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【摘 要】新型农村合作医疗制度使农民的基本医疗需求能到一定的保障，是解决三农问题的良好途径，对全面建设小康社会起到了推动作用。有值得借鉴的经验，如城乡统筹发展、提高筹资金额等。但同时存在农民对制度了解不深、“以保大病为主”的补偿政策存在缺陷、报销比例不高等问题，需要进一步加强政府投入、加快城乡一体化、医疗制度立法等措施，以完善新型农村合作医疗制度。
【关键词】新型农村合作医疗；社会保障；保障项目
一、我国新型农村合作医疗制度现状
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。即在各级政府的资助下，在遵守有关规章制度下，农民自愿参加，由中央、地方和农民个人共同来缴纳。按照“谁参与、谁补助、谁享受”的原则，确保农民实惠和可持续发展。
（一）主要特征
1．政府主导。与传统农村合作医疗一样，新型农村合作医疗制度也是以农民自愿参加为原则，以农民互助的形式，致力于解决农民的医疗健康问题。新型农村合作医疗是以“政府主导”为特征的一项新农合制度。实行过程中，是以政府为主导的，政府在此过程中需要承担起资金筹集、组织协调、管理监督资金运行等一系列责任。
2．经费分摊。在资金方面，过去合作医疗的资金都来源于农民自身缴纳和合作公社的补助，而且农民在缴纳费用之后，就医时一律免费或负担很少的费用；而新型合作医疗的资金则由中央政府、地方政府、农民个人的多方筹资，其中，明确规定了中央和地方在筹资上各占1/3的比例责任；而且农民在看病时，在达到起付线的情况下依然要按一定比例承担费用，而且达到封顶线后则不能继续对医疗费用进行报销。
3．保障大病。新型农村合作医疗是以保大病重病为主的，在于解决农民因病致贫、因病返贫的现象；同时，为切实解决农民的实际需求，新型农村合作医疗是县为单位的，而且农民去市级省级的医院看病，依然可以享受一定的费用报销。
（二）基本作用
1．有利于我国社会的发展与稳定。“三农”问题直接影响着现代化建设的进程，对于农村人口占多数的中国，农村地区的社会保障问题更是影响着我国社会保障体系的建立与完善。但是，由于社会经济发展，城乡差距进一步扩大，近年来，一些地方由于农民收入水平低、医疗费用高，农村医疗问题再次出现在人们的视野。实行新型农村合作医疗制度不仅能够保证农村社会的稳定和发展，同时也对市场經济在农村的发展提供安全保障，是社会保障制度的重要组成部分。
2．促进社会的公平。医疗保障是每个居民都应该享有的社会保障之一。但是长期以来，由于城乡间经济发展的不平衡，城乡居民享受着不平等的医疗卫生服务。建立和完善新型农村社会保障制度是对现阶段城乡医疗资源配置不合理情况的改善，促进医疗卫生方面城乡的一体化，促进社会的公平。
3．有利于提高人民的生活水平。善新型农村合作医疗制度的建立和完对提高我国农村居民的健康水平有着重大意义。一方面它缓解了“因病致贫、因病返贫”的现象，另一方面它为居民的日常生活提供了医疗保障，提高了他们的健康水平，进而提高了人民的生活水平。
二、我国新型农村合作医疗的现存问题
近年来，我国逐步在全国范围建立起了一套政府组织、卫生部门监督、城乡统筹的新型农村合作医疗制度，有效缓解了农民医疗卫生困境，提高了农民医疗卫生抗风险的能力。但目前仍然存在以下主要问题。
1．部分农民对农村合作医疗的了解不深。目前，尽管绝大多数农民的自我保障意识比较强，认为参加农村合作医疗是对自己健康的一种保障。但他们对合作医疗的了解并不深。由于当前农民中青年经常外出打工，留下的大部分都是在家老人，他们已经参加合作医疗，但在很大程度上是出于子女或者其他亲人要求，一部分是由于村干部的宣传，也有“你参加我也参加”的跟风的情绪，具有很大的被动性，事实上他们大部分人都不了解具体的制度，这在一定程度上影响新农合实际效果的发挥。
