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[摘 要]中央推进供给侧结构性改革，在预算管理方面提出了更高标准。作为高等院校，要积极顺应潮流。本文以2015年1月初正式实行的新《中华人民共和国预算法》为切入点，通过分析“新”在何处，结合当前高校在预算管理过程中存在的各项不足，对其在该方面工作中为适应新《中华人民共和国预算法》应采取何种措施提出建议。
[关键词]新《预算法》；高等院校；预算管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.003
[中图分类号]G647.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）14-000-02
2004年，我國启动《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修订，历时十载，至2014年8月末，新法草案才经过第四次审核并通过，于2015年元旦开始正式实施。新《预算法》的制度更规范、全面、科学和公开透明，它的实施是高等院校财务预算管理改革的重要契机。2015年底中央提出加强供给侧结构性改革，在预算管理工作方面，提高整体质量和绩效尤为重要。新法颁布实施的同时强调预算公开透明化和绩效考核的重要性。高校需要根据新《预算法》的新规定、新要求，建立健全预算管理制度，细化编制等各处环节，加快执行进度，提高工作效率，重视绩效考核的作用，进而实现高等院校在预算管理工作方面的全面性、合理性和科学性，满足供给侧改革需求。
1 新《预算法》“新”在何处
1.1 预算口径全面化
新《预算法》提出政府的预算应该包含所有收入与支出，这里强调“所有”，即不应出现预算之外的收支。预算包括四大类，即一般的公用预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。这四类预算必须保证自身自成系统及互相不受干预与限制。新法对预算口径全面化的新要求，对于健全和完善相关制度具有积极意义，能够发挥预算在管控方面的作用，可以约束各项经济活动。
1.2 预算编制精细化
新《预算法》提出各级预算支出应当按功能和经济性质分类编制。我国预算中收与支是存在两套编制体系的，也就是按照功能与经济性质进行区分的体系。按照旧法规定，财政预算公开普遍选择功能分类，新法增加了经济性质分类。如一般公共预算支出，按功能分类应编列到项，基本支出部分按照经济性质分类，应编列到款。两套体系的并用，一定程度上加大了预算编制的难度，但也能促进预算编制更加精细化，从而使预算编制朝立体化、科学化方向发展。
1.3 预算公开透明化
新《预算法》第一条即要求形成并完善一个有制度约束、透明度高、接受监督的相关体制，这一规定大大提高了透明这一准则的法律地位，也实现了将权力关在笼子里、放在阳光下。新法关于信息公布时限也提出了严格规定，明确了要将包括预算全过程、实际操作情况、制作相关报表等在内的一系列工作，在得到批准后20个工作日内由相关财政单位向大众进行公开告知。同时，新法在公布的信息内容上有了更加全面细致的要求，除上述内容外，还包括部门预算、相关部门实际经费的具体安排、单位采购等。
1.4 跨年度预算平衡机制
为符合当前国际国内经济发展的大趋势以及国家在整体调配方面的需求，新法提出了地方政府要形成年际之间的收支预算稳定体制。预算编制不再局限于单一年度，如一些项目需要多年才能完成，如果要求资金在一年内花完，可能不经济，跨年度预算就能解决这一问题，项目资金就能够更加科学合理地分配和使用。建立跨年度预算平衡机制，编制3年滚动预算、中期预算和长期预算，使支出安排更长远、更具系统性，充分利用资金，避免浪费，从而满足预算管理要求。
2 高校预算管理存在的问题
2.1 预算编制全面性、精确性不足
