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摘要：党政关系问题之所以是社会主义国家政治体制改革中最复杂也最重要的一个问题，就在于党政不分、以党代政这类现象同我国人民民主制度有关。人民民主与自由民主是现代民主制度——现代国家的一项国家基本制度——的两种基本类型，各有特点，适合于不同国家。社会主义国家普遍实行人民民主。社会主义国家若试图通过实行以党政分开为主要内容的改革来根本消除党政不分现象，也就意味着按照自由民主的党政关系模式规范党政关系，放弃人民民主制度及其核心原则——党的领导。为改革和完善党的领导方式和执政方式，我们需要解决现行体制中以党代政等影响社会主义现代化建设的问题，但必须正确认识社会主义国家党政关系的特殊性，在人民民主的党政关系体制框架内规范党政关系。
关键词：党政关系；现代民主；人民民主；自由民主；党的领导
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)04—0024—06
党政关系问题是我国政治体制改革中的一个老问题，也是社会主义国家政治体制改革无法回避而又非常复杂、非常关键的一个问题。20世纪后半叶，包括中国在内的很多社会主义国家，为了完善社会主义政治制度，消除以党代政的弊端，都先后开展了以实行“党政分开”为主要内容的政治体制改革。改革的结局却出人预料：1989年中国一度出现政治风波；苏联、东欧等国则先政局动荡，后共产党失去执政地位；一些多民族国家甚至国家分裂，至今内战不休；“二战”后形成的世界格局也根本改变。中共十三届四中会议及时调整政策，暂停进行以“党政分开”为主要内容的政治体制改革，重新恢复并继续保持了政治稳定，中国的改革与发展得以继续并取得令世界瞩目的巨大成就。不过，以党代政等问题仍未得到解决。在新的形势下，党的十六大为全面建设小康社会，推进社会主义民主政治建设，提出了改革和完善党的领导方式和执政方式，又涉及党政关系问题。为此，有必要深入研究党政关系，探讨合理规范党政关系的有关问题。
一、体制原因
党政关系是现代政治特有的政治关系，但党政不分、以党代政、党委行政化这类现象却仅存在于社会主义国家。究其根源，在于社会主义国家同资本主义国家的党政关系体制完全不同。
在资本主义国家，执政党与国家政权机关之间不存在政治领导关系。在这些国家，执政党的执政地位是通过在几年一次的政党竞争中获得多数选票而确定的。执政党的执政，只是通过掌握国家行政机关的主要领导职位，如总统、总理及各部部长等，控制行政权力机关。部长以下国家公务员在政治上中立，不随政党轮替而进退。行政权力受立法权力、司法权力的制约。任何政党，包括执政党，都不具有法律所确定的政治领导地位。执政党与国家政权机关之间不存在政治上的领导与被领导的关系。执政党的组织与政权机关没有直接关系。执政党的决定在国家政治生活中不具有强制约束力。因此，在资本主义国家，也就不可能出现以党代政、党政不分、党委行政化这类现象。
在社会主义国家，执政党与国家政权机关的关系是政治领导关系。在这些国家，执政党的执政地位是历史上形成的，来自人民大众在历史上形成的认可与拥护，不需要也不存在政党竞争和政党轮替。执政党执政的内涵包括：对于立法机关、行政机关以及其他所有国家机关的领导，对于地方国家机关的领导，对于整个国家的社会、经济、文化生活的领导等。执政党的各级领导机关是各级国家政权机关的领导核心，执政党的领导机关与立法机关、行政机关等国家机关之间的关系是政治上的领导与被领导的关系。执政党在政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重大决策方面承担政治领导的职责，从政治上领导立法机关、行政机关以及其他国家政权机关的工作。公务员制度(即干部制度)坚持党的基本路线，而非政治中立；坚持党管干部的原则，而非超越党派。因此，在社会主义国家，执政党的领导机关同时也是国家政权体系的重要组成部分，承担着对政治原则、政治方向等所有重大政治问题做出政治决策的政权职能；国家政权机关在执政党的领导下工作，不能脱离党的领导而自行其事。
