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摘要:农村土地流转对于合理利用土地资源,实现农村土地资源的有效配置具有积极意义。本文以深入调研为基础,取得了吉林省农村土地流转的相关数据,并通过与相关部门负责人和农户的座谈了解到土地流转过程中存在的主要问题,最后有针对性地提出了对策建议。
关键词:土地流转;问题;对策
作者简介:倪锦丽(1973-),女,吉林省社会科学院农村发展研究所助理研究员,硕士,研究方向:农村经济与社会发展。
中图分类号:F301.2文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)02-0034-03
农村土地流转是农村土地承包制度改革的进一步深化,对合理利用土地资源,实现农村土地资源的有效配置具有重要作用。通过对吉林省吉林地区和白城地区的调研发现,吉林省农村土地流转过程中存在着一些不容忽视、亟待解决的问题。
一、吉林省农村土地流转现状
(一)土地流转总面积小
吉林省农村土地流转处于起步、初始阶段,土地流转面积不大,总体上都不超过10%。如吉林地区耕地流转面积35967公顷,占耕地总面积的6.7%;白城地区耕地流转面积2.92万公顷,占耕地总面积的6%(耕地面积1200万公顷),下属的各县、乡、镇就更低。如通榆耕地流转面积只有2000公顷,占耕地总面积的2%。
(二)土地流转期限短
调查表明,吉林省农村土地流转期绝大多数在1年和2—5年间,这种严重的短期流转行为极不利于集体经营和对土地的投入养护,造成地力下降,影响产出率。如吉林地区,流转期限为1年的有15526户,面积为14940公顷,占耕地流转面积的41.5%;2—5年的有10919户,面积为10922公顷,占耕地流转面积的30.4%;6—10年的有4809户,面积为4353公顷,占耕地流转面积的12.1%;10年以上的有7249户,面积为5754公顷,占耕地流转面积的16.0%。
(三)土地流转不成规模
从流转规模看,目前吉林省农村土地流转绝大多数限于亲邻之间,土地流转的面积小,且分散,没有集中联片形成规模。再者,土地承包时,地块好坏搭配,致使不少农户有多处小块田地,整体效能不高,制约了土地流转的规模。如吉林地区,流转规模2—10公顷有4200户,面积12012公顷,占耕地流转面积的33.4%;11—50公顷有21户,面积306公顷,占耕地流转面积的0.85%。白城地区仅有2.19万户进行过土地流转,占总户数的7.6%。
(四)土地流转以转包、转让和出租为主要形式
从流转形式上看比较单一,以转包为主。如吉林地区,以转包形式流转的耕地面积为3006公顷,占83.5%;转让2237公顷,占6.2%;出租3059公顷,占8.5%;其他形式流转出的耕地占流转面积的1.8%。白城市的通榆县,以转包形式流转的耕地面积为1333.3公顷,占66.7%;转让100公顷,占5%,出租235.2公顷,占11.7%。
(五)农村劳动力转移较好的地方,土地流转程度高
舒兰市平安镇的朝族村,其村中绝大多数劳动力都去韩国打工,出现了整村整社的土地都流转出去的现象,一般大户耕种的土地已达到30—50公顷,其中的孤垫子村已有160公顷土地集中连片经营。
(六)农村合作经济组织发展较好的地方,土地流转规模大
舒兰市溪河镇的百益合作社(生产绿色有机杂粮杂豆),按市场对其产量的需求,合作社的耕地面积应达到1000公顷。2008年该社转包来的土地达226公顷,2009年已达到350公顷,而且有望逐年递增,这种方式极大地促进了当地农村的土地流转,增加了农民收入。
二、吉林省农村土地流转的主要问题
