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摘 要:本文借鉴了总体规划编制模式,深圳市法定图则的网上展示,介绍了公众参与总体规划的必要性,社会可接受性和可操作性及实施的说明和采用网页图像的热点映射技术将规划成果发布到因特网上的方法。
关键词:公众参与;城市规划;热点映射
现在城市规划工作越来越强调公众参与,各项规划成果(总体规划、分区规划、控制性详细规划及一些专业规划)审批后都要求对社会进行公示,各地也逐渐建立了规划公示制度,如今日益普及的因特网为扩大规划的宣传效果,增强公众的参与性提供了有力契机。
一、公众参与总体规划的必要性
(一)公众参与是公共管理决策中的重要环节
传统观点认为决策是国家机关的独有权力,公众只有服从的义务而无权干预。社会权力的兴起让人们意识到几乎每一项重大决策的受影响者都是公众自身,公众应该有权力在决策过程中体现自己的意愿并起到应有的作用,同时,政府作为一个“经济人”在参与公共决策时有自私的动机,并非永远代表公共利益,从而导致政府决策中的决策无能和决策失误,甚至贪污腐化,公众参与决策就可以改变这种状况,提高政府决策的理性化。另外,由于社会公众参与扩大了决策资源的提取范围,增强了政治体系的利益整合功能,因此公共决策能够反映最大多数人的意志,能更好地协调社会各种利益关系,从而增加社会公众的认同感,推动政策的顺利执行[5]。总之,公众参与是公共管理决策中的重要环节,是讲民主和“以人为本”精神的重要表现。
(二)增强总体规划的社会可接受性和可操作性
总体规划是在一定区域内,根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求,协调土地总供给与总需求,确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施[6]。是政府为了协调并满足社会公众各界对土地资源的各种需要,对土地资源进行合理配置有效手段。总体规划是企业和个人不愿意做也不能做,但又是既对整个经济和社会发展,也对社会全体公民基本生活密切相关的事务,它涉及到公众的长远利益和体现整个区域的全局利益。因此总体规划是一项公共事务,需要进行公共管理。
在总体规划编制过程中需要协调社会目标与部门、个人目标,这就涉及国家、集体和个人之间权力和利益的博弈过程,以便达到各利益主体间的协调统一,最终获得土地资源合理配置的最优方案,因此总体规划的编制是一个公共管理决策过程,在这过程中同样需要公众参与。从我国总体规划编制和实施经验来看,经过十多年的艰苦探索,无论在理论方面还是实践方面都取得了显著成效,对于加强我国土地宏观管理,协调各业用地,保护耕地,合理开发利用后备土地资源发挥了重要作用。然而,由于我国总体规划编制的历史较短,经验不足,在规划编制的科学性和可操作性上还有待于进一步深入和完善。探其原因,除了规划执行“流产”,规划本身也应深刻反省,它的科学决策问题是一方面,它的民主决策缺失是更重要的方面。而民主缺失主要是由于总体规划在制定和执行过程中工作透明度不高,公众参与少,导致用地管地意识弱,及少数行政人员违规管地。
因此,要加强公众参与总体规划,增加规划的社会可接受性和可操作性,对总体规划的实施具有重大意义。 首先,公众参与可以协调各主体间的利益,使决策符合最大多数群众的意愿,实现社会公平,保证社会健康发展;其次,总体规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科领域,同时又需要多部门、多主体的认可和协作,公众参与能够集思广益,使规划更为科学;另外,通过公众参与,可以建立互相信任、互相学习、互相聆听的对话机制,使规划编制从一开始就能广泛征求群众意见,将提高规划的有效性和实施的可行性;最后,群众也将要求享有更多民主决策的权利,并要求政府管理工作透明度的增加,使公众监督成为一股重要的社会监督力量影响规划决策,减少暗箱作业及由此导致的不平等和腐败的产生。
