纪90年代的70%以上下降为2002年的52%,呈下降趋势,但仍是高等教育经费的主渠道,[11]与发达国家的高等教育经费来源相比,我国政府财政拨款占教育总投资量的比例仍很高,所以必须继续努力深化高等教育财政体制改革,争取更多的社会、个人资金投向高等教育。从收取学费到并轨招生,高等学校还可以通过兴办企业、鼓励民间捐赠、发行教育彩票、发展民办高校并发行股票和争取国际银行组织用于发展高等教育的硬贷款等方式和途径筹集资金。
5.科学确定高等教育财政成本回收政策
高等教育成本回收应该成为高等教育财政的一个长期策略。科学确定高等教育财政成本回收政策,需要考虑以下几方面因素。
(1)科学确定成本回收的水平。在确定高等教育成本回收水平时,学生及其家庭的支付能力和高等教育的需求价格弹性是必须考虑的重要因素。要考虑那些处于该系统边缘的人可能受到影响。虽然中国高校应该收多少费用还是一个有待探讨的问题,但应根据各地区和各收入阶层的差异的不同情况来考虑,将成本回收的水平确定在一个较为合理的水平。
(2)成本回收要与适度收费和建立完善的助学制度相结合。成本回收政策的实施必然会导致部分低收入学生因学费问题而上不起学的事情发生。为有效地帮助贫困学生与吸引有才能的青年进入大学,就必须建立和完善助学、奖学制度,以弥补成本回收带来的负面影响。
(3)引入延期支付措施,减小实施成本回收的阻力。引入延期支付措施主要是指通过选择根据收入计算偿付的贷款是和抵押贷款以及毕业生税等方式实现的。目前中国高校的学生贷款是按高校一定比例从国家财政拨给的高校经费中划出,管理采用由学校贷款由学校回收的做法。因此常常要求学生在毕业时即还贷,而不是在学生毕业后以获得的工资收入来还贷这种真正意义上的学生贷款方式。这使得中国高校的学生贷款率低、回收率低,起不到应有的作用。所以应有效地确定贷款目标,通过设计更有效的回收机制,把借款不还的情形降到最低程度。
6.进一步健全和完善高等教育管理体制
我国高校教育经费十分短缺,但又不同程度地存在着教育资源的浪费现象,造成高等教育效益很低。从内部“节流”的原则出发,我们应充分利用现代信息技术促进学校办公自动化,通过机关行政人员转到其他岗位尤其是教育、实验岗位,以达到减员增效的目的。同时推进后勤服务尤其是学生宿舍管理的社会化,以此建立起内部符合教育规律、外部适应市场机制需要的竞争机制,推动高等教育更好地与社会需求和环境协调发展。
为确保高等教育财政改革措施更加完善和顺利实施,在切实实行以上改革措施的同时,政府还应采取其他配套措施,并保证相关政策的稳定性。一方面,加大政府对接受高等教育的宣传力度。政府要逐渐普及高等教育,提高全民族的文化素质,实施科教兴国的大方针,就必须深入进行宣传,让人们认识到让子女接受高等教育既有利于国家、民族,也有利于自己。另一方面,加强法制建设是高等教育财政改革和政策得以实行的法律保障。要完善我国的《高等教育法》和有关行政规章制度,对缴纳学费的原则、程序和基本依据等重要问题作出明确规定,以克服操作上的主观性和随意性;明确民办高等教育的投资、集资、融资和承包制的合法性等。改进《教育预算执行条例》,提升高等教育预算和决算的层级,并对教育经费拨款方式和绩效评价体系等进行适时补充与完善,使其成为《中华人民共和国预算法》在高等教育预算编制与执行方面的具体操作依据。间接降低高等教育财政风险,各金融机构主动采取配合措施做好贷款工作,学校用道德规范约束学生的行为,建立学生个人信用档案,并逐步实现系统联网,对走出校门的毕业生进行信息追踪,形成以经济手段、法律手段、社会监督手段共同约束的监督体系,降低高等教育财政风险,提高高等教育财政制度的运行效率。
参考文献:
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[2]伯顿·克拉克.高等教育新论[M].杭州:浙江教育出版社,2001:32.