预算编制要包含高等院校全年的全部收支资金。高校资金来源多样，主要有国家的财政投入、自身收入、利息及其他形式的收入，有些收入并未纳入高校预算编制的内容，加上结转结余资金、事业基金、专用基金和往来应收款，增加了寻租的可能性。如最常规的财政补助收入，由于高校财政拨款下达时间晚于预算编制时间，时间上的偏差导致预算编制不够精确，追加、调整现象时有发生。如财政修购项目预算，由于执行进度和结算审核时间要求不明确，预算编制比较粗糙，未细化到经济分类，往往跨年度后很难按照原预算执行。再如资金来源于政府或企业的纵向、横向科研课题收入，由于资金拨付时间、项目执行进度和结项时间等要求的不确定性，也导致预算编制不全面、不精确。支出预算也存在不够全面、精确的问题。一般情况下，支出预算在编制时，无法做到明确所有费用类别的开支标准和范围，且依据不充分，导致支出预算编制不全面、不精确。
2.2 预算编制方法不够合理性，各部门缺乏配合
高校预算编制方式目前普遍使用增量预算法，这一方式简单、易操作，主要将上年预算数据作为基准，着重分析需要增加部分，缺乏论证和依据。试想，按照此方法，上年编制不合理的预算，在本年也无法得到改进。这样不可避免地会导致资源浪费，难以取得最大化的经济效益。高校中目前有一个错误的意识，这种意识中预算工作只是财务部门的职责，跟其他部门无关。事实上，收和支都是大家的事情，特别是支，各部门收了什么钱，需要怎么花，花多少，这些问题只有各部门自己最清楚，财务人员的认识是理论上的和局限的。这些问题在预算编制时，只有各部门与财务充分交流和沟通，才能编制出符合实际、合理和有效益的收支预算。
2.3 预算执行缓慢，年底突击花钱
预算执行是预算管理过程中的关键环节，对年终决算报告产生直接影响。高校部门预算申请时间一般为上年6月份，完成“一下”“二上”“二下”批复程序后，预算指标下达时间通常到次年3月份，时间跨度大，不确定因素多，直接影响预算执行进度。高校各预算执行部门普遍对预算执行不够重视，预算指标下达后，对什么时候执行，怎么执行等问题缺乏思考和规划。预算申请需根据本部门教学和管理要求进行，而预算执行需各部门制订详细的执行计划，并充分考虑经济效益。在预算执行数据方面，除财务部门外，各部门主要由负责人及财务联络员掌握，只有在需要用款时才会关注是否有可用资金，对预算执行进度很少关注，缺乏责任意识。再加上高校使用增量预算方法编制预算，有些年执行率低且效益差的预算资金，在下一年度仍继续申请，各部门与财务之间缺乏反馈，导致资金浪费。高校财政修购项目和基本科研经费等，普遍出现前松后紧的情况，年底突击花钱，有些项目连续结转3年以上都未执行完毕，预算执行缺乏刚性，严重影响资金使用效益，无法达到预期效果。 2.4 缺乏预算绩效考核机制
预算绩效考核是高校预算管理工作的重要内容，是对预算编制合理性及预算执行结果好坏的检验。目前高校预算管理普遍局限于编制和执行环节，没有形成完整的预算评价体系，缺乏预算绩效考核机制。没有评价和考核，就不好管理和控制资金支出，没有绩效考核机制的约束，就不可避免会产生资金的浪费。预算编制要参考绩效评价结果，如果不对资金使用效益进行考核，就无法考证预算编制是否合理。高校目前没有建立一套完善的绩效评价指标体系，没有将预算评价和考核贯穿到预算工作的各个环节，难以激励资金使用部门充分利用资金，监督资金使用效益。
2.5 预算不公开、不透明
从传统观念来看，预算是保密的，一般不对外公开。高校财务一般不对外公开财务和预决算信息。预算下达后不进行公示，每个部门只有少数人了解预算情况，致使教职工对预算不了解，预算意识薄弱，这样就无从构建监督机制，预算执行动力不足。预算信息不公开、不透明，预算工作无法做到全员参与，预算编制无法做到科学、合理、全面。教职工对预算工作不理解，预算执行意识薄弱，无法保证执行率。无人监督，就无法保证预算绩效。
3 高校应对新《预算法》的有效策略
3.1 完善预算管理制度体系，实现全面预算管理