二、我国公众参与县级总体规划的模式初步设定
我国的总体规划体系有五个层次,从全国到乡镇总体规划,不同层次的规划编制和实施办法不同,公众参与的框架应当与之相适应也会有所差别,国家、省、地市的规划多是宏观战略方面的研究和制定,而县乡级规划较详细,操作性强,因此将公众参与模式设定为两个类型,即公众参与国家、省、地市级总体规划框架和公众参和县乡级总体规划框架,本文仅探讨公众参与县乡级总体规划框架。
公众参与总体规划的总体框架的设定主要是为了使公众参与总体规划具有可操作性,它包括了参与主体的界定,参与阶段的划分,参与内容的确定、参与方式的选择以及参与机构的设置,以便保证公众能够有效参与总体规划。
(一)公众参与主体
公众参与主体的界定就是确定适当的公众、团体或组织参与规划,而公众由哪些人组成、其代表性如何等等一系列问题直接涉及“公平”与“公正”。引入“公众参与”理念的目的就是为了在规划中更多地反映大众利益,变传统的物质规划为人本规划,因此在界定公众主体时应该考虑公众“多元性”,即公众范围应兼顾经济、社会、文化等各个层面;另外应体现“典型性”,即参与者权益与规划的相关度要高。根据以上理论,我们将总体规划中的参与主体分为政府领导、本领域及相关领域的专家、受影响的公众、感兴趣的团体或个人、新闻媒介等五种类型。
如何直观形象地展示规划成果,使普通公众容易理解规划成果是具体落实规划公示制度,更好的实现公众参与,加强规划监督的重要环节。
深圳市规划国土资源局法定图则的网上公示(福田片区白沙岭地区--http://www.szhome.com/realestate/guotujg/ghwyh/fdtz/bafdtz/table/bsl.htm)提供了一种解决方案,它采用网页图像的热点映射技术,当鼠标指向规划范围的某地块时,自动显示出该地块的性质、编号、容积率、建筑密度、绿地率等指标,一目了然,如图,其制作方法也简单易行,颇有值得借鉴推广之处。以下就介绍这种方法的实现过程。
首先准备一张规划图片,直接在Photoshop等图像处理软件中绘制规划图既费时又不精确,目前规划行业普遍采用CAD软件,但在CAD中直接将规划图输出为图片(Export)或采用截屏幕方式取得的图片分辨率较小,不宜使用。为获得大尺寸图片,需对CAD中打印机进行配置。在CADR14的打印机配置菜单中,添加一虚拟打印机(Raster file exprt ADI4.3),如图,并将其设为当前打印机,就可以将CAD中的图形文件打印输出为图像文件。由于CADR14只支持256色,为了在网上获得较好的图像效果,在photoshop中将CAD输出的索引颜色图像改为RGB颜色图像,并转换为网上普遍采用的JPG或GIF文件格式。为加快网上的显示速度,图片也不宜过大,在photoshop中保存图像时可以为发布到网上进行优化处理。
所谓“热点映射”,就是将一个图像分割为不同区域,各区域映射不同的链接,在Frontpage2003网页编辑软件(需运行在Win2000 SP3或WinXP操作系统)中有矩形、圆形、多边形三种图像热点设置按钮,分别可以设置矩形、圆形、多边形区域热点,在编辑区插入准备好的控规图片,用图像热点按钮逐个将各规划地块设置成图像热区,并在图片热点属性的超链接屏幕提示文本框中为各地块分别填写需显示的规划控制指标(Frontpage2000不具有设置超链接屏幕提示的功能),具体设置如图所示,所有地块设置完成后,将其发布成网页格式即可。在深圳市法定图则网页中的规划用地平衡表和规划图例还使用了框架和表格控件。图像映射也可以使用其它软件制作,Adobe公司的ImageReady软件可以创建基于图层的图像映射区域,功能更强。
以上制作方法简单实用,当然规划成果发布到网上还有一些其它方法,如在CAD中也可以为图形文件设置多个超链接,输出为DWF格式文件,在浏览器中安装WHIP!插件后就可以直接查看。更专业的应用如与数据库结合,使用GIS地理信息系统软件,建立规划地理信息系统,不仅便于规划信息查询分析,而且便于进行规划管理,方便规划决策。地理信息系统还可以与虚拟现实、三维仿真技术相结合,构筑虚拟城市,在网上就可以直接看到城市的三维景观,在未来城市中漫游。