从对吉林省经济发展不同的中部吉林市和西部白城市地区土地流转的调研看,虽然两个地区的经济发展水平有差距,但土地流转过程中普遍存在着共性,这足以代表了吉林省目前农村土地流转的主要问题。
(一)土地流转程序不规范,流转中纠纷增多
在调查中发现,吉林省的农村土地流转多数为自发流转,流转程序不规范,转让、转包、出租等流转过程中绝大部分不签订合同,只有口头协议,致使承包关系不清晰,缺乏政策法规和有效的组织形式。不规范的流转承包合同潜藏着大量的纠纷隐患。每年乡、村两级政府都要为调解流转纠纷耗费一定的人力、物力。如通榆县每年都要仲裁流转纠纷10多起,调解几起。
(二)土地流转回落
吉林省农民的收入中有65%左右来自种植农业。因此,目前多数农户仍把土地作为获得收入的主要来源和生活保障,不愿轻易转让土地经营权。再加上近些年来,由于粮价和其他农产品价格上涨及中央的惠农政策等,农民承包土地热情高涨,原来外出劳务人员纷纷回村要地,一些人要求解除已签订的土地流转合同。特别是金融危机的爆发,导致大量农民工返乡,也加速了土地流转的回落。
(三)流转的市场机制尚未形成
目前,吉林省农村土地流转尚处于自发阶段,缺乏有效的市场机制。对市场化的土地流转机制探索的也不够,还没有形成土地流转的中介组织。土地流转对象与范围选择空间小,流转形式比较单一,流转对象更多的在本村和亲邻,难以通过有效的流转实现农村土地资源的优化配置。
(四)产业化龙头企业规模小,带动能力不强
在调查中发现,具有一定规模的种植大户为数不多,不利于土地资源的优化配置。同时,各地区的产业结构调整缓慢,城镇就业机会少,吸纳劳动力慢,不利于农民务工,制约了土地流转。
(五)土地流转缺乏有效的引导和管理
一些基层干部群众对土地流转认识不足,认为土地承包期既然已经延长30年不变,土地流转属于个人的事情,所以有些基层干部对土地流转不过问,缺乏必要的引导和规范。
三、吉林省农村土地流转的对策建议
(一)探索创新农村土地流转的有效形式
一是龙头企业带动土地流转。以主导产业和特色农业基地为依托,实行“公司+基地+农户”或“订单农业”模式,带动当地农户进行有方向性的土地流转,发展规模经营。鼓励龙头企业以转包、租赁、参股等方式扩大规模,培育发展一批大中型龙头企业集群。鼓励和支持龙头企业加强与农民联合,加大发展规模经营,提高产业集中度。
二是以政府引导,村民联合进行农村土地规模经营,即以“农民专业合作社”带动土地流转。在条件成熟的地方进行土地集中耕种试验,将几户甚至几十户家庭承包的土地,由政府引导农民自愿联合起来,形成民主管理的互助性经济组织。通过规模化生产,产业化经营,企业化管理,实现土地资源、资金、技术等生产要素的合理配置,达到较高的劳动生产率和商品率,形成较高的规模效益,同时将剩余劳动力输出务工,增加收入。各地要选择条件成熟的村、户先行试点,探索发展农民专业合作社和家庭农场的新路子。各级政府在政策、资金、农村信贷等方面给予重点倾斜,争取形成一批有影响的农民专业合作社和家庭农场。
三是以业主租赁经营加入股的方式,实现土地集约化经营。实行“大户承包模式”带动土地流转。农村土地流转,尤其是对荒土荒坡等闲置土地资源的利用,直接目的是充分发挥土地利用效益,实现土地集约化经营,由单一的粮食种植向多种经济发展。由政府引导、找好业主,将土地集中成片地承包过来。土地租金由业主按实际可耕地面积以每亩产值计算,每年按市场价格以现金形式补偿给农民。在经营方式上统一规划、统一经营,用市场化手段进行资本运作和资产经营,实行自主经营、自负盈亏、自我服务、自我发展、实现资产保值和增值。
(二)加强土地流转规范化管理