新《预算法》为高等院校的相关工作制定了诸多更高的标准，高等院校要应对这些变化，首先必须完善预算管理体系，重新梳理预算管理流程，从预算编制、审查、执行、监督、调整、决算分析到绩效考核，把新《预算法》的新理念融入其中，包括全口径预算和跨年度预算平衡机制等，指导新的预算工作。新的预算管理制度应把学校所有的收支都放到编制范围之内，应包括当年政府拨款收入、科研收入、事业收入、附属单位上缴收入、利息收入和其他收入等及其所应发生的支出。预算年度也需进一步延长，针对跨年度的结转结余资金、事业基金、往来应收应付款等也需纳入预算编制范围，跨年度统筹安排，这样才能实现全面预算管理，建立跨年度预算平衡机制。
3.2 加强预算管理，使会计核算精细化
新《预算法》对预算的精细化作了详细规定，高校预算应按照功能分类和经济性质分类详细编制、执行和调整预算。这就对高校会计核算的精细化提出了更高要求。预算越细化，就越能约束高校的经济行为。预算收入根据部门、预算管理类型、功能分类、经济分类、预算来源和项目类别等编制，对于支出，按照《政府支出分类科目》明细核算，提升预算工作精细化。在会计核算的过程中，规范科目类别，同时利用项目类别、功能分类、经济分类、资金性质及预算来源等辅助核算，结合完备的月度和年度结转结余方案，达到预算和决算口径一致，方便进行预算执行结果分析和績效考核等后续工作。预算管理及会计核算的精细化，能更全面、精准、立体地反映高校财务信息。
3.3 改进预算编制方法，加深部门间配合
新《预算法》的出台，决定着高等院校过去使用的增量预算法已经不能适应当下工作的需求。高等院校应该建立专项的预算操作部门，如工作小组等，对相关工作进行统筹安排，明确各部门的权责，依据完善管理制度和编制流程，依据对历年数据进行分析，进一步根据实际情况进行预算编制。新《预算法》下编制预算，应摒除过去单纯参考上年数据的增量预算法，消除预算编制的随意性，明确划分预算部门职权，专项小组承担审查、调整等工作。高等院校要立足于部门教学和管理要求提出合理方案。充分调动全校资源，上到校党委会，下到预算工作小组、财务部门和具体预算执行部门，充分配合，保证预算工作有效进行，提高资金使用效益。
3.4 重视预算执行，建立预算绩效考核机制
新《预算法》反复说明“绩效”不可替代的作用，所以高等院校必须重视。高等院校的资金大部分都是靠国家拨款，用于培养人才与科学研究等。由于资金具有有限性，所以预算需遵循顾全大局、确保重点、尽量节俭的分配准则，确保基础和项目资金得到优先安排。为保证资金分配得到最优收益，定期监测工作进程与必要的考核绩效是很有必要的。在执行进度方面，分析预算执行结果与预算编制的一致性，按月或者按季度统计各项目资金使用率并进行对比分析。在预算绩效方面，高校需建立一套完备的考核指标体系，如按照不同时点，对收入支出预算完成率、固定资产增长率、科研成果转化率等对比分析，设定标准，并结合往年数据进行评估。利用评估结果，结合项目和部门类别，作为下一年预算审查的参考。
3.5 遵循预算公开透明原则，接受社会监督
新《预算法》进一步提高了公开透明原则的法律地位，高校必须转变观念，对外披露财务信息及相关运行情况。高校预算公开透明化是指依法将预算、相关调整及最后的操作、决算报表向社会公开。在预算得到批准后，财务部门要在法定期限内对外公示，接受外界监督。高校资金主要有财政拨款和利用自身资源获取的其他资金，高校有义务向社会公开资金来源、支出用途、执行结果和绩效考核情况。高校预算公开透明化能使今后的工作更加全面精细，增强工作人员操作过程中的责任意识，重视预算绩效考核结果，提高财务决算报告水平，有助于高校预算工作处于良性循环状态。
主要参考文献
[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国预算法[S].2014.
[2]楼继伟.认真贯彻新预算法依法加强预算管理[N].人民日报，2014-09-01.
[3]马迪思，胡修文，刘佩钰.新预算法：高校的挑战与机遇[N].中国教育报，2015-04-13.
[4]张斌，简鹏.新预算法对高校预算管理的影响[J].煤炭高等教育，2015（9）.