[3]陈列.市场经济与高等教育:一个世界性的课题[M].北京:人民教育出版社,1998:56.
[4]王蓉,鲍威,等.高等教育规模扩大过程中的财政体系[M].北京:教育科学出版社,2008:112—132.
[5]田恩舜.试论高等教育的成本分担与补偿机制[J].山西财经大学学报,2003,(5).
[6]宋秋蓉.世界高等教育经费来源多元化趋势[J].教育与经济,2003,(3).
[7]闵维方.高等教育成本补偿政策的决策依据[J].科学决策,1997,(6).
[8]韩保君,韩小东,李丽.论我国高等教育资源的有效供给[J].西北大学学报(哲社版),2003,(1).
[9]HEFCE,Funding Hingher Education in England-How HEFCE Allocates Its Funds,2003:15.
[10]李福华.高等教育资源利用效率的机制分析[J].北京师范大学学报(人文社会科学版),2001,(3).
[11]Common W calth of Australia,Setting Firn Foundation-Financing Australin Hingher Educayion,2002:22.
(责任编辑:张中)
关键词:高等教育财政;体制改革;国际经验;中国道路
作者简介:陈英(1965-),女,湖南长沙人,湖南第一师范学院人事处,讲师,主要研究方向:高等教育公共财政理论与政策。(湖南 长沙 410205)
基金项目:本文系湖南省教育厅委托项目(项目编号:08W020)的研究成果之一。
伴随全球高等教育的发展,高等教育经费短缺成为了一个世界性的普遍问题,虽然各国的经济发展程度、政治经济体制和高等教育传统各不相同,但拓宽经费渠道、提高财政投资的效率是世界各国高等教育财政改革的普遍趋势。研究和学习国外高等教育应对财政挑战的有益经验,对于打开中国高等教育财政改革的思路,发挥财政资金与政策在实施科教兴国战略和人才强国战略中的特殊作用,进而推进中国高等教育事业的发展和国家竞争力的提升具有重大的现实意义。
一、高等教育财政形式与国际经验
高等教育财政既是一种分配关系,又是一种分配活动。[1]作为一种分配关系,可以探讨它的性质、特点和规律;而作为一种分配活动,还必须进一步研究它的管理职能和作用。在一定程度上,这些内容取决于高等教育财政的基本形式。[2]
1.高等教育财政的公平形式
高等教育首先要重视教育公平,即受教育机会的平等。受教育机会的公平是指每个社会成员在大致平等的条件和规则下享有平等的受教育的机会。高等教育机构承担着实现教育公平的社会责任,要对社会与公众负责。而当其不能履行这一责任的时候,其他社会机构可以加以干预,必要时,政府也可借助法规等手段对其进行干预。
教育公平和教育资源的分配与享受联系在一起。[3]教育资源是有限的,且分布具有不均衡性,即教育资源的地区分布、学校分布、时间分布不均衡。尤以国家政策和社会意识形态以及经济水平、教育人口的变化等为主要影响因素。到目前为止,较为公认的教育资源分配的公平原则有5项:[4]一是资源分配均等的原则(principle of distribution equality)。这是一项起始性、横向性公平的原则,主要是保证同一学区、税务区域内对所有学校和学生实施基础教育财政公平。二是财政中立的原则(fiscal neutrality)。其基本定义是每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与本学区的富裕程度相关。这项原则保证上一级政府能够通过对下级政府、学校不均等的财政拨款,克服所辖学区间、城乡间的教育经费差异,保证学生获得均等的机会。三是调整特殊需要的原则(adjustments for special needs)。对少数民族(种族)学生、非母语学生、偏远地区及居住分散的学生、贫困学生、女童和身心发展有障碍的学生给予更多的关注和财政拨款。