通常所说的党政不分、以党代政、党委行政化等现象，同社会主义国家的党政关系体制有着密切的关系。例如，党的各级领导机关作为各级国家政权机关的政治领导核心，承担着就政治原则、政治方向和重大政治问题做出决策的重要政权职能，本身就是国家政权系统中的重要组成部分，自然要有相应的行政级别，从而也就形成了党政不分、党委行政化等现象。
二、党政关系体制与现代民主制度
党政关系体制是现代民主制度的组成部分；现代民主制度是确认“国家政权的合法性来自于人民”的现代国家的一项基本制度；它有自由民主与人民民主两种不同类型；这两类民主制度各有特点，适合于不同类型国家发展的需要；对于选择人民民主的国家，相应的党政关系体制也就是其所必需的。
有关政权合法性的政治制度是国家的基本制度之一。国家是文明社会的基本组织形式，文明社会所以必须组织成为国家，在于社会内部存在着无法消除的矛盾与冲突，必须通过凌驾于社会之上的政治权力及其所控制的强制力量，才能保持必要的秩序。国家没有消除社会冲突，只是通过强制性的规则将社会冲突限制在一定秩序的范围之内，从而任何社会秩序都必然对不同的阶级、社会集团具有不同意义：对一些阶级，是他们自主活动的社会条件；对另一些阶级，则意味着其特殊利益的被损害、被漠视。在任何国家，各阶级、社会集团之间的社会冲突都必然上升为取得、保持政权的政治斗争。因此，在所有国家制度中，最基本也最重要的制度，就是能够形成具有合法性和实际政治效能的政治权力的政治制度，即能够将围绕取得、保持政治权力的政治斗争纳入一定秩序的轨道的政治制度。
在封建时代，使国家政权获得合法性的国家基本制度是以“君权神授”理论为原则的政治制度。古典社会理论的奠基者、德国学者特洛尔奇指出，古代国家政权的合法性并不取决于臣民的自然态度，而是取决于独立于统治权力的超越秩序——“在古代国家，宗法与国家制度是一体的，这样，国家就觉得自己是天(神)的俗域代表。天或‘神’毕竟有自己‘另一秩序’，通过这‘另一秩序’，统治权力的正当性受到超越秩序的衡量”。就是说，君主权力的合法性来自人世之上的神，如中国的皇帝又称“天子”，西方国家君主的加冕典礼都是由神职人员主持的宗教仪式。
现代国家的基本制度是确认“国家政权的合法性来自于人民”的现代民主制度。封建制度的解体，市民阶层的兴起与民族国家的崛起，促进了国家的政教分离，完成了国家的世俗化。特洛尔奇认为，这是“现代世界最重要的事实”。其政治含义是：国家政权不再从上帝那里获得自己的存在根据；作为基于人类才智而建立的世俗组织；国家的正当性根据需要重新论证。哈贝马 斯把这一过程概括为“国家的正当性论证水平的位移：古代帝国的政治秩序的正当性论证是以宇宙论为基础的伦理学、高级宗教和哲学来完成的，它给国家统治制度一个宇宙论的或宗教的神性根据；现代国家的合法性证明排斥这类神性根据”。特洛尔奇强调，现代国家的正当性根据是此岸原则，“即根据自负其责的理性来建构其法权的和统治技术的理据”。特洛尔奇说：“现代世界的国家秩序的正当性不是由一个超越秩序来衡量，而是根据个体臣民的理性能力和他们之间的协议来衡量。这就是所谓民主制度的形成”。与此同时，14世纪以来的众多欧洲思想家，如孟德斯鸠、洛克、卢梭、霍尔巴赫等，也都先后论证了这样一些思想：并不存在一个由上帝选定的人，来执行统治众人的公共权力；国家是人类根据自己的需要，通过契约建立起来的；政治权力起源于人的天赋权利，政府官员是人民同意和委派所授权，国家主权属于缔造国家的人民，形成了“国家权力来自于人民”的现代民主观念。如那些缔造美国的政治思想家通过1776年美国独立宣言所宣称的：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的造物主那边被赋予了某些不可转让的权利。其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。”
