摘要：全国有8 000多家融资性担保公司。2009年，国务院办公厅发文要求各省、自治区、直辖市人民政府负责本地区融资性担保机构的设立审批、关闭和日常监管，负责协调处置融资性担保机构发生的风险。近年来，各地方政府贯彻落实《融资性担保公司管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第3号，以下简称银监会3号令）及相关配套制度，完成了对本地区融资性担保公司的规范整顿，建立了审批和监管制度，并不断加强日常监管，一些地区发生的融资担保机构风险事件也得到了（或正在进行）处置。然而，地方政府在依据银监会3号令履行对融资性担保行业监管职责的过程中，仍面临一些难题甚至困境，有待破解。
　　关键词：地方政府 融担 监管
　　一、地方政府监管困局
　　审批和监管标准单一。中国大陆地区的融资担保体系比较复杂，一是主体多元，既有政策性担保公司，也存在着大量商业性融资担保公司，此外还存在着一些非公司制的融资性担保机构，其经营目的、注资方式和运营模式都存在较大区别；二是水准不一，无论商业性融资担保公司还是政策性担保公司，它们的资本实力、经营管理能力和风险管控水平都参差不齐；三是业务多样，大类上有间接融资担保、债券发行担保和再担保业务，细分的话，间接融资担保又有贷款担保、票据承兑担保、贸易融资担保、项目融资担保、信用证担保等业务，各种担保业务的风险水平有较大不同。地方监管部门应该对本地区不同性质的融资性担保机构设置不同的审批条件，并实行分类监管；对不同的担保业务也应设置不同的风险控制标准。然而由于银监会3号令对各类融资性担保公司的设立、业务范围、经营规则和风险控制制定了单一的标准，地方监管部门也据此对本地区融资性担保机构实施大一统的设立审批和日常监管。单一的审批和监管标准不能有效引导各类融资担保机构实现差异化定位、开展特色化经营。在单一的标准和激烈的同质化竞争下，一些非公司制融资担保机构游离于监管体系之外，一些政策性担保公司为追求高回报而对担保业务“挑肥拣瘦”，一些商业性融资担保公司则偏离担保主业而走向“异化”。
　　行政处罚措施缺失。近年来，地方监管部门逐步建立起监管组织机制，加强人员、经费配置，不断提升审慎监管意识，并加强对融资性担保机构风险状况、经营管理的日常分析监测。在开展非现场监管和现场检查的过程中，地方监管部门能够及时地发现部分融资性担保机构存在挪用或占用客户保证金和客户贷款、资本金不实、关联交易、以委托贷款等方式掩盖代偿风险等问题。这些在依法合规和风险管控方面的问题可能引发较大风险，必须及时采取有力措施予以纠正。然而在实际工作中，地方监管部门的措施十分有限。银监会3号令虽然规定了警告和罚款两种行政处罚措施，但由于没有具体规定处罚的情节和额度，使得地方监管部门在实践中难以动用这两种处罚措施。地方监管部门往往只能采取约谈的方式对违规机构提出口头警告。如果违规机构整改不到位甚至拒不整改，地方监管部门并不能依法采取进一步的措施。不能将问题纠正于隐患阶段，一旦出现突发事件则动用大量资源进行处置，这是地方政府不愿意看到却又不得不时常面对的被动局面。
　　风险处置缺乏制度保障。融资性担保行业的突发性事件具有涉众、波及面广、案值大、手段隐蔽、界定难等特点，对其处置工作是一个复杂的系统工程。对融资担保行业突发事件的处置，无论是前期的信息汇总和研判，还是中期的收集线索和定性，直至后期的立案侦查和资产处置，都需要各方协调联动：有地方政府相关部门间的联动，有地方政府与金融部门的合作，有地方政府与司法系统间的协调。虽然按照银监会3号令的要求，一些地方监管部门会同有关部门制定了融资性担保行业突发事件处置预案，但预案中的处置机构和处置程序基本上只是当地政府行政体系的一个内部安排。地方政府并无权力规定司法系统、金融部门在风险处置中的职责，所谓各方联动机制也只能停留在纸面上。真正出现风险事件，往往靠的是地方政府领导顶着“越权”的压力出面组织协调。
　　二、规章和规范性文件的局限性是症结所在
　　国务院已授权各省、自治区、直辖市人民政府负责本地区融资性担保机构的审批、监管和风险处置。这一地方政府的职责需要相应的地方性法规予以约束和保障。然而目前各地均未出台相关的地方性法规，各地方政府只是以银监会3号令及其配套文件作为监管依据，有些地方自行制定了相关的规范性文件乃至政府规章。但与地方性法规相比，无论是银监会3号令还是地方政府的规范性文件，都存在一定的局限性，正是这些局限性带来地方政府开展融资性担保行业监管的难题。