四是成本分担和成本补偿的原则(cost sharing and cost recovery)。遵循成本应该由所有获益者分担的原则,要求在非义务教育阶段,对学生收取一定的教育费用,并对部分学生采取推迟付费的办法,它是一种纵向性公平。五是公共资源从富裕流向贫困的原则(transmitting the public resource from the rich to the poor)。这是现阶段各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准,是教育财政公平的最高目标,也是实现教育机会均等的最根本的财政要求。
2.高等教育财政的多元形式
在高等教育财政的多元形式下,高等教育经费的来源主要是政府拨款、多方面筹措资金和学生成本分担与补偿。财政拨款主要包括中央财政和地方财政两个方面的预算经费。多方面筹措经费,包括发展有偿服务、校办企业等的创收,以及私人、社会团体和企业的捐赠等等。各国相应制定了一些学生成本分担、补偿及相应的学生资助政策。
第一,政府拨款。政府拨款是高等教育经费的主要来源,世界各国的政府拨款方式因其政治体制、经济体制、文化背景和教育观念等的不同而有所差异,大致分为增量拨款、公式拨款、合同拨款和学费拨款等四类。随着各国经济的发展变化以及高等教育改革特别是管理体制改革的深化,增量拨款已逐渐被公式拨款和合同拨款所取代。政府直接对学生资助拨款的“学费拨款”的方式是多种多样的:既可直接拨给学校,成为增量拨款、公式拨款或合同拨款的一部分,也可直接拨给学生;既可全额拨款,也可部分拨款;既可平均拨款,也可差额拨款。[5]在欧洲各福利国家及部分社会主义国家实行全额学费拨款,在澳大利亚、英国、德国、马来西亚、新加坡、中国台湾等国家和地区实行奖学金与贷学金拨款,直接拨款给学生或其父母的学生凭证计划和剪卡方案。
第二,多渠道筹措经费。世界银行的一项研究表明,拉美各国普遍实行贷款制;智利、哥伦比亚和哥斯达黎加等国公立大学和私立大学学杂费收入占全部收入的2/3;泰国制定的1990～2004年高等教育长远规划强调大学自立的概念,提出了增加学杂费和学生贷款的实施办法;新加坡政府已宣布学杂费征收的长远目标,即达到学校经常性费用的30%～40%,同时推出学生贷款制度;美国学生贷款占据了学生全部资助的50%以上;日本对学生的资助全部是贷款;英国科研拨款和合同收入占学校收入的比例由1980年的13%增加到1990年的20%以上;在美国大学的总经费中,来自联邦和州政府的科研拨款和合同收入占10%,来自私营科研机构的科研款项及合同收入占5%;德国的大学咨询和教育科研服务收入在1985年前的15年间增加了50%多,工业部门在整个20世纪80年代对大学的投入增加了1倍以上。在大学的“服务和销售收入”方面,荷兰占学校总收入的8%,葡萄牙占6%～8%,美国占21%以上。值得注意的是,这些年来,各国通过招揽海外留学生为学校增收的趋势日益明显,比如英国年平均海外学生学费收入为120亿英镑,高校内设立的“海外学生联络”组织从1980年到1990年通过招收留学生而获得的收入达1.25亿英镑。许多国家的实践证明:多渠道筹措经费是一条有效的、应当长期坚持的途径,它有利于提高资源的利用率和高校内部效益,有利于扩大高校规模,有利于提高公平性等。[6]
第三,学生收费及资助政策。高校实行收费政策是大势所趋,不过收费政策需要与国家的其他财政政策协调一致,收费政策的制定和实施要考虑国家的经济、政治文化传统与价值观,即收费政策的实施要具有适宜的实施环境。国家对大学生直接资助的政策根据国家对学生提供资金的偿还方式不同可分为三种,即无偿助学金模式、学生贷款模式和混合资助模式。“混合资助模式”是目前发达国家的最流行的直接资助模式,如美国、加拿大、瑞典等国家在1990年以后都采用这种模式。这种模式的优点是各种资助方式都能发挥作用,并且能够相互补充。比如,助学金可为较贫困的学生支付学费,维持最基本的生活标准,贷款可使学生满足就读于学费昂贵学校的要求。另外,接受资助的学生一般是同时接受助学金、贷款等多种方式的资助,并且接受助学金往往以接受贷款为前提,加拿大各省和美国“教育机会均等补助助学金”都有类似规定。