现代民主有两种基本类型一一自由民主与人民民主。随着封建制度的解体，任何现代国家的国家政权要获得合法性，都必须实行现代民主制度，确认其国家权力产生于人民的选择；同时，由于社会历史等各方面条件的不同，在不同的国家，人民的选择又有不同形式：通过选举、投票来确定某个政党为执政党是一种形式，在历史过程中形成对于某个先进政党的政治领导地位的认可、拥护，则是另一种形式。特洛尔奇指出：“通常将人民民主国家制度视为专制制度是错的，它与自由民主国家制度一样亦是民主制，但这两种民主制的正当性法理基础不同，在人民民主是‘全体’，在自由民主是‘个体’，其共同的正当形式是‘民’主，差异在于对‘民’的界定(个体或全体)。人民民主作为民主制度的一种类型，其国家理念是进步阶级(它代表全体人民的利益)作‘主’。”
对于人民民主制度的理解，中国共产党人在理论体系、表述方式等方面都不同于特洛尔奇等西方学者，但在先进政党代表人民利益执掌国家政权这一关键点上，他们却基本上是一致的。如毛泽东在《论人民民主专政》中说：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”我国宪法在序言中通过历史性回顾确认“中国共产党的领导”，中国共产党党章明确四项基本原则是“立国之本”，邓小平强调“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导”，也都从不同方面肯定、表述了我国政治制度的这一本质特征。
自由民主制度与人民民主制度都是现代人类政治文明的重要成果，它们各有特点，适合于不同类型国家发展的需要。自由民主制度诉诸个体，注重保护个人利益；人民民主制度强调集体主义，注重维护民族国家的整体利益。综观近百年来现代民主的发展，人民民主制度有利于落后国家保持社会政治稳定与秩序，推动经济的迅速崛起，但也容易漠视个人权利、个人自由；自由民主制度注重维护个人权利、个人自由，同时也赋予各种特殊利益诉求以合法发展的政治形式，但也有其弊端：一是易于诱发个人主义文化的极端发展，“削弱了维系家庭、街坊和民族的纽带”，导致“结婚和生育数量变小，离婚数量上升”，私生子急剧增加，“人们对组织机构及其制度的信任和信心大大下降”；二是易于激化社会矛盾，特别是对于那些原本就存在民族矛盾、宗教矛盾、文化矛盾等意识形态冲突的国家，很容易加剧社会矛盾，使国家陷入内战、分裂的危机。总之，人民民主与自由民主各有特点，适合于不同国家。如在欧美各国，现代民主制度建立之际，影响国家发展的主要问题是封建制度对于资本主义经济秩序的束缚，特别需要维护个人权利、个人自由，从而自由民主制度的建立有力地推动了国家的发展。对于经济落后国家，现代民主制度建立之际所面临的主要问题，则是如何在帝国主义列强控制着的世界经济体系中，掌握民族的前途与命运，自主推进国家现代化进程，从而特别需要人民民主的制度保证。苏联、东欧、中国等国实行人民民主制度后的飞速发展，有力地证明了这一点。对此，一些西方学者也早已认识到了，如亨廷顿指出：“共产党人为现代化中国家提供了一种经过检验并被证明是行之有效的逾越政治差距的方法。面对困扰着现代化中国家的社会冲突和暴力，共产党人能够为保证政治秩序的稳定提供某种措施。”
不同党政关系体制本身并无好坏优劣的分别——实行某类型的民主制度，也就等于选择了与之相应的党政关系体制。在自由民主制度国家，政权合法性来自民众选举的多数票，任何政党都不具有法律所确定的政治领导地位，执政党与国家政权机关之间不存在政治上的领导与被领导的关系；在人民民主国家，政权合法性来自人民大众在历史上形成的、对于代表自己利益的先进政党的认可与拥护，执政党的政治领导地位由法律所确认，执政党与国家政权机关之间的关系是政治上的领导与被领导的关系。
三、党政关系体制改革的影响及实质
