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【摘 要】 本文阐述了政府综合财务报告改革的背景、基本概念及编制必要性， 通过分析在试点编制政府综合财务报告过程中存在的问题，结合操作实践，从实务角度来提出有针对性的对策建议。
【关键词】 政府综合财务报告 编制 问题 对策
—、引言
我国目前实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度， 主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但仅实行决算报告制度已经难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。因此，财政部对此高度重视，将其定位为集中支付改革后最重要的财政国库改革举措，研究制定了《政府财务报告编制办法（试行）》（财库【2015】212号）等一系列操作性文件，并报经国务院批准于2020年前在全国范围内，全面开展权责发生制政府财务报告编制工作，建立健全政府财务报告分析应用体系，以及相关公开制度等。作为首批试点编制权责发生制政府财务报告地区之一，其实践对执行政府综合财务报告制度具有示范作用。本文针对在试编过程中遇到的问题提出相关的对策及建议。
二、政府财务报告基本概念及其编制必要性
（一）基本内涵
政府财务报告是以权责发生制为编制基础、以政府会计准则和政府相关财务会计制度为编制依据，全面系统地反映政府受托责任履行情况的综合报告。按照编制主体不同分为政府部门财务报告和政府综合财务报告。
1.政府部门财务报告。政府部门财务报告由政府部门编制，主要反映本部门财务状况、运行情况等，为加强政府部门资产负债管理、预算管理、绩效管理等提供信息支撑，有利于进一步夯实和厘清部门家底、促进财务管理能力提升。
2.政府综合财务报告。政府综合财务报告由政府财政部门编制，主要反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等，全面反映政府家底，为合理配置政府资源、科学安排财政收支提供决策信息支持，可作为考核地方政府绩效、开展地方政府信用评级、评估预警地方政府债务风险、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。
（二）编制必要性
编制政府财务报告是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要基础性工作，具有重要而深远的意义。
一是编制政府财务报告将推动政府资产负债管理水平迈上新台阶。通过全面准确反映政府资产负债状况，摸清政府“家底”，加强政府资产管理和债务风险防控，科学开展政府信用评级，提高政府宏观经济决策能力与水平，促进财政中长期可持续发展。
二是编制政府财务报告将为考核政府绩效提供新支撑。通过准确反映政府成本费用，合理评价政府绩效，促进降低政府运行成本、提升政府运行效率。
三是编制政府财务报告将开启全面公开政府履责情况的新时代。通过提升政府财政透明度，满足各有关方面对政府财务狀况信息的需求，促进政府规范管理和有效监督。
三、权责发生制政府综合财务报告编制存在的问题
（一）政府资产清查难度大。政府综合财务报告需要全面、详细地反应政府部门的资产情况。但事实上部分公共基础设施建设投资由于建设时间长，具体财务信息的获取和统计存在难度，导致无法入账。此外，公共部门基础设施资产的种类多，也给政府计提并计算折旧带来相当大的难度。
（二）政府负债的统计和确认难度大。政府综合财务报告只针对政府性债务的统计，而忽略了隐性债务和或有债务。因为一些政府融资平台公司不属于预算单位，没有纳入部门决算，因此不在试编工作的统计范畴，这会导致政府负债统计不全面。另外地方政府的债权债务情况复杂，类型较多并且数额较大，内部抵消操作难度较大，难以准确反映债权债务情况，因此无法保证政府综合财务报告的可靠性及有效性。
（三）政府会计制度应用尚不到位。财政部最新出台的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》从2019年1月1日起施行，即政府会计由预算会计和财务会计构成，前者一般实行收付实现制，后者实行权责发生制。通过预算会计核算形成决算报告，通过财务会计核算形成财务报告，全面、清晰反映政府预算执行信息和财务信息。但2019年1月1日前行政事业单位以收付实现制为会计准则记账，尚未实行双分录记账，因此预算单位直接从决算报表取数填列政府财务报告，最终形成的政府部门财务报告与决算报告数据基本一致，仅增加固定资产折旧分录和资本性支出分录;若有上下级存在抵销事项，还需做抵销分录。但在实际操作中，有些部门会计核算不规范，会计核算内容不够细化，未及时处理单位间的对账差异，有些涉及权责发生制需要抵消调整的事项也未进行处理，导致财务报告抵消不完全，直接影响政府财务报告的真实性和准确性。