3.高等教育财政的补偿形式
高等教育成本补偿是由高等教育受益各方(政府除外)根据各自收益高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。[7]
第一,根据成本补偿与教学活动发生的时间关系,可把成本补偿的实现形式归纳为实时付费制、预付学费制和延迟付费制三种。实时付费制,是指学生在每学期或学年初一次性缴纳学费。这是一种无论在时间还是空间上都较为流行的成本补偿形式。它的好处是确保了学校的经费来源,减少了成本补偿中的不确定因素。预付学费制,是指在学生接受高等教育之前就由家长按现行价格为孩子付清全部学费或以储蓄形式为孩子预先储蓄学费。这种制度的好处在于消除了学费上涨、通货膨胀等因素的负面影响,同时预先筹集的资金有利于缓解高等教育财政危机,并形成高等教育经费的良性循环。延迟付费制,指学生以未来的收入或服务形式来支付现期的学费,主要形式有学生贷款、毕业生税、服务合同、奖学金等。
第二,根据负担者特征的不同,可划分为三种补偿模式。一是由成绩较差的学生负担,如日本。二是由成绩优势者扮演分担成本的主要角色,如美国私立大学。三是平均分担模式,如我国并轨后的收费模式。
第三,以不同国家采用的成本补偿形式的不同组合作为标准可把成本补偿模式划分为三种模式:[8]一是美国模式。美国模式几乎囊括了所有的成本补偿形式,并且其主体具有多元性。20世纪90年代,为了减少坏账风险,克林顿政府创造性地提出了“国家服务”计划,即如果学生毕业后的收入不足以偿还贷款,可以做两年的社会服务工作(例如维持社会治安、教学或为困难家庭服务)来抵债。这样,一方面使所有想上大学的青年不必顾虑日后偿还债务,另一方面也为社区提供了一支素质较高的社会工作队伍。二是日本模式。日本模式除日本外还包括韩国、菲律宾、巴西、中国台湾等国家和地区。这种模式采用实时收费与延期收费相结合的补偿模式,具体特点有两个方面:一方面,公私立大学学费差距悬殊,家庭负担比例大;另一方面,成本补偿形式单一。从成本补偿形式来看,采用这种形式的国家一般只采用延迟付费制中的学生贷款方式。学生贷款通常由准官方机构负责发放与管理,如日本是日本育英奖学金基金会(The Japan Scholarship Society),韩国为韩国奖学金基金会(The Korean Scholarship Society)。贷款形式主要以商业抵押贷款为主,需要学生毕业后定期定额偿还。三是澳大利亚模式。澳大利亚于1989年开始实行高等教育贡献计划(Higher Education Contribution Scheme,HECS),这种制度是修改后的实时付费制与延迟付费制的学生贷款的结合,体现了高度的灵活性,受到了学术界的好评。
二、高等教育财政改革与中国道路的选择
在全球高等教育竞争日趋激烈、高等教育财政不断完善的背景下,我们必须立足于中国国情,积极学习和大胆借鉴国外高等教育财政管理改革的经验,努力探索中国公共财政框架下高等教育财政改革的路径,利用高等教育财政多样化职能作用的协同性,提高高等教育资源的使用效率,增强我国高等院校的国际竞争力。
1.重建中央财政和地方财政对高等教育的分权模式