改革和完善党的领导方式与执政方式，规范党政关系，首先需要就改革的方向做出抉择：按自由民主制度的党政关系体制规范党政关系，还是在人民民主制度党政关系体制内规范党政关系。就是说，在人民民主与自由民主之间做出抉择。
在十几年的政治体制改革中，众多社会主义国家共产党所以先后丧失执政地位，一个主要原因，就在于这些国家按自由民主制度的党政关系模式改革本国党政关系体制，从而否定了本国的人民民主制度，否定了“党的领导”的政治原则。例如，在实行以“党政分开”为主要内容的政治体制改革中，苏共建议修改宪法第6条，取消了共产党在社会生活中的法定领导地位；捷克斯洛伐克、匈牙利、阿尔巴尼亚、保加利亚等国也都相继实行“党政分开”的政治体制改革，取消了共产党的法定领导地位。表面上，这些国家的改革从组织机构和职能上划清党组织和国家政权的区别，理顺党组织与国家权力机关之间的关系；但实质上，却意味着放弃人民民主制度，放弃“共产党的领导”，确认共产党的政权不具备未经民众选举而具有的执政合法性，从而根本变革了人民民主国家既定政治秩序。
中国改革所以能够取得举世瞩目的巨大成就，一个最重要的政治前提，就是中国共产党十三届四中会议及时调整政治体制改革策略，没有继续推行以“党政分开”为主要内容的改革，而是坚持以“共产党的领导”为核心原则的人民民主制度，从而保持了国家的政治稳定。 改革开放以来，中国发生了很大变化，在社会经济迅速发展的同时，也出现了新的社会因素。如在经济体制改革中逐渐确立的市场秩序，已经成功地使企业、个人追求各自利益的经济行为能够最终服务于现代化建设的国家目标；有效的市场经济秩序及相关的法制建设已经成为人民利益的重要内容；单位体制逐步解体，束缚着人们社会经济行为的政治关系已经基本解除，同时，“党政不分”的政治体制所带来的问题也越来越突出。在一定意义上，这些因素都促使人们重新审视现行政治秩序。但这只是问题的一个方面。亨廷顿等人的研究表明：自由民主制度所标志的政治秩序的有效运转，需要一些不积极参与政治的边缘群体；而一旦这些边缘群体成为完全的政治参与者，就会因对政府的要求过多而破坏其权威并引起政治系统的危险。目前，中国正处于社会转型时期，经济发展提高了社会生活水平，也扩大了贫富差距；改革带来了效率，也伴随着新的不公正；“单位体制”虽然还存在，但随着人事制度、住房制度、社会保障制度等改革的逐步深入，对于人们的控制力量已经大大减弱了；市场经济发展所带来的社会分化，不仅改变着原有的社会结构，形成新的社会阶层，也在各个社会阶层中积累了大量矛盾；社会内部的分化与外来文化的冲击，导致全社会的价值观多元化。可以肯定，一旦在中国确立自由民主制度所标志的政治秩序，中国社会各阶层都不会是政治生活的旁观者，而一定是积极的政治参与者，由此而形成的压力恐怕任何政府都难以承受。更为严峻的是，中国是多民族国家，各地区社会经济文化的发展很不平衡，地区矛盾与民族差异孕育着潜在的政治分离倾向。一旦实行自由民主制度，使地区自立倾向与民族分裂势力获得合法发展的政治参与形式，国家就难免要濒临分裂的边缘。前苏联、前南斯拉夫、前捷克斯洛伐克等多民族社会主义国家在放弃人民民主制度、“党的领导”的政治原则后都不约而同地陷入了国家分裂的局面，已经清楚地预示了这种政治前景。而且，中国有延续数千年的国家历史，中国人头脑中有着根深蒂固的大一统国家的政治观念，这就使得中国人不会像苏联人、南斯拉夫人、捷克斯洛伐克人那样坦然接受国家分裂的局面。一旦国家分裂，各种政治力量都不会“偏安”于自己的势力范围，而必定要高举国家统一的大旗，“逐鹿中原”。内战一起，任何现代化建设都无从谈起。在这意义上，坚持人民民主制度、“共产党的领导”的政治原则，是中国人民根本利益的客观要求，是维系中国政治稳定的关键因素。就是说，只要坚持人民民主制度、“党的领导”的政治原则，我们在改革开放过程中无论遇到什么困难和问题，就都可以保持政治上稳定，具备逐步解决问题的政治条件；反之，如果我们放弃了人民民主制度、“党的领导”的政治原则，目前社会生活中存在的种种问题，如权力腐败、分配不公等，就会立即引发社会危机，导致政治不稳定。