一是健全土地流转服务中心。各县(市)区农业(农经)局要建立土地流转领导小组,对本单位土地流转工作进行领导和管理。各乡(镇)要以经管站为依托,建立农村土地承包经营权流转服务中心,按信息储备、规范登记、挂牌流转、底价指导、公平交易的模式,为土地流转双方及时提供土地流转信息。村设立土地流转服务站,指派1名村干部作为土地流转信息报送员,引导有土地流转意向的农户进行有序流转。
二是规范土地流转程序。第一,农户申报,由农户填写统一出具土地流转的书面委托书,村服务站汇总报乡(镇)流转服务中心,乡(镇)经管部门或流转服务中心,建立土地流转信息档案和微机数据信息库;第二,乡(镇)流转服务中心将收集信息报县(市)区农村经济管理部门,并登载《农村土地信息网》;第三,流转服务中心组织流转双方协商,达成意向;第四,签订书面合同,经村委会盖章后到乡(镇)土地流转中心签证、登记备案,并监督合同兑现。
三是建立土地流转价格协商制度。土地流转价格由承包方与受让方协商确定,并根据市场变化,约定一定比例和年限进行调整。
四是严格合同管理。土地流转必须按照省统一制定的流转合同文本签订合同。各乡镇土地流转服务中心负责对合同的审查、监督,合同签订后予以登记、立卷、归档,实行制度化和规范化管理。
五是健全流转登记备案管理制度。县(市)区、乡(镇)经管部门要建立农村土地承包流转档案和台账,实行大户登记备案制度,对业主的资信情况、履行能力、生产经营能力和项目的效益风险给予审查,掌握业主的经营状况,保障双方的合法权益。
六是培训土地流转站工作人员。现在土地流转的专业人员极为缺少,所以要根据实际情况进行相关培训,以切实帮助农民解决在流转过程中出现的问题。
(三)深化和完善土地流转的保障措施
一是拓宽农村剩余劳动力就业渠道。第一,努力提高农村劳动力素质,加大农民就业培训、技术培训力度,拓宽就业渠道;第二,要加大发展乡镇工业,尤其是农产品加工业。突出发展民营经济,充分发挥乡镇工业园区吸纳农村剩余劳动力的主渠道作用,以产业的集聚带动人口的集聚。第三,龙头企业、农民专业合作组织、科技带头人、种养殖能手通过流转大宗土地,应优先吸纳已经流转土地的农户就近为其打工。
二是探索建立农村社会保障体系。探索建立农村养老保险制度,进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,促进最低生活保障体系向农村延伸,特别要重点解决孤寡老人和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题,让他们放心流转土地。对于已经流转土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金与财政补助资金相配套,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。
三是为失地农民提供土地承包渠道。失地农民愿意种地的,政府积极引导转包土地。许多失地农民尽管得到了赔偿但无地可种,而目前许多农村劳动力外出务工,出现了想种地的人没地种,有地种的人却无力种的现象。因此,要积极引导农民相互沟通,以互包土地的形式,把无力耕种的土地转包到失地农民手中,以解决失地农民日常生活保障。
四是建立和完善土地仲裁运行机制。县(市)区成立农村土地仲裁机构。各种仲裁机构要进一步探索完善仲裁的程序和方法,为发包方、承包方、土地流转受让方提供调解、仲裁服务,以维护农村社会稳定。
五是加强跟踪监管。第一,各级农业和农村经济管理部门要加强对流转受让方的资质审查,尤其对流转受让方的资信情况、经营能力、履约能力以及拟经营项目进行审查;第二,各级农业和农村经济管理部门要会同有关部门监管土地流转后的土地农业用途,严禁借流转之名将农用地用于非农用途或转为建设用地;第三,加强对已流转农村土地的清理整顿,凡流转手续不完备的必须按要求进行规范,凡流转程序不合法的要坚决予以制止和纠正。