关键词:公众参与;城市规划;热点映射
现在城市规划工作越来越强调公众参与,各项规划成果(总体规划、分区规划、控制性详细规划及一些专业规划)审批后都要求对社会进行公示,各地也逐渐建立了规划公示制度,如今日益普及的因特网为扩大规划的宣传效果,增强公众的参与性提供了有力契机。
一、公众参与总体规划的必要性
(一)公众参与是公共管理决策中的重要环节
传统观点认为决策是国家机关的独有权力,公众只有服从的义务而无权干预。社会权力的兴起让人们意识到几乎每一项重大决策的受影响者都是公众自身,公众应该有权力在决策过程中体现自己的意愿并起到应有的作用,同时,政府作为一个“经济人”在参与公共决策时有自私的动机,并非永远代表公共利益,从而导致政府决策中的决策无能和决策失误,甚至贪污腐化,公众参与决策就可以改变这种状况,提高政府决策的理性化。另外,由于社会公众参与扩大了决策资源的提取范围,增强了政治体系的利益整合功能,因此公共决策能够反映最大多数人的意志,能更好地协调社会各种利益关系,从而增加社会公众的认同感,推动政策的顺利执行[5]。总之,公众参与是公共管理决策中的重要环节,是讲民主和“以人为本”精神的重要表现。
(二)增强总体规划的社会可接受性和可操作性
总体规划是在一定区域内,根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求,协调土地总供给与总需求,确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施[6]。是政府为了协调并满足社会公众各界对土地资源的各种需要,对土地资源进行合理配置有效手段。总体规划是企业和个人不愿意做也不能做,但又是既对整个经济和社会发展,也对社会全体公民基本生活密切相关的事务,它涉及到公众的长远利益和体现整个区域的全局利益。因此总体规划是一项公共事务,需要进行公共管理。
在总体规划编制过程中需要协调社会目标与部门、个人目标,这就涉及国家、集体和个人之间权力和利益的博弈过程,以便达到各利益主体间的协调统一,最终获得土地资源合理配置的最优方案,因此总体规划的编制是一个公共管理决策过程,在这过程中同样需要公众参与。从我国总体规划编制和实施经验来看,经过十多年的艰苦探索,无论在理论方面还是实践方面都取得了显著成效,对于加强我国土地宏观管理,协调各业用地,保护耕地,合理开发利用后备土地资源发挥了重要作用。然而,由于我国总体规划编制的历史较短,经验不足,在规划编制的科学性和可操作性上还有待于进一步深入和完善。探其原因,除了规划执行“流产”,规划本身也应深刻反省,它的科学决策问题是一方面,它的民主决策缺失是更重要的方面。而民主缺失主要是由于总体规划在制定和执行过程中工作透明度不高,公众参与少,导致用地管地意识弱,及少数行政人员违规管地。
因此,要加强公众参与总体规划,增加规划的社会可接受性和可操作性,对总体规划的实施具有重大意义。 首先,公众参与可以协调各主体间的利益,使决策符合最大多数群众的意愿,实现社会公平,保证社会健康发展;其次,总体规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科领域,同时又需要多部门、多主体的认可和协作,公众参与能够集思广益,使规划更为科学;另外,通过公众参与,可以建立互相信任、互相学习、互相聆听的对话机制,使规划编制从一开始就能广泛征求群众意见,将提高规划的有效性和实施的可行性;最后,群众也将要求享有更多民主决策的权利,并要求政府管理工作透明度的增加,使公众监督成为一股重要的社会监督力量影响规划决策,减少暗箱作业及由此导致的不平等和腐败的产生。
二、我国公众参与县级总体规划的模式初步设定