2．“以保大病为主”的补偿政策存在缺陷。新型农村合作医疗制度是侧重于大病重病的经济保障。主要补偿大病虽然有利于帮助农民减轻医疗风险，但事实上，对于农民来说，更多的保障需求在于对日常小病的支出。目前，尽管各地农村几乎是100%的群众都参加了农村合作医疗，但真正能够去门诊或住院费用报销的比例并不高。大多数人进行了门诊的报销或是根本没有报销。因此，对于合理利用医保资金，合理分配住院与门诊的比例是十分必要的。同时，农村合作医疗的报销比例较低，这会降低农民投保的积极性，甚至有可能会对合作医疗制度产生不信任的态度。
3．报销条件比较复杂。在具体报销程序上，制度设计的初衷是好的，但的确过于复杂，有时甚至限制了农民的报销意愿。比如看病报销的限制条件很多，有些药能报销有的不能报，有些诊疗项目可以报有些不能，而且自费的药物和诊疗的项目过多。在报销程序上，政策坚持农民先自费再凭单据报销的原则，但是大多数情况下他们事先不清楚报销条件，因此最终需要自己承担医疗费用，不能真正起到医疗保障的作用。另外，医疗机构垄断经营且医疗费用高。现行制度规定的定点医院和非定点医院的报销比例相差很大，这给很多人看病都带来了限制，原本可以在卫生所就诊的小病一定要去大定点的县市医院，这些医院用药则相对比较贵，这给农民就诊带来了很多的限制和困难。
三、完善新型农村合作医疗制度的对策
（一）加强农村公共卫生服务投入
作为社会公共保障体系的重要组成部分，就首先必须加强政府的责任，增加政府财政投入。目前的医疗卫生支出中，政府的投入占医疗机构支出的比重不到50%，可见国家政府财政在医疗卫生事业的的投入过低。就英国而言，1964年《卫生保健法》规定：“凡英国居民都可以享受国家医院的免费治疗”。它的经费80%以上来自政府税收，约11.5%来自社会保险基金，病人个人负担只有2.9%。被列为是世界上最贫穷国家之一的古巴，却有着堪称世界上最好的公共医疗体系。它实行“以社区为基础的服务”——医疗体系从中央扩展到省、市、县，最终到达每一个社区。古巴政府在医疗卫生方面的开支超过国内生产总值GNP的10%。因此，无论是发达国家还是发展中国家，要想搞好医疗保障，都需要强调政府的责任。政府提供财政的支持、并且参与制度的建立与管理。作为我国社会主义特色社会保障制度的一部分，新型农村合作医疗制度属于公共产品的范畴。因此，在合作医疗制度中，政府财政不论在个人账户资金筹集，还是社区医院设施改善、医药管理监督等方面都应该增加自己的责任，增加投入，加强监管。 （二）加快合作医疗的制度建设
1．制定基本的药品价格，门诊大病一起抓的补偿措施。目前，我国新型农村合作医疗制度政策上是以“保大病”为主的。但是该制度的目的在于解决农民的健康问题，推动农村医疗卫生事业。事实上，影响居民健康问题的更多的是日常的小病。由此，新型农村合作医疗必须要以保障农民的基本健康为主要方向，要朝着“大病小病一起抓”的方向发展，重点解决日常生活中的常见疾病，需要长久治疗的慢性疾病，让农民在实际生活中得到真正的实惠。控制医疗费用价格的快速不合理的提高是减轻农民負担的一条根本措施。尽管随着生活水平提高，物价上涨是在所难免的，但是与居民生活息息相关的物品价格必须要控制在合理的范围内，尤其是医疗卫生更是应该保持在农民的承受能力之内。