[5]陈娟丽.新预算法对高校财务管理的影响[J].时代金融，2016（1）.
[6]李英利.新《预算法》背景下我国高校财务内部控制存在的问题及对策[J].学术论坛，2016（5）.
[关键词]新《预算法》；高等院校；预算管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.003
[中图分类号]G647.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）14-000-02
2004年，我國启动《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修订，历时十载，至2014年8月末，新法草案才经过第四次审核并通过，于2015年元旦开始正式实施。新《预算法》的制度更规范、全面、科学和公开透明，它的实施是高等院校财务预算管理改革的重要契机。2015年底中央提出加强供给侧结构性改革，在预算管理工作方面，提高整体质量和绩效尤为重要。新法颁布实施的同时强调预算公开透明化和绩效考核的重要性。高校需要根据新《预算法》的新规定、新要求，建立健全预算管理制度，细化编制等各处环节，加快执行进度，提高工作效率，重视绩效考核的作用，进而实现高等院校在预算管理工作方面的全面性、合理性和科学性，满足供给侧改革需求。
1 新《预算法》“新”在何处
1.1 预算口径全面化
新《预算法》提出政府的预算应该包含所有收入与支出，这里强调“所有”，即不应出现预算之外的收支。预算包括四大类，即一般的公用预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。这四类预算必须保证自身自成系统及互相不受干预与限制。新法对预算口径全面化的新要求，对于健全和完善相关制度具有积极意义，能够发挥预算在管控方面的作用，可以约束各项经济活动。
1.2 预算编制精细化
新《预算法》提出各级预算支出应当按功能和经济性质分类编制。我国预算中收与支是存在两套编制体系的，也就是按照功能与经济性质进行区分的体系。按照旧法规定，财政预算公开普遍选择功能分类，新法增加了经济性质分类。如一般公共预算支出，按功能分类应编列到项，基本支出部分按照经济性质分类，应编列到款。两套体系的并用，一定程度上加大了预算编制的难度，但也能促进预算编制更加精细化，从而使预算编制朝立体化、科学化方向发展。
1.3 预算公开透明化
新《预算法》第一条即要求形成并完善一个有制度约束、透明度高、接受监督的相关体制，这一规定大大提高了透明这一准则的法律地位，也实现了将权力关在笼子里、放在阳光下。新法关于信息公布时限也提出了严格规定，明确了要将包括预算全过程、实际操作情况、制作相关报表等在内的一系列工作，在得到批准后20个工作日内由相关财政单位向大众进行公开告知。同时，新法在公布的信息内容上有了更加全面细致的要求，除上述内容外，还包括部门预算、相关部门实际经费的具体安排、单位采购等。
1.4 跨年度预算平衡机制
为符合当前国际国内经济发展的大趋势以及国家在整体调配方面的需求，新法提出了地方政府要形成年际之间的收支预算稳定体制。预算编制不再局限于单一年度，如一些项目需要多年才能完成，如果要求资金在一年内花完，可能不经济，跨年度预算就能解决这一问题，项目资金就能够更加科学合理地分配和使用。建立跨年度预算平衡机制，编制3年滚动预算、中期预算和长期预算，使支出安排更长远、更具系统性，充分利用资金，避免浪费，从而满足预算管理要求。
2 高校预算管理存在的问题
2.1 预算编制全面性、精确性不足