六是及时发布信息。县(市)区、乡(镇)两级农村土地流转信息管理平台要做好流转意向的信息收集整理,通过电子屏或网络平台进行登载、传递和发布,为流转双方提供信息交流及服务,对成功流转的土地宗数要进行登记、备案。
(责任编辑:云馨)
关键词:土地流转;问题;对策
作者简介:倪锦丽(1973-),女,吉林省社会科学院农村发展研究所助理研究员,硕士,研究方向:农村经济与社会发展。
中图分类号:F301.2文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)02-0034-03
农村土地流转是农村土地承包制度改革的进一步深化,对合理利用土地资源,实现农村土地资源的有效配置具有重要作用。通过对吉林省吉林地区和白城地区的调研发现,吉林省农村土地流转过程中存在着一些不容忽视、亟待解决的问题。
一、吉林省农村土地流转现状
(一)土地流转总面积小
吉林省农村土地流转处于起步、初始阶段,土地流转面积不大,总体上都不超过10%。如吉林地区耕地流转面积35967公顷,占耕地总面积的6.7%;白城地区耕地流转面积2.92万公顷,占耕地总面积的6%(耕地面积1200万公顷),下属的各县、乡、镇就更低。如通榆耕地流转面积只有2000公顷,占耕地总面积的2%。
(二)土地流转期限短
调查表明,吉林省农村土地流转期绝大多数在1年和2—5年间,这种严重的短期流转行为极不利于集体经营和对土地的投入养护,造成地力下降,影响产出率。如吉林地区,流转期限为1年的有15526户,面积为14940公顷,占耕地流转面积的41.5%;2—5年的有10919户,面积为10922公顷,占耕地流转面积的30.4%;6—10年的有4809户,面积为4353公顷,占耕地流转面积的12.1%;10年以上的有7249户,面积为5754公顷,占耕地流转面积的16.0%。
(三)土地流转不成规模
从流转规模看,目前吉林省农村土地流转绝大多数限于亲邻之间,土地流转的面积小,且分散,没有集中联片形成规模。再者,土地承包时,地块好坏搭配,致使不少农户有多处小块田地,整体效能不高,制约了土地流转的规模。如吉林地区,流转规模2—10公顷有4200户,面积12012公顷,占耕地流转面积的33.4%;11—50公顷有21户,面积306公顷,占耕地流转面积的0.85%。白城地区仅有2.19万户进行过土地流转,占总户数的7.6%。
(四)土地流转以转包、转让和出租为主要形式
从流转形式上看比较单一,以转包为主。如吉林地区,以转包形式流转的耕地面积为3006公顷,占83.5%;转让2237公顷,占6.2%;出租3059公顷,占8.5%;其他形式流转出的耕地占流转面积的1.8%。白城市的通榆县,以转包形式流转的耕地面积为1333.3公顷,占66.7%;转让100公顷,占5%,出租235.2公顷,占11.7%。
(五)农村劳动力转移较好的地方,土地流转程度高
舒兰市平安镇的朝族村,其村中绝大多数劳动力都去韩国打工,出现了整村整社的土地都流转出去的现象,一般大户耕种的土地已达到30—50公顷,其中的孤垫子村已有160公顷土地集中连片经营。
(六)农村合作经济组织发展较好的地方,土地流转规模大
舒兰市溪河镇的百益合作社(生产绿色有机杂粮杂豆),按市场对其产量的需求,合作社的耕地面积应达到1000公顷。2008年该社转包来的土地达226公顷,2009年已达到350公顷,而且有望逐年递增,这种方式极大地促进了当地农村的土地流转,增加了农民收入。
二、吉林省农村土地流转的主要问题
从对吉林省经济发展不同的中部吉林市和西部白城市地区土地流转的调研看,虽然两个地区的经济发展水平有差距,但土地流转过程中普遍存在着共性,这足以代表了吉林省目前农村土地流转的主要问题。
(一)土地流转程序不规范,流转中纠纷增多