2．合理调整缴费制度及报销比例。合理调整缴费制度及报销比例，尤其是低收入者的报销比，简化报销程序。目前的报销程序和报销范围都比较复杂，一方面要简化报销的程序，在定点的医院实力直接报销的机构，可以让农民在医院结算时直接凭借发票、一卡通在医院直接进行报销，将报销费用省去，农民只需要支付自负部门，无需先现金支付后再凭借发票去相关部门进行报销。另一方面，政府应该继续减少报销医药条件的限制，扩大报销的范围，同时进一步提高门诊、住院报销的比例，更大程度上减轻城乡居民的负担。同时，在一定程度上各地可以根据本地区的经济发展水平作出一定调整。例如东部沿海的发达地区可以提高农民自负的比例，中西部地区适当降低居民的个人负担比例，尤其是贫困家庭的医药费用，使得其在花钱不多的情况下得到真正的服务。
（三）加强新型农村合作医疗制度的监管
新型农村制度合作医疗涉及农民、医疗机构、政府三者的关系，但是新型农村医疗制度在制度运行、资金监管、数据统计等工作都是由政府机构承担，由此，必须加强对政府管理机构的监督管理。首先政府各类机构要及时公布各类信息，提高信息透明度；尤其要加大基金监管力度。合作医疗基金是合作医疗制度的核心，管理机构、经办机构要认真执行财政部、卫生部的有关基金财务会计制度。其次，要完善相关制度，尤其是加强对医疗机构的监督和管理，行政部门要加强对定点医疗机构关于新型农村合作医疗制度费用使用情况的监管，规范药品价格，检查医疗器械的合理使用，防止过度医疗。最后，要提高农民对医疗制度的参与度，通过各种途径赋予农民知情权、参与权和监督权，使之了解并参与制度的制定、资金筹集和监管等各环节的运作。
参 考 文 献
[1]《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》．2003
[2]《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》．2002
[3]陈佳贵，王延中．中国社会保障发展报告[M]．社会科学文献出版社，2008：111
[4]黄存瑞．英国社区卫生服务制度及启示[J]．国外医学：卫生经济分册．2004（4）
[5]耿永志．农村社会保障的功能分层及需求影响[J]．企业导报．2009（5）：14
[6]李华．中国农村合作医疗制度研究[M]．经济科学出版社，2007：213
【关键词】新型农村合作医疗；社会保障；保障项目
一、我国新型农村合作医疗制度现状
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。即在各级政府的资助下，在遵守有关规章制度下，农民自愿参加，由中央、地方和农民个人共同来缴纳。按照“谁参与、谁补助、谁享受”的原则，确保农民实惠和可持续发展。
（一）主要特征
1．政府主导。与传统农村合作医疗一样，新型农村合作医疗制度也是以农民自愿参加为原则，以农民互助的形式，致力于解决农民的医疗健康问题。新型农村合作医疗是以“政府主导”为特征的一项新农合制度。实行过程中，是以政府为主导的，政府在此过程中需要承担起资金筹集、组织协调、管理监督资金运行等一系列责任。
2．经费分摊。在资金方面，过去合作医疗的资金都来源于农民自身缴纳和合作公社的补助，而且农民在缴纳费用之后，就医时一律免费或负担很少的费用；而新型合作医疗的资金则由中央政府、地方政府、农民个人的多方筹资，其中，明确规定了中央和地方在筹资上各占1/3的比例责任；而且农民在看病时，在达到起付线的情况下依然要按一定比例承担费用，而且达到封顶线后则不能继续对医疗费用进行报销。
3．保障大病。新型农村合作医疗是以保大病重病为主的，在于解决农民因病致贫、因病返贫的现象；同时，为切实解决农民的实际需求，新型农村合作医疗是县为单位的，而且农民去市级省级的医院看病，依然可以享受一定的费用报销。
（二）基本作用