预算编制要包含高等院校全年的全部收支资金。高校资金来源多样，主要有国家的财政投入、自身收入、利息及其他形式的收入，有些收入并未纳入高校预算编制的内容，加上结转结余资金、事业基金、专用基金和往来应收款，增加了寻租的可能性。如最常规的财政补助收入，由于高校财政拨款下达时间晚于预算编制时间，时间上的偏差导致预算编制不够精确，追加、调整现象时有发生。如财政修购项目预算，由于执行进度和结算审核时间要求不明确，预算编制比较粗糙，未细化到经济分类，往往跨年度后很难按照原预算执行。再如资金来源于政府或企业的纵向、横向科研课题收入，由于资金拨付时间、项目执行进度和结项时间等要求的不确定性，也导致预算编制不全面、不精确。支出预算也存在不够全面、精确的问题。一般情况下，支出预算在编制时，无法做到明确所有费用类别的开支标准和范围，且依据不充分，导致支出预算编制不全面、不精确。
2.2 预算编制方法不够合理性，各部门缺乏配合
高校预算编制方式目前普遍使用增量预算法，这一方式简单、易操作，主要将上年预算数据作为基准，着重分析需要增加部分，缺乏论证和依据。试想，按照此方法，上年编制不合理的预算，在本年也无法得到改进。这样不可避免地会导致资源浪费，难以取得最大化的经济效益。高校中目前有一个错误的意识，这种意识中预算工作只是财务部门的职责，跟其他部门无关。事实上，收和支都是大家的事情，特别是支，各部门收了什么钱，需要怎么花，花多少，这些问题只有各部门自己最清楚，财务人员的认识是理论上的和局限的。这些问题在预算编制时，只有各部门与财务充分交流和沟通，才能编制出符合实际、合理和有效益的收支预算。
2.3 预算执行缓慢，年底突击花钱
预算执行是预算管理过程中的关键环节，对年终决算报告产生直接影响。高校部门预算申请时间一般为上年6月份，完成“一下”“二上”“二下”批复程序后，预算指标下达时间通常到次年3月份，时间跨度大，不确定因素多，直接影响预算执行进度。高校各预算执行部门普遍对预算执行不够重视，预算指标下达后，对什么时候执行，怎么执行等问题缺乏思考和规划。预算申请需根据本部门教学和管理要求进行，而预算执行需各部门制订详细的执行计划，并充分考虑经济效益。在预算执行数据方面，除财务部门外，各部门主要由负责人及财务联络员掌握，只有在需要用款时才会关注是否有可用资金，对预算执行进度很少关注，缺乏责任意识。再加上高校使用增量预算方法编制预算，有些年执行率低且效益差的预算资金，在下一年度仍继续申请，各部门与财务之间缺乏反馈，导致资金浪费。高校财政修购项目和基本科研经费等，普遍出现前松后紧的情况，年底突击花钱，有些项目连续结转3年以上都未执行完毕，预算执行缺乏刚性，严重影响资金使用效益，无法达到预期效果。 2.4 缺乏预算绩效考核机制
预算绩效考核是高校预算管理工作的重要内容，是对预算编制合理性及预算执行结果好坏的检验。目前高校预算管理普遍局限于编制和执行环节，没有形成完整的预算评价体系，缺乏预算绩效考核机制。没有评价和考核，就不好管理和控制资金支出，没有绩效考核机制的约束，就不可避免会产生资金的浪费。预算编制要参考绩效评价结果，如果不对资金使用效益进行考核，就无法考证预算编制是否合理。高校目前没有建立一套完善的绩效评价指标体系，没有将预算评价和考核贯穿到预算工作的各个环节，难以激励资金使用部门充分利用资金，监督资金使用效益。
2.5 预算不公开、不透明
从传统观念来看，预算是保密的，一般不对外公开。高校财务一般不对外公开财务和预决算信息。预算下达后不进行公示，每个部门只有少数人了解预算情况，致使教职工对预算不了解，预算意识薄弱，这样就无从构建监督机制，预算执行动力不足。预算信息不公开、不透明，预算工作无法做到全员参与，预算编制无法做到科学、合理、全面。教职工对预算工作不理解，预算执行意识薄弱，无法保证执行率。无人监督，就无法保证预算绩效。
3 高校应对新《预算法》的有效策略
3.1 完善预算管理制度体系，实现全面预算管理
新《预算法》为高等院校的相关工作制定了诸多更高的标准，高等院校要应对这些变化，首先必须完善预算管理体系，重新梳理预算管理流程，从预算编制、审查、执行、监督、调整、决算分析到绩效考核，把新《预算法》的新理念融入其中，包括全口径预算和跨年度预算平衡机制等，指导新的预算工作。新的预算管理制度应把学校所有的收支都放到编制范围之内，应包括当年政府拨款收入、科研收入、事业收入、附属单位上缴收入、利息收入和其他收入等及其所应发生的支出。预算年度也需进一步延长，针对跨年度的结转结余资金、事业基金、往来应收应付款等也需纳入预算编制范围，跨年度统筹安排，这样才能实现全面预算管理，建立跨年度预算平衡机制。