在调查中发现,吉林省的农村土地流转多数为自发流转,流转程序不规范,转让、转包、出租等流转过程中绝大部分不签订合同,只有口头协议,致使承包关系不清晰,缺乏政策法规和有效的组织形式。不规范的流转承包合同潜藏着大量的纠纷隐患。每年乡、村两级政府都要为调解流转纠纷耗费一定的人力、物力。如通榆县每年都要仲裁流转纠纷10多起,调解几起。
(二)土地流转回落
吉林省农民的收入中有65%左右来自种植农业。因此,目前多数农户仍把土地作为获得收入的主要来源和生活保障,不愿轻易转让土地经营权。再加上近些年来,由于粮价和其他农产品价格上涨及中央的惠农政策等,农民承包土地热情高涨,原来外出劳务人员纷纷回村要地,一些人要求解除已签订的土地流转合同。特别是金融危机的爆发,导致大量农民工返乡,也加速了土地流转的回落。
(三)流转的市场机制尚未形成
目前,吉林省农村土地流转尚处于自发阶段,缺乏有效的市场机制。对市场化的土地流转机制探索的也不够,还没有形成土地流转的中介组织。土地流转对象与范围选择空间小,流转形式比较单一,流转对象更多的在本村和亲邻,难以通过有效的流转实现农村土地资源的优化配置。
(四)产业化龙头企业规模小,带动能力不强
在调查中发现,具有一定规模的种植大户为数不多,不利于土地资源的优化配置。同时,各地区的产业结构调整缓慢,城镇就业机会少,吸纳劳动力慢,不利于农民务工,制约了土地流转。
(五)土地流转缺乏有效的引导和管理
一些基层干部群众对土地流转认识不足,认为土地承包期既然已经延长30年不变,土地流转属于个人的事情,所以有些基层干部对土地流转不过问,缺乏必要的引导和规范。
三、吉林省农村土地流转的对策建议
(一)探索创新农村土地流转的有效形式
一是龙头企业带动土地流转。以主导产业和特色农业基地为依托,实行“公司+基地+农户”或“订单农业”模式,带动当地农户进行有方向性的土地流转,发展规模经营。鼓励龙头企业以转包、租赁、参股等方式扩大规模,培育发展一批大中型龙头企业集群。鼓励和支持龙头企业加强与农民联合,加大发展规模经营,提高产业集中度。
二是以政府引导,村民联合进行农村土地规模经营,即以“农民专业合作社”带动土地流转。在条件成熟的地方进行土地集中耕种试验,将几户甚至几十户家庭承包的土地,由政府引导农民自愿联合起来,形成民主管理的互助性经济组织。通过规模化生产,产业化经营,企业化管理,实现土地资源、资金、技术等生产要素的合理配置,达到较高的劳动生产率和商品率,形成较高的规模效益,同时将剩余劳动力输出务工,增加收入。各地要选择条件成熟的村、户先行试点,探索发展农民专业合作社和家庭农场的新路子。各级政府在政策、资金、农村信贷等方面给予重点倾斜,争取形成一批有影响的农民专业合作社和家庭农场。
三是以业主租赁经营加入股的方式,实现土地集约化经营。实行“大户承包模式”带动土地流转。农村土地流转,尤其是对荒土荒坡等闲置土地资源的利用,直接目的是充分发挥土地利用效益,实现土地集约化经营,由单一的粮食种植向多种经济发展。由政府引导、找好业主,将土地集中成片地承包过来。土地租金由业主按实际可耕地面积以每亩产值计算,每年按市场价格以现金形式补偿给农民。在经营方式上统一规划、统一经营,用市场化手段进行资本运作和资产经营,实行自主经营、自负盈亏、自我服务、自我发展、实现资产保值和增值。
(二)加强土地流转规范化管理
一是健全土地流转服务中心。各县(市)区农业(农经)局要建立土地流转领导小组,对本单位土地流转工作进行领导和管理。各乡(镇)要以经管站为依托,建立农村土地承包经营权流转服务中心,按信息储备、规范登记、挂牌流转、底价指导、公平交易的模式,为土地流转双方及时提供土地流转信息。村设立土地流转服务站,指派1名村干部作为土地流转信息报送员,引导有土地流转意向的农户进行有序流转。