1．有利于我国社会的发展与稳定。“三农”问题直接影响着现代化建设的进程，对于农村人口占多数的中国，农村地区的社会保障问题更是影响着我国社会保障体系的建立与完善。但是，由于社会经济发展，城乡差距进一步扩大，近年来，一些地方由于农民收入水平低、医疗费用高，农村医疗问题再次出现在人们的视野。实行新型农村合作医疗制度不仅能够保证农村社会的稳定和发展，同时也对市场經济在农村的发展提供安全保障，是社会保障制度的重要组成部分。
2．促进社会的公平。医疗保障是每个居民都应该享有的社会保障之一。但是长期以来，由于城乡间经济发展的不平衡，城乡居民享受着不平等的医疗卫生服务。建立和完善新型农村社会保障制度是对现阶段城乡医疗资源配置不合理情况的改善，促进医疗卫生方面城乡的一体化，促进社会的公平。
3．有利于提高人民的生活水平。善新型农村合作医疗制度的建立和完对提高我国农村居民的健康水平有着重大意义。一方面它缓解了“因病致贫、因病返贫”的现象，另一方面它为居民的日常生活提供了医疗保障，提高了他们的健康水平，进而提高了人民的生活水平。
二、我国新型农村合作医疗的现存问题
近年来，我国逐步在全国范围建立起了一套政府组织、卫生部门监督、城乡统筹的新型农村合作医疗制度，有效缓解了农民医疗卫生困境，提高了农民医疗卫生抗风险的能力。但目前仍然存在以下主要问题。
1．部分农民对农村合作医疗的了解不深。目前，尽管绝大多数农民的自我保障意识比较强，认为参加农村合作医疗是对自己健康的一种保障。但他们对合作医疗的了解并不深。由于当前农民中青年经常外出打工，留下的大部分都是在家老人，他们已经参加合作医疗，但在很大程度上是出于子女或者其他亲人要求，一部分是由于村干部的宣传，也有“你参加我也参加”的跟风的情绪，具有很大的被动性，事实上他们大部分人都不了解具体的制度，这在一定程度上影响新农合实际效果的发挥。
2．“以保大病为主”的补偿政策存在缺陷。新型农村合作医疗制度是侧重于大病重病的经济保障。主要补偿大病虽然有利于帮助农民减轻医疗风险，但事实上，对于农民来说，更多的保障需求在于对日常小病的支出。目前，尽管各地农村几乎是100%的群众都参加了农村合作医疗，但真正能够去门诊或住院费用报销的比例并不高。大多数人进行了门诊的报销或是根本没有报销。因此，对于合理利用医保资金，合理分配住院与门诊的比例是十分必要的。同时，农村合作医疗的报销比例较低，这会降低农民投保的积极性，甚至有可能会对合作医疗制度产生不信任的态度。
3．报销条件比较复杂。在具体报销程序上，制度设计的初衷是好的，但的确过于复杂，有时甚至限制了农民的报销意愿。比如看病报销的限制条件很多，有些药能报销有的不能报，有些诊疗项目可以报有些不能，而且自费的药物和诊疗的项目过多。在报销程序上，政策坚持农民先自费再凭单据报销的原则，但是大多数情况下他们事先不清楚报销条件，因此最终需要自己承担医疗费用，不能真正起到医疗保障的作用。另外，医疗机构垄断经营且医疗费用高。现行制度规定的定点医院和非定点医院的报销比例相差很大，这给很多人看病都带来了限制，原本可以在卫生所就诊的小病一定要去大定点的县市医院，这些医院用药则相对比较贵，这给农民就诊带来了很多的限制和困难。
三、完善新型农村合作医疗制度的对策
（一）加强农村公共卫生服务投入