3.2 加强预算管理，使会计核算精细化
新《预算法》对预算的精细化作了详细规定，高校预算应按照功能分类和经济性质分类详细编制、执行和调整预算。这就对高校会计核算的精细化提出了更高要求。预算越细化，就越能约束高校的经济行为。预算收入根据部门、预算管理类型、功能分类、经济分类、预算来源和项目类别等编制，对于支出，按照《政府支出分类科目》明细核算，提升预算工作精细化。在会计核算的过程中，规范科目类别，同时利用项目类别、功能分类、经济分类、资金性质及预算来源等辅助核算，结合完备的月度和年度结转结余方案，达到预算和决算口径一致，方便进行预算执行结果分析和績效考核等后续工作。预算管理及会计核算的精细化，能更全面、精准、立体地反映高校财务信息。
3.3 改进预算编制方法，加深部门间配合
新《预算法》的出台，决定着高等院校过去使用的增量预算法已经不能适应当下工作的需求。高等院校应该建立专项的预算操作部门，如工作小组等，对相关工作进行统筹安排，明确各部门的权责，依据完善管理制度和编制流程，依据对历年数据进行分析，进一步根据实际情况进行预算编制。新《预算法》下编制预算，应摒除过去单纯参考上年数据的增量预算法，消除预算编制的随意性，明确划分预算部门职权，专项小组承担审查、调整等工作。高等院校要立足于部门教学和管理要求提出合理方案。充分调动全校资源，上到校党委会，下到预算工作小组、财务部门和具体预算执行部门，充分配合，保证预算工作有效进行，提高资金使用效益。
3.4 重视预算执行，建立预算绩效考核机制
新《预算法》反复说明“绩效”不可替代的作用，所以高等院校必须重视。高等院校的资金大部分都是靠国家拨款，用于培养人才与科学研究等。由于资金具有有限性，所以预算需遵循顾全大局、确保重点、尽量节俭的分配准则，确保基础和项目资金得到优先安排。为保证资金分配得到最优收益，定期监测工作进程与必要的考核绩效是很有必要的。在执行进度方面，分析预算执行结果与预算编制的一致性，按月或者按季度统计各项目资金使用率并进行对比分析。在预算绩效方面，高校需建立一套完备的考核指标体系，如按照不同时点，对收入支出预算完成率、固定资产增长率、科研成果转化率等对比分析，设定标准，并结合往年数据进行评估。利用评估结果，结合项目和部门类别，作为下一年预算审查的参考。
3.5 遵循预算公开透明原则，接受社会监督
新《预算法》进一步提高了公开透明原则的法律地位，高校必须转变观念，对外披露财务信息及相关运行情况。高校预算公开透明化是指依法将预算、相关调整及最后的操作、决算报表向社会公开。在预算得到批准后，财务部门要在法定期限内对外公示，接受外界监督。高校资金主要有财政拨款和利用自身资源获取的其他资金，高校有义务向社会公开资金来源、支出用途、执行结果和绩效考核情况。高校预算公开透明化能使今后的工作更加全面精细，增强工作人员操作过程中的责任意识，重视预算绩效考核结果，提高财务决算报告水平，有助于高校预算工作处于良性循环状态。
主要参考文献
[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国预算法[S].2014.
[2]楼继伟.认真贯彻新预算法依法加强预算管理[N].人民日报，2014-09-01.
[3]马迪思，胡修文，刘佩钰.新预算法：高校的挑战与机遇[N].中国教育报，2015-04-13.
[4]张斌，简鹏.新预算法对高校预算管理的影响[J].煤炭高等教育，2015（9）.
[5]陈娟丽.新预算法对高校财务管理的影响[J].时代金融，2016（1）.
[6]李英利.新《预算法》背景下我国高校财务内部控制存在的问题及对策[J].学术论坛，2016（5）.