二是规范土地流转程序。第一,农户申报,由农户填写统一出具土地流转的书面委托书,村服务站汇总报乡(镇)流转服务中心,乡(镇)经管部门或流转服务中心,建立土地流转信息档案和微机数据信息库;第二,乡(镇)流转服务中心将收集信息报县(市)区农村经济管理部门,并登载《农村土地信息网》;第三,流转服务中心组织流转双方协商,达成意向;第四,签订书面合同,经村委会盖章后到乡(镇)土地流转中心签证、登记备案,并监督合同兑现。
三是建立土地流转价格协商制度。土地流转价格由承包方与受让方协商确定,并根据市场变化,约定一定比例和年限进行调整。
四是严格合同管理。土地流转必须按照省统一制定的流转合同文本签订合同。各乡镇土地流转服务中心负责对合同的审查、监督,合同签订后予以登记、立卷、归档,实行制度化和规范化管理。
五是健全流转登记备案管理制度。县(市)区、乡(镇)经管部门要建立农村土地承包流转档案和台账,实行大户登记备案制度,对业主的资信情况、履行能力、生产经营能力和项目的效益风险给予审查,掌握业主的经营状况,保障双方的合法权益。
六是培训土地流转站工作人员。现在土地流转的专业人员极为缺少,所以要根据实际情况进行相关培训,以切实帮助农民解决在流转过程中出现的问题。
(三)深化和完善土地流转的保障措施
一是拓宽农村剩余劳动力就业渠道。第一,努力提高农村劳动力素质,加大农民就业培训、技术培训力度,拓宽就业渠道;第二,要加大发展乡镇工业,尤其是农产品加工业。突出发展民营经济,充分发挥乡镇工业园区吸纳农村剩余劳动力的主渠道作用,以产业的集聚带动人口的集聚。第三,龙头企业、农民专业合作组织、科技带头人、种养殖能手通过流转大宗土地,应优先吸纳已经流转土地的农户就近为其打工。
二是探索建立农村社会保障体系。探索建立农村养老保险制度,进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围,促进最低生活保障体系向农村延伸,特别要重点解决孤寡老人和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题,让他们放心流转土地。对于已经流转土地的农民,要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金与财政补助资金相配套,建立个人基本医疗和养老保险,提高自我保障能力。
三是为失地农民提供土地承包渠道。失地农民愿意种地的,政府积极引导转包土地。许多失地农民尽管得到了赔偿但无地可种,而目前许多农村劳动力外出务工,出现了想种地的人没地种,有地种的人却无力种的现象。因此,要积极引导农民相互沟通,以互包土地的形式,把无力耕种的土地转包到失地农民手中,以解决失地农民日常生活保障。
四是建立和完善土地仲裁运行机制。县(市)区成立农村土地仲裁机构。各种仲裁机构要进一步探索完善仲裁的程序和方法,为发包方、承包方、土地流转受让方提供调解、仲裁服务,以维护农村社会稳定。
五是加强跟踪监管。第一,各级农业和农村经济管理部门要加强对流转受让方的资质审查,尤其对流转受让方的资信情况、经营能力、履约能力以及拟经营项目进行审查;第二,各级农业和农村经济管理部门要会同有关部门监管土地流转后的土地农业用途,严禁借流转之名将农用地用于非农用途或转为建设用地;第三,加强对已流转农村土地的清理整顿,凡流转手续不完备的必须按要求进行规范,凡流转程序不合法的要坚决予以制止和纠正。
六是及时发布信息。县(市)区、乡(镇)两级农村土地流转信息管理平台要做好流转意向的信息收集整理,通过电子屏或网络平台进行登载、传递和发布,为流转双方提供信息交流及服务,对成功流转的土地宗数要进行登记、备案。
(责任编辑:云馨)