（四）综合财务报告编制系统有待完善。目前省厅开发了编制政府综合财务报告的系统。由于还是试编阶段，系统尚有许多需要改进的地方。比如政府部门资产负债表中财政应返还额度科目包括预算内资金和往来额度，而财政总预算会计账中的应付国库集中支付结余科目只有预算内资金，这两个科目无法通过系统对账后抵销，需要手工编制抵销分录;其次政府部门资产负债表中财政拨款收入科目包括一般公共预算收入和政府性基金收入，而财政总预算会计账中的一般公共预算支出科目和政府性基金支出科目是分开的，也无法通过系统匹配完成对账和抵销。因此诸如此类事项还需进行改善，才能为政府综合财务报告制度改革的顺利进行提供保障。
四、完善政府综合财务报告编制的对策
（一）加强政府财务报告系统操作培训，提升编制人员的专业素质。
加大对政府财务报告操作系统的培训力度，如聘请财报系统工程师对各预算单位财务人员进行政府财务报告编制步骤、编报流程的实际操作指导，尤其是有关调整和抵消分录以及相关注意事项，不断提高相关人员的业务水平和工作能力。 （二）加快新的政府会计制度规范化建设。
目前行政事业单位会计基础工作还存在许多不规范的问题，直接影响到政府综合财务报告的真实性。财政部门作为会计主管部门应进一步加强新政府会计制度规范化建设，推进信息化建设。同时加大宣传政府会计制度和财务报告制度改革的意义，取得政府各部门和社会各界的理解配合支持，进一步提高对政府财务报告编制管理工作的认识。
（三）夯实基础数据，提高政府财务报告编制精准度。一是进一步清晰界定政府资产的定义和范围，摸清政府资产家底。特别是对于各行政事业单位和财政部门代表政府管理的资产，应全面清查核实，完善基础资料，做到账实、账表相符，真实、准确、完整地反映，避免漏填漏报。对一些年代久远的公共基础设施加强核实管理。通过分析管理中存在的问题， 建立和完善资产管理的长效机制， 构建规范的资产管理机制和政府综合财务报告制度。二是全面清查核实政府负债。建立由多部门参与的政府债务统筹管理组织体系，成立政府性债务管理小组，强化对新债举借、旧债消化、债券置换和再融资债券等方面工作的统一领导，统筹考虑各类政府隐性债务。三是加强往来款项清理。进一步建立健全往来款项管理制度，从制度上规范往来款项的财务核算、日常管理及处置核销。加强对往来款项拨付审批、定期对账及清理进行监督检查。对政府内部往来和收支事项进行梳理对账，对于需要抵消的“收入—费用”、“应收—應付”、“预收—预付”等成对出现的经济业务，及时对账，做好合并抵消的基础工作，为提高政府财务报告的编制质量打下坚实的基础。
（四）建立健全财务报告利用机制，为决策使用提供支撑。一是优化政府财务报告的操作步骤，改进编制方法。随着新政府会计制度的实施和编制工作的不断推进，对数据的准确性要求会越来越高。针对目前试点编制时发现的问题，建议对编制系统进行优化提升，使操作流程更便捷、更人性化。通过完善记账规则，建立会计凭证、会计账簿与政府财报的勾稽关系，避免由于系统问题造成合并抵消不全面和科目无法对应抵消的情况。二是可在借鉴国际经验的基础上，结合国情，研究制定一套科学、合理的政府财务报告分析指标应用体系，并尽早向社会公布，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。如政府组成部门可运用资产负债率、现金比率、流动比率、固定资产成新率、收入费用率等指标，分析本部门资产负债的规模、结构，分析提供公共服务的能力，以及本部门运行情况等。财政部门可结合宏观经济形势、重点产业发展趋势，采用政府资产负债率、现金比率、流动比率等指标，分析政府当期及未来中长期财务风险及可控程度，未来中长期收入支出变化趋势、预测财政收支缺口以及相关负债占GDP的比重，需要采取的措施等。
五、结论
权责发生制政府综合财务报告的推进对提高政府决策和管理水平有着重大意义，是完成新一轮财政改革任务的必然要求。虽然在这过程中凸显出来一些问题，但我们可以结合工作实际情况，进行对应的调整和优化，以提高政府综合财务报告的整体质量。
【参考文献】
[1] 孙琁. 政府财务报告编制探索[J].新会计，2019（2）：31-32
[2] 何苗. 权责发生制下功能区政府综合财务报告编制实际操作相关问题研究[J]. 全国流通经济，2019：167-168
[3] 黄海鹰. 浅议权责发生制在我国政府财务报告中的应用[U]. 财经界， 2016（20） 232-276.
[4] 黄志雄. 政府综合财务报告试编阶段问题研究[J].财政研究，2017（2）：38-50.