　　在设定行政处罚方面的局限性。我国没有关于融资性担保行业管理的行政法规。在这种情况下，根据《中华人民共和国行政处罚法》，像银监会3号令这样的部门规章，只能设定警告或者罚款的行政处罚，但是罚款的限额还需由国务院规定；地方政府规章也只能设定警告或者罚款的行政处罚，但罚款的限额需由省级人民代表大会常务委员会规定；其他一般规范性文件则不得设定行政处罚。规章有权规定的行政处罚只有两种，却又无权规定罚款的具体数额，使得本已很有限的行政处罚措施形同虚设。
　　在设立风险处置制度方面的局限性。无论部门规章、地方政府规章，还是一般规范性文件，都只能在本部门或本级政府职权范围内进行规定。融资性担保行业突发事件的处置需要地方政府、地方司法系统、金融部门之间的协调联动，规章和一般规范性文件无权做这种“跨界”的制度性安排。协调联动制度的缺失，导致对参与风险处置的各方缺乏明确的工作要求，处置工作的规范性和程序性也差。常常是风险事件发生一起，地方领导紧急出面协调一起，被动而忙乱。
　　银监会3号令修订思路的局限性。融资性担保业务监管部际联席会议已启动对银监会3号令的修订工作。从已经透露出的信息看，调整的内容主要在融资担保公司对外投资的比例和未到期责任准备金的提取比例，旨在解决融资担保公司商业可持续性问题；同时可能增加分支机构管理、再担保机构发展、机构评级等规定，旨在推动“分类监管”。上述修订思路，还是局限于各类融资性担保机构商业化运营的单一模式，所谓分类监管，也只是区分各融资担保公司风险管控能力而实行的分级监管。银监会3号令按这一思路进行修订，并不能解决当前审批和监管标准单一的问题，还是无法对政策性担保机构和商业性担保机构以及不同的担保业务进行分类管理。 　　三、制定地方性法规是破解之道
　　对融资性担保机构实行审批、监管和风险处置，不属于国务院制定行政法规的事项，因为这些职责已下放给了地方政府；更不属于需要制定法律的事项，因为它们不是金融基本制度。政策性担保机构由当地财政出资设立，商业性融资担保公司经营的是本地市场，它们的审批和监管由地方政府负责，出现突发事件也由地方政府负责协调处置，这些都是地方事务。而根据《中华人民共和国立法法》的有关规定，地方性事务属于可以制定地方性法规的事项。也只有通过制定相关地方性法规，建立起符合当地实际的、权责统一的监管和风险处置制度，才能突破规章和一般规范性文件的局限，也才能真正破解地方政府的融资性担保机构监管困局。
　　随着地方金融管理职责的不断增加和强化，有必要通过制定综合性的地方性法规，来对融资性担保机构、小额贷款公司、股权投资机构、金融要素市场等的审批（备案）、监管和风险处置统筹做出规定。仅就融资性担保行业管理而言，地方性法规应该并且完全可以在银监会3号令的基础上实现三方面的突破和提升。
　　规定对政策性担保和商业性担保实行分类管理。调整目前大一统的审批和监管标准，将政策性担保机构从公司制设立模式和商业化经营模式中分离出来，规定地方监管部门应会同有关部门另行制定政策性担保机构的设立、业务范围、经营规则和风险控制等管理制度，让政策性担保机构回归政策性本质。
　　赋予地方监管部门必要而有效的行政处罚措施。为保障和监督地方监管部门有效实施对本地区融资性担保行业的管理，亟待通过制定地方性法规对相关行政处罚做出规定。在清晰规定给予行政处罚行为的基础上，设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的警告、罚款、没收违法所得及没收非法财物、责令停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣企业营业执照等行政处罚措施，并对处罚的幅度予以明确规定，让监管工作真正发挥起维护市场秩序、防范化解风险的作用。
　　制定协调联动的突发事件处置工作制度。在地方性法规的制定过程中，要广泛听取各方意见，形成共识和合力。对融资性担保行业突发事件的发现、报告和处置工作做出制度性安排，明确各参与机关职责，规定处置程序和处置措施，确定地方政府与当地司法系统之间、政府各部门之间的协调联动机制，明确地方政府与金融部门的合作机制，为及时、有效地处置融资性担保行业突发事件提供制度保障。