四、党政关系的规范化与正确认识中国党政关系的特殊性
规范党政关系，必须从中国人民的根本利益出发，正确认识我国党政关系的特殊性，不能盲目屈服于自由民主理论的“政治话语权力”。
首先，我国党政关系的规范化必须在人民民主制度的框架之内，以坚持“党的领导”为前提，以坚持执政党对国家政权机关的政治领导为前提。这是维护、保持政治稳定的客观需要，是中国人民的根本利益所在。党的十六大在论述改革和完善党的领导方式与执政方式时特别强调，“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，核心思想就是改革和完善党的领导方式与执政方式，必须坚持党的领导，保持党与国家政权机关之间的政治领导关系，也就是说，坚持人民民主的现代民主制度。
其次，我国党政关系客观上具有不同于西方国家党政关系的特殊性。我国实行人民民主制度。人民民主制度的党政关系的基本特征就是“党政不分”——执政党承担决策重大政治问题的政权职能，执政党的领导机关也是国家政权机关的重要组成部分，各级党的领导机关具有国家政权机关才具有的行政级别等。就是说，所谓“党政不分”现象其实是人民民主制度国家特有的正常现象，并非不合理；坚持人民民主制度的前提下规范党政关系，也就必须接受、认可这种党政关系，而不能屈服于自由民主的政治理念，将这种人民民主制度必然形成的正常现象归结为不正常现象。
再次，党政关系的规范化，并不是要进行以党政分开为主要内容的政治体制改革。以党代政影响、制约着我们的社会主义现代化建设，必须通过党政关系的规范化，通过改革和完善党的执政方式，加以解决。另一方面，规范党政关系，并非实行党政分开。具体说，党政关系规范化的内容，是党与国家政权机关之间关系的规范化；党政关系规范化的目的，是使党委在同级政权组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，同时支持立法、司法、行政等国家政权机关独立负责、步调一致地开展工作。这就是说，党政关系的规范化，并不是使党和国家政权机关完全分开。
五、当前一些流行的误解
为改革和完善党的领导方式与执政方式，我们需要规范党政关系，解决以党代政、党委包办政府工作等问题，但前提必须是：坚持“党的领导”，坚持人民民主制度及其党政关系体制。在这方面，目前学术界还存在着一些具有普遍性的误解，有必要提出来，予以澄清。
关于规范党政关系的政治原则。一种观点认为，党所以不能代替国家权力机关行使职权，在于“执政党本身没有一种使本党的决定转化为全体公民的决定的机制”，而组成国家机关“这部分人有着一种代表全体人民的机制。这就是这部分人是由全体具有选举权的公民直接或间接选举产生的，或者委托代议机构及其他国家机关决定产生的。因此完全可以说，民主制度下的国家机关做出的决定是全体人民同意的，必须由国家机关行使职权、管理国家”。显然，这一观点的潜台词是：共产党不能行使经全体公民选举产生的国家政权机关的职权，因为共产党的执政不是在全体公民选举中产生的，共产党的决定不是全体人民同意的，必须依据民主宪政原则来规范党政关系……。不难看出，这种观点所依据的理论是以自由民主观念为核心的民主宪政理论，而不是中国人民民主的政治理论。对此，我们必须明确：改革和完善党的领导方式，规范党政关系，是基于完善社会主义市场经济秩序的客观需要，是为了中华民族的伟大复兴，而不是为了实现自由民主制度的宪政原理；规范党政关系所必须遵循的政治原则，只能是“坚持共产党的领导”，坚持人民民主制度及其党政关系体制。此外，这一观点也不符合客观事实。在我国政治实践中，客观存在着使党的决定转化为全体公民的决定的机制，即党的领导与人民当家作主的有机统一。党的领导是政治领导。党从政治上领导国家政权机关的工作，在政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重 大决策方面承担政治领导的职责。在党的领导下，通过人民直接选举或间接选举产生的国家政权机关，依法履行各自政权职能。