按照中央财政和地方财政分权的规范,地方政府负责本地区高校的财政责任具有相对合理性,而中央政府只负责少数几所中央直属学校的财政责任却没有合理的依据。从理论上说,任何一所高等学校的具体发展均可以按所在地域划为“地方事务”,高等学校并不能因归属于中央政府就成为超越“地方”的“国家事务”,因而由中央政府直接提供财政支持并不具备合理性和必然性。[9]就未来的改革趋势而言,中央政府和地方政府高等教育财政责任的划分不应当根据学校行政隶属关系来划分,而应当根据具体的高等教育事务的特征来划分。具体地说,高等学校的日常经费需求由地方财政提供,中央政府只负责对地方高等教育的转移支付以及对学生的资助。因为,一方面,在高等教育财政中通过转移支付平衡地区间公共高等教育资源的差异也是中央级教育财政不可推卸的职责。通过中央政府的转移支付弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施,也是平衡公共教育资源分布的重要途径。另一方面,通过建立由中央政府负主要责任的高等教育学生资助制度,确保中央财政用相对充足的经费为大学生提供资助,这可以使高等教育公共资源得到更切实的保障,可以更为有效地对处境不利的群体进行积极的补偿。
2.推行高等教育基金制
教育基金是由社会捐资设立,由专门机构进行投资运作,投资收益用于资助教育事业的新型基金。我国还没有建立相应的高等教育基金。但从长远来看,这是一种发展趋势,在我国市场经济体制不断完善、高校财政拨款机制深化改革的条件下,逐步实行高等教育基金制的时机已经成熟,我们应逐步设立和实行教育基金制,使政府的高等学校拨款、科研项目合同拨款和学生资助拨款逐步向基金制过渡。[10]现在国家教育部直属高校、中央其他各部委所属高校和地方院校也都在逐步实施拨款制度的改革,以“普通基金加专项基金”的方式分配高等教育事业费,并在时机成熟时成立专门的高等教育基金委员会,负责高等教育经费的分配。
3.改革高等教育经费财政拨款模式
依据高等教育拨款公平和公开的基本原则,结合世界高等教育拨款模式的发展趋势和有益经验,中国高等教育拨款模式的改革方向是加强绩效评价与拨款的结合,增强拨款的科学性和透明度,促进公平与效率,鼓励创新与进步,使有限的资源发挥出更好的效益。
(1)实行多政策参数的拨款公式。公式拨款方式是以体现学校特征(如学生规模和人员配置结构)的公式确定拨款数额的一种方式。其主要优点是采用固定公式,然后选取一些参数,就能决定拨款的数量,这样,既减少了拨款中人为的因素,提高了拨款的效率,又能较好地反映出各类、各地区高校的实际成本,有侧重地进行拨款,防止“一刀切”和搞平均主义。
(2)建立健全高校质量评估机制和评价指标体系,将评估的结果与拨款直接挂钩,运用绩效对高等学校的所有拨款使用的效益、效率和质量进行衡量,以决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等。督促高校间的良性竞争,使教育资源得到更为充分、有效的利用。同时,政府相关部门要着手制定适合我国国情的绩效拨款指标体系,将拨款与评估密切结合起来,鼓励高等学校进行资源的合理竞争,以实现既能优化资源配置,又能搞活高等教育和提高高等教育整体水平的目的。
(3)保证教学的常规拨款与提升水平的专项拨款分开拨付,提高教育拨款的透明度和针对性,最大限度地发挥教育资金的使用效率;同时发挥合同拨款的优势,用于科研和专项基金的分配,以确保教育经费的使用效率和质量,提高科研水平,使高校间建立起既合作又竞争的良性发展氛围,从而有助于发挥高校的自主性,提高我国高等教育的整体水平。另外,还可以通过合同拨款,使高校服务于政府和社会的专门需要,充分发挥大学的社会功能。
(4)加快政府职能转变,形成政府宏观管理、高校自我约束、社会参与评价相互结合的有效机制,推动高校成为“面向社会依法自主办学的法人实体”。通过拨款方向、拨款模式、拨款数量等来指导高校的发展。
4.建立高等教育经费多元筹集模式