[5] 江苏省政府财务报告编制研究. 苏简字2013号
[6] 张雨辰. 浅谈我国推行权责发生制政府综合财务报告体系的原因及制约因素[J].中国管理信息化，2019（4）：19-20
[7] 赵娜. 政府综合财务报告制度的改革要素分析[A].昆明冶金高等专科学校学报，2018（12）：77-79
【关键词】 政府综合财务报告 编制 问题 对策
—、引言
我国目前实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度， 主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但仅实行决算报告制度已经难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。因此，财政部对此高度重视，将其定位为集中支付改革后最重要的财政国库改革举措，研究制定了《政府财务报告编制办法（试行）》（财库【2015】212号）等一系列操作性文件，并报经国务院批准于2020年前在全国范围内，全面开展权责发生制政府财务报告编制工作，建立健全政府财务报告分析应用体系，以及相关公开制度等。作为首批试点编制权责发生制政府财务报告地区之一，其实践对执行政府综合财务报告制度具有示范作用。本文针对在试编过程中遇到的问题提出相关的对策及建议。
二、政府财务报告基本概念及其编制必要性
（一）基本内涵
政府财务报告是以权责发生制为编制基础、以政府会计准则和政府相关财务会计制度为编制依据，全面系统地反映政府受托责任履行情况的综合报告。按照编制主体不同分为政府部门财务报告和政府综合财务报告。
1.政府部门财务报告。政府部门财务报告由政府部门编制，主要反映本部门财务状况、运行情况等，为加强政府部门资产负债管理、预算管理、绩效管理等提供信息支撑，有利于进一步夯实和厘清部门家底、促进财务管理能力提升。
2.政府综合财务报告。政府综合财务报告由政府财政部门编制，主要反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等，全面反映政府家底，为合理配置政府资源、科学安排财政收支提供决策信息支持，可作为考核地方政府绩效、开展地方政府信用评级、评估预警地方政府债务风险、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。
（二）编制必要性
编制政府财务报告是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要基础性工作，具有重要而深远的意义。
一是编制政府财务报告将推动政府资产负债管理水平迈上新台阶。通过全面准确反映政府资产负债状况，摸清政府“家底”，加强政府资产管理和债务风险防控，科学开展政府信用评级，提高政府宏观经济决策能力与水平，促进财政中长期可持续发展。
二是编制政府财务报告将为考核政府绩效提供新支撑。通过准确反映政府成本费用，合理评价政府绩效，促进降低政府运行成本、提升政府运行效率。
三是编制政府财务报告将开启全面公开政府履责情况的新时代。通过提升政府财政透明度，满足各有关方面对政府财务狀况信息的需求，促进政府规范管理和有效监督。
三、权责发生制政府综合财务报告编制存在的问题
（一）政府资产清查难度大。政府综合财务报告需要全面、详细地反应政府部门的资产情况。但事实上部分公共基础设施建设投资由于建设时间长，具体财务信息的获取和统计存在难度，导致无法入账。此外，公共部门基础设施资产的种类多，也给政府计提并计算折旧带来相当大的难度。
（二）政府负债的统计和确认难度大。政府综合财务报告只针对政府性债务的统计，而忽略了隐性债务和或有债务。因为一些政府融资平台公司不属于预算单位，没有纳入部门决算，因此不在试编工作的统计范畴，这会导致政府负债统计不全面。另外地方政府的债权债务情况复杂，类型较多并且数额较大，内部抵消操作难度较大，难以准确反映债权债务情况，因此无法保证政府综合财务报告的可靠性及有效性。
（三）政府会计制度应用尚不到位。财政部最新出台的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》从2019年1月1日起施行，即政府会计由预算会计和财务会计构成，前者一般实行收付实现制，后者实行权责发生制。通过预算会计核算形成决算报告，通过财务会计核算形成财务报告，全面、清晰反映政府预算执行信息和财务信息。但2019年1月1日前行政事业单位以收付实现制为会计准则记账，尚未实行双分录记账，因此预算单位直接从决算报表取数填列政府财务报告，最终形成的政府部门财务报告与决算报告数据基本一致，仅增加固定资产折旧分录和资本性支出分录;若有上下级存在抵销事项，还需做抵销分录。但在实际操作中，有些部门会计核算不规范，会计核算内容不够细化，未及时处理单位间的对账差异，有些涉及权责发生制需要抵消调整的事项也未进行处理，导致财务报告抵消不完全，直接影响政府财务报告的真实性和准确性。