作为社会公共保障体系的重要组成部分，就首先必须加强政府的责任，增加政府财政投入。目前的医疗卫生支出中，政府的投入占医疗机构支出的比重不到50%，可见国家政府财政在医疗卫生事业的的投入过低。就英国而言，1964年《卫生保健法》规定：“凡英国居民都可以享受国家医院的免费治疗”。它的经费80%以上来自政府税收，约11.5%来自社会保险基金，病人个人负担只有2.9%。被列为是世界上最贫穷国家之一的古巴，却有着堪称世界上最好的公共医疗体系。它实行“以社区为基础的服务”——医疗体系从中央扩展到省、市、县，最终到达每一个社区。古巴政府在医疗卫生方面的开支超过国内生产总值GNP的10%。因此，无论是发达国家还是发展中国家，要想搞好医疗保障，都需要强调政府的责任。政府提供财政的支持、并且参与制度的建立与管理。作为我国社会主义特色社会保障制度的一部分，新型农村合作医疗制度属于公共产品的范畴。因此，在合作医疗制度中，政府财政不论在个人账户资金筹集，还是社区医院设施改善、医药管理监督等方面都应该增加自己的责任，增加投入，加强监管。 （二）加快合作医疗的制度建设
1．制定基本的药品价格，门诊大病一起抓的补偿措施。目前，我国新型农村合作医疗制度政策上是以“保大病”为主的。但是该制度的目的在于解决农民的健康问题，推动农村医疗卫生事业。事实上，影响居民健康问题的更多的是日常的小病。由此，新型农村合作医疗必须要以保障农民的基本健康为主要方向，要朝着“大病小病一起抓”的方向发展，重点解决日常生活中的常见疾病，需要长久治疗的慢性疾病，让农民在实际生活中得到真正的实惠。控制医疗费用价格的快速不合理的提高是减轻农民負担的一条根本措施。尽管随着生活水平提高，物价上涨是在所难免的，但是与居民生活息息相关的物品价格必须要控制在合理的范围内，尤其是医疗卫生更是应该保持在农民的承受能力之内。
2．合理调整缴费制度及报销比例。合理调整缴费制度及报销比例，尤其是低收入者的报销比，简化报销程序。目前的报销程序和报销范围都比较复杂，一方面要简化报销的程序，在定点的医院实力直接报销的机构，可以让农民在医院结算时直接凭借发票、一卡通在医院直接进行报销，将报销费用省去，农民只需要支付自负部门，无需先现金支付后再凭借发票去相关部门进行报销。另一方面，政府应该继续减少报销医药条件的限制，扩大报销的范围，同时进一步提高门诊、住院报销的比例，更大程度上减轻城乡居民的负担。同时，在一定程度上各地可以根据本地区的经济发展水平作出一定调整。例如东部沿海的发达地区可以提高农民自负的比例，中西部地区适当降低居民的个人负担比例，尤其是贫困家庭的医药费用，使得其在花钱不多的情况下得到真正的服务。
（三）加强新型农村合作医疗制度的监管
新型农村制度合作医疗涉及农民、医疗机构、政府三者的关系，但是新型农村医疗制度在制度运行、资金监管、数据统计等工作都是由政府机构承担，由此，必须加强对政府管理机构的监督管理。首先政府各类机构要及时公布各类信息，提高信息透明度；尤其要加大基金监管力度。合作医疗基金是合作医疗制度的核心，管理机构、经办机构要认真执行财政部、卫生部的有关基金财务会计制度。其次，要完善相关制度，尤其是加强对医疗机构的监督和管理，行政部门要加强对定点医疗机构关于新型农村合作医疗制度费用使用情况的监管，规范药品价格，检查医疗器械的合理使用，防止过度医疗。最后，要提高农民对医疗制度的参与度，通过各种途径赋予农民知情权、参与权和监督权，使之了解并参与制度的制定、资金筹集和监管等各环节的运作。
参 考 文 献
[1]《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》．2003
[2]《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》．2002
[3]陈佳贵，王延中．中国社会保障发展报告[M]．社会科学文献出版社，2008：111
[4]黄存瑞．英国社区卫生服务制度及启示[J]．国外医学：卫生经济分册．2004（4）
[5]耿永志．农村社会保障的功能分层及需求影响[J]．企业导报．2009（5）：14
[6]李华．中国农村合作医疗制度研究[M]．经济科学出版社，2007：213