关于党的领导方式。一种观点认为：“一般来说，党的领导表现为在国家政权之外、通过非执政手段和非政权途径率领人民为某项目标而奋斗。这就是说，即使党没有取得对国家政权的领导，也并不影响党实现对人民群众的领导。……党为了实现对人民群众的领导，主要依赖说服、宣传、引导、示范、领先实践、组织行动等手段。”无疑，在自由民主制度下，执政党的领导只能通过说服、宣传、引导等非政权手段和非政权途径，因为执政党同人民与国家政权机关之间都不存在政治领导关系。但在人民民主制度国家，党的领导方式如果也局限于非政权手段和非政权途径，也就意味着取消了“党的领导”。首先，人民民主制度就是人民在历史过程中逐渐形成对于代表自己根本利益的先进政党的政治领导地位的认可与拥护并赋予其合法执政地位的政治制度。就是说，人民认可、拥护共产党的执政地位，在于共产党的政治原则、政治方向代表了人民的根本利益，而并不是共产党运用政权手段、政权途径，强迫人民接受自己的领导。其次，共产党代表人民根本利益的政治原则和政治方向，只有通过执掌国家政权，才能在现实生活中实现，才能造福于中国人民。例如，从土地革命到新中国成立的几十年里，共产党的政治原则、政治方向一直代表着中国人民的根本利益，但由于没有掌握国家政权，这些政治原则、政治方向就无法在全国实现，中国人民也就仍旧生活在三座大山的压迫之下。正是为了实现人民根本利益，共产党才不惜流血牺牲，开展武装斗争，夺取国家政权。最后，共产党执政的首要内容是对国家政权机关的领导，共产党从政治上领导国家政权的方式，不能离开政权手段和政权途径，并不仅仅依赖说服、宣传、引导、示范、领先实践等非政权方式。就是说，党的决定对于国家政权机关的工作具有强制约束力，政权机关不能脱离党的领导而自行其是。当然，党与政权机关的关系是政治上的领导与被领导的关系，而不是行政上的上下级关系。在政治实践中，党领导政权机关的一个重要方式，就是中国特色的国家公务员制度——以坚持“四项基本原则”、党的基本路线和党管干部原则为宗旨的中国公务员制度，也是一种典型的政权途径。说到底，“政治领导依赖政治权力和政治权威，最终形成一种支配与服从的关系”；“政治领导的一切方式、手段、过程的最终目的是让被领导者服从，没有达到这个目的，政治领导就失败了”。
关于以“党政分开”为主要内容的政治体制改革。中共十三届四中全会后，中央文件不再提及“党政分开”，但国内流行的论点却一直正面肯定以实行党政分开为主要内容的政治体制改革。如2007年初有报道说，实行党政分开是国内专家学者有关政治体制改革的三个共识之一；还有学者反复强调：中国的政治体制是“个人高度集权的人治型体制”，实行党政分开是我国政治体制改革中“解决其它实质问题的基础和关键”，并以此为根据，强调我国政治体制改革大大滞后于经济体制改革。本文认为，为发展社会主义民主政治，消除以党代政、党委包办政府工作的弊端，我们需要合理规范党政关系，改革和完善党的领导方式与执政方式，但社会主义国家政治体制改革正反两方面经验明确告诉我们：规范党政关系，改革和完善党的领导方式与执政方式，必须“坚持共产党的领导”，维护党与国家政权机关之间的政治领导关系，绝不能取消党对国家政权机关的政治领导，不能取消党的决策国家重大政治问题的政权职能，不能按照自由民主制度国家的党政关系体制实行“党政分开”。
责任编辑 王 篆
关键词：党政关系；现代民主；人民民主；自由民主；党的领导
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)04—0024—06