我国的总体规划体系有五个层次,从全国到乡镇总体规划,不同层次的规划编制和实施办法不同,公众参与的框架应当与之相适应也会有所差别,国家、省、地市的规划多是宏观战略方面的研究和制定,而县乡级规划较详细,操作性强,因此将公众参与模式设定为两个类型,即公众参与国家、省、地市级总体规划框架和公众参和县乡级总体规划框架,本文仅探讨公众参与县乡级总体规划框架。
公众参与总体规划的总体框架的设定主要是为了使公众参与总体规划具有可操作性,它包括了参与主体的界定,参与阶段的划分,参与内容的确定、参与方式的选择以及参与机构的设置,以便保证公众能够有效参与总体规划。
(一)公众参与主体
公众参与主体的界定就是确定适当的公众、团体或组织参与规划,而公众由哪些人组成、其代表性如何等等一系列问题直接涉及“公平”与“公正”。引入“公众参与”理念的目的就是为了在规划中更多地反映大众利益,变传统的物质规划为人本规划,因此在界定公众主体时应该考虑公众“多元性”,即公众范围应兼顾经济、社会、文化等各个层面;另外应体现“典型性”,即参与者权益与规划的相关度要高。根据以上理论,我们将总体规划中的参与主体分为政府领导、本领域及相关领域的专家、受影响的公众、感兴趣的团体或个人、新闻媒介等五种类型。
如何直观形象地展示规划成果,使普通公众容易理解规划成果是具体落实规划公示制度,更好的实现公众参与,加强规划监督的重要环节。
深圳市规划国土资源局法定图则的网上公示(福田片区白沙岭地区--http://www.szhome.com/realestate/guotujg/ghwyh/fdtz/bafdtz/table/bsl.htm)提供了一种解决方案,它采用网页图像的热点映射技术,当鼠标指向规划范围的某地块时,自动显示出该地块的性质、编号、容积率、建筑密度、绿地率等指标,一目了然,如图,其制作方法也简单易行,颇有值得借鉴推广之处。以下就介绍这种方法的实现过程。
首先准备一张规划图片,直接在Photoshop等图像处理软件中绘制规划图既费时又不精确,目前规划行业普遍采用CAD软件,但在CAD中直接将规划图输出为图片(Export)或采用截屏幕方式取得的图片分辨率较小,不宜使用。为获得大尺寸图片,需对CAD中打印机进行配置。在CADR14的打印机配置菜单中,添加一虚拟打印机(Raster file exprt ADI4.3),如图,并将其设为当前打印机,就可以将CAD中的图形文件打印输出为图像文件。由于CADR14只支持256色,为了在网上获得较好的图像效果,在photoshop中将CAD输出的索引颜色图像改为RGB颜色图像,并转换为网上普遍采用的JPG或GIF文件格式。为加快网上的显示速度,图片也不宜过大,在photoshop中保存图像时可以为发布到网上进行优化处理。
所谓“热点映射”,就是将一个图像分割为不同区域,各区域映射不同的链接,在Frontpage2003网页编辑软件(需运行在Win2000 SP3或WinXP操作系统)中有矩形、圆形、多边形三种图像热点设置按钮,分别可以设置矩形、圆形、多边形区域热点,在编辑区插入准备好的控规图片,用图像热点按钮逐个将各规划地块设置成图像热区,并在图片热点属性的超链接屏幕提示文本框中为各地块分别填写需显示的规划控制指标(Frontpage2000不具有设置超链接屏幕提示的功能),具体设置如图所示,所有地块设置完成后,将其发布成网页格式即可。在深圳市法定图则网页中的规划用地平衡表和规划图例还使用了框架和表格控件。图像映射也可以使用其它软件制作,Adobe公司的ImageReady软件可以创建基于图层的图像映射区域,功能更强。
以上制作方法简单实用,当然规划成果发布到网上还有一些其它方法,如在CAD中也可以为图形文件设置多个超链接,输出为DWF格式文件,在浏览器中安装WHIP!插件后就可以直接查看。更专业的应用如与数据库结合,使用GIS地理信息系统软件,建立规划地理信息系统,不仅便于规划信息查询分析,而且便于进行规划管理,方便规划决策。地理信息系统还可以与虚拟现实、三维仿真技术相结合,构筑虚拟城市,在网上就可以直接看到城市的三维景观,在未来城市中漫游。