（四）综合财务报告编制系统有待完善。目前省厅开发了编制政府综合财务报告的系统。由于还是试编阶段，系统尚有许多需要改进的地方。比如政府部门资产负债表中财政应返还额度科目包括预算内资金和往来额度，而财政总预算会计账中的应付国库集中支付结余科目只有预算内资金，这两个科目无法通过系统对账后抵销，需要手工编制抵销分录;其次政府部门资产负债表中财政拨款收入科目包括一般公共预算收入和政府性基金收入，而财政总预算会计账中的一般公共预算支出科目和政府性基金支出科目是分开的，也无法通过系统匹配完成对账和抵销。因此诸如此类事项还需进行改善，才能为政府综合财务报告制度改革的顺利进行提供保障。
四、完善政府综合财务报告编制的对策
（一）加强政府财务报告系统操作培训，提升编制人员的专业素质。
加大对政府财务报告操作系统的培训力度，如聘请财报系统工程师对各预算单位财务人员进行政府财务报告编制步骤、编报流程的实际操作指导，尤其是有关调整和抵消分录以及相关注意事项，不断提高相关人员的业务水平和工作能力。 （二）加快新的政府会计制度规范化建设。
目前行政事业单位会计基础工作还存在许多不规范的问题，直接影响到政府综合财务报告的真实性。财政部门作为会计主管部门应进一步加强新政府会计制度规范化建设，推进信息化建设。同时加大宣传政府会计制度和财务报告制度改革的意义，取得政府各部门和社会各界的理解配合支持，进一步提高对政府财务报告编制管理工作的认识。
（三）夯实基础数据，提高政府财务报告编制精准度。一是进一步清晰界定政府资产的定义和范围，摸清政府资产家底。特别是对于各行政事业单位和财政部门代表政府管理的资产，应全面清查核实，完善基础资料，做到账实、账表相符，真实、准确、完整地反映，避免漏填漏报。对一些年代久远的公共基础设施加强核实管理。通过分析管理中存在的问题， 建立和完善资产管理的长效机制， 构建规范的资产管理机制和政府综合财务报告制度。二是全面清查核实政府负债。建立由多部门参与的政府债务统筹管理组织体系，成立政府性债务管理小组，强化对新债举借、旧债消化、债券置换和再融资债券等方面工作的统一领导，统筹考虑各类政府隐性债务。三是加强往来款项清理。进一步建立健全往来款项管理制度，从制度上规范往来款项的财务核算、日常管理及处置核销。加强对往来款项拨付审批、定期对账及清理进行监督检查。对政府内部往来和收支事项进行梳理对账，对于需要抵消的“收入—费用”、“应收—應付”、“预收—预付”等成对出现的经济业务，及时对账，做好合并抵消的基础工作，为提高政府财务报告的编制质量打下坚实的基础。
（四）建立健全财务报告利用机制，为决策使用提供支撑。一是优化政府财务报告的操作步骤，改进编制方法。随着新政府会计制度的实施和编制工作的不断推进，对数据的准确性要求会越来越高。针对目前试点编制时发现的问题，建议对编制系统进行优化提升，使操作流程更便捷、更人性化。通过完善记账规则，建立会计凭证、会计账簿与政府财报的勾稽关系，避免由于系统问题造成合并抵消不全面和科目无法对应抵消的情况。二是可在借鉴国际经验的基础上，结合国情，研究制定一套科学、合理的政府财务报告分析指标应用体系，并尽早向社会公布，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。如政府组成部门可运用资产负债率、现金比率、流动比率、固定资产成新率、收入费用率等指标，分析本部门资产负债的规模、结构，分析提供公共服务的能力，以及本部门运行情况等。财政部门可结合宏观经济形势、重点产业发展趋势，采用政府资产负债率、现金比率、流动比率等指标，分析政府当期及未来中长期财务风险及可控程度，未来中长期收入支出变化趋势、预测财政收支缺口以及相关负债占GDP的比重，需要采取的措施等。
五、结论
权责发生制政府综合财务报告的推进对提高政府决策和管理水平有着重大意义，是完成新一轮财政改革任务的必然要求。虽然在这过程中凸显出来一些问题，但我们可以结合工作实际情况，进行对应的调整和优化，以提高政府综合财务报告的整体质量。
【参考文献】
[1] 孙琁. 政府财务报告编制探索[J].新会计，2019（2）：31-32
[2] 何苗. 权责发生制下功能区政府综合财务报告编制实际操作相关问题研究[J]. 全国流通经济，2019：167-168
[3] 黄海鹰. 浅议权责发生制在我国政府财务报告中的应用[U]. 财经界， 2016（20） 232-276.
[4] 黄志雄. 政府综合财务报告试编阶段问题研究[J].财政研究，2017（2）：38-50.
[5] 江苏省政府财务报告编制研究. 苏简字2013号
[6] 张雨辰. 浅谈我国推行权责发生制政府综合财务报告体系的原因及制约因素[J].中国管理信息化，2019（4）：19-20
[7] 赵娜. 政府综合财务报告制度的改革要素分析[A].昆明冶金高等专科学校学报，2018（12）：77-79