我国高等教育财政改革的根本方向是要解决高等教育经费短缺这一制约发展的瓶颈问题。“开源”和“节流”是两条根本途径。而其中的“开源”无疑又是解决这一问题的关键所在。实践证明,面对穷国办大教育的社会现实,高等教育这种多渠道筹措经费的方式可使政府从高等教育的巨额投资中逐渐解脱出来。在我国高等教育经费的来源中,财政性教育经费由20世纪90年代的70%以上下降为2002年的52%,呈下降趋势,但仍是高等教育经费的主渠道,[11]与发达国家的高等教育经费来源相比,我国政府财政拨款占教育总投资量的比例仍很高,所以必须继续努力深化高等教育财政体制改革,争取更多的社会、个人资金投向高等教育。从收取学费到并轨招生,高等学校还可以通过兴办企业、鼓励民间捐赠、发行教育彩票、发展民办高校并发行股票和争取国际银行组织用于发展高等教育的硬贷款等方式和途径筹集资金。
5.科学确定高等教育财政成本回收政策
高等教育成本回收应该成为高等教育财政的一个长期策略。科学确定高等教育财政成本回收政策,需要考虑以下几方面因素。
(1)科学确定成本回收的水平。在确定高等教育成本回收水平时,学生及其家庭的支付能力和高等教育的需求价格弹性是必须考虑的重要因素。要考虑那些处于该系统边缘的人可能受到影响。虽然中国高校应该收多少费用还是一个有待探讨的问题,但应根据各地区和各收入阶层的差异的不同情况来考虑,将成本回收的水平确定在一个较为合理的水平。
(2)成本回收要与适度收费和建立完善的助学制度相结合。成本回收政策的实施必然会导致部分低收入学生因学费问题而上不起学的事情发生。为有效地帮助贫困学生与吸引有才能的青年进入大学,就必须建立和完善助学、奖学制度,以弥补成本回收带来的负面影响。
(3)引入延期支付措施,减小实施成本回收的阻力。引入延期支付措施主要是指通过选择根据收入计算偿付的贷款是和抵押贷款以及毕业生税等方式实现的。目前中国高校的学生贷款是按高校一定比例从国家财政拨给的高校经费中划出,管理采用由学校贷款由学校回收的做法。因此常常要求学生在毕业时即还贷,而不是在学生毕业后以获得的工资收入来还贷这种真正意义上的学生贷款方式。这使得中国高校的学生贷款率低、回收率低,起不到应有的作用。所以应有效地确定贷款目标,通过设计更有效的回收机制,把借款不还的情形降到最低程度。
6.进一步健全和完善高等教育管理体制
我国高校教育经费十分短缺,但又不同程度地存在着教育资源的浪费现象,造成高等教育效益很低。从内部“节流”的原则出发,我们应充分利用现代信息技术促进学校办公自动化,通过机关行政人员转到其他岗位尤其是教育、实验岗位,以达到减员增效的目的。同时推进后勤服务尤其是学生宿舍管理的社会化,以此建立起内部符合教育规律、外部适应市场机制需要的竞争机制,推动高等教育更好地与社会需求和环境协调发展。
为确保高等教育财政改革措施更加完善和顺利实施,在切实实行以上改革措施的同时,政府还应采取其他配套措施,并保证相关政策的稳定性。一方面,加大政府对接受高等教育的宣传力度。政府要逐渐普及高等教育,提高全民族的文化素质,实施科教兴国的大方针,就必须深入进行宣传,让人们认识到让子女接受高等教育既有利于国家、民族,也有利于自己。另一方面,加强法制建设是高等教育财政改革和政策得以实行的法律保障。要完善我国的《高等教育法》和有关行政规章制度,对缴纳学费的原则、程序和基本依据等重要问题作出明确规定,以克服操作上的主观性和随意性;明确民办高等教育的投资、集资、融资和承包制的合法性等。改进《教育预算执行条例》,提升高等教育预算和决算的层级,并对教育经费拨款方式和绩效评价体系等进行适时补充与完善,使其成为《中华人民共和国预算法》在高等教育预算编制与执行方面的具体操作依据。间接降低高等教育财政风险,各金融机构主动采取配合措施做好贷款工作,学校用道德规范约束学生的行为,建立学生个人信用档案,并逐步实现系统联网,对走出校门的毕业生进行信息追踪,形成以经济手段、法律手段、社会监督手段共同约束的监督体系,降低高等教育财政风险,提高高等教育财政制度的运行效率。
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(责任编辑:张中)