党政关系问题是我国政治体制改革中的一个老问题，也是社会主义国家政治体制改革无法回避而又非常复杂、非常关键的一个问题。20世纪后半叶，包括中国在内的很多社会主义国家，为了完善社会主义政治制度，消除以党代政的弊端，都先后开展了以实行“党政分开”为主要内容的政治体制改革。改革的结局却出人预料：1989年中国一度出现政治风波；苏联、东欧等国则先政局动荡，后共产党失去执政地位；一些多民族国家甚至国家分裂，至今内战不休；“二战”后形成的世界格局也根本改变。中共十三届四中会议及时调整政策，暂停进行以“党政分开”为主要内容的政治体制改革，重新恢复并继续保持了政治稳定，中国的改革与发展得以继续并取得令世界瞩目的巨大成就。不过，以党代政等问题仍未得到解决。在新的形势下，党的十六大为全面建设小康社会，推进社会主义民主政治建设，提出了改革和完善党的领导方式和执政方式，又涉及党政关系问题。为此，有必要深入研究党政关系，探讨合理规范党政关系的有关问题。
一、体制原因
党政关系是现代政治特有的政治关系，但党政不分、以党代政、党委行政化这类现象却仅存在于社会主义国家。究其根源，在于社会主义国家同资本主义国家的党政关系体制完全不同。
在资本主义国家，执政党与国家政权机关之间不存在政治领导关系。在这些国家，执政党的执政地位是通过在几年一次的政党竞争中获得多数选票而确定的。执政党的执政，只是通过掌握国家行政机关的主要领导职位，如总统、总理及各部部长等，控制行政权力机关。部长以下国家公务员在政治上中立，不随政党轮替而进退。行政权力受立法权力、司法权力的制约。任何政党，包括执政党，都不具有法律所确定的政治领导地位。执政党与国家政权机关之间不存在政治上的领导与被领导的关系。执政党的组织与政权机关没有直接关系。执政党的决定在国家政治生活中不具有强制约束力。因此，在资本主义国家，也就不可能出现以党代政、党政不分、党委行政化这类现象。
在社会主义国家，执政党与国家政权机关的关系是政治领导关系。在这些国家，执政党的执政地位是历史上形成的，来自人民大众在历史上形成的认可与拥护，不需要也不存在政党竞争和政党轮替。执政党执政的内涵包括：对于立法机关、行政机关以及其他所有国家机关的领导，对于地方国家机关的领导，对于整个国家的社会、经济、文化生活的领导等。执政党的各级领导机关是各级国家政权机关的领导核心，执政党的领导机关与立法机关、行政机关等国家机关之间的关系是政治上的领导与被领导的关系。执政党在政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重大决策方面承担政治领导的职责，从政治上领导立法机关、行政机关以及其他国家政权机关的工作。公务员制度(即干部制度)坚持党的基本路线，而非政治中立；坚持党管干部的原则，而非超越党派。因此，在社会主义国家，执政党的领导机关同时也是国家政权体系的重要组成部分，承担着对政治原则、政治方向等所有重大政治问题做出政治决策的政权职能；国家政权机关在执政党的领导下工作，不能脱离党的领导而自行其事。
通常所说的党政不分、以党代政、党委行政化等现象，同社会主义国家的党政关系体制有着密切的关系。例如，党的各级领导机关作为各级国家政权机关的政治领导核心，承担着就政治原则、政治方向和重大政治问题做出决策的重要政权职能，本身就是国家政权系统中的重要组成部分，自然要有相应的行政级别，从而也就形成了党政不分、党委行政化等现象。
二、党政关系体制与现代民主制度
党政关系体制是现代民主制度的组成部分；现代民主制度是确认“国家政权的合法性来自于人民”的现代国家的一项基本制度；它有自由民主与人民民主两种不同类型；这两类民主制度各有特点，适合于不同类型国家发展的需要；对于选择人民民主的国家，相应的党政关系体制也就是其所必需的。
有关政权合法性的政治制度是国家的基本制度之一。国家是文明社会的基本组织形式，文明社会所以必须组织成为国家，在于社会内部存在着无法消除的矛盾与冲突，必须通过凌驾于社会之上的政治权力及其所控制的强制力量，才能保持必要的秩序。国家没有消除社会冲突，只是通过强制性的规则将社会冲突限制在一定秩序的范围之内，从而任何社会秩序都必然对不同的阶级、社会集团具有不同意义：对一些阶级，是他们自主活动的社会条件；对另一些阶级，则意味着其特殊利益的被损害、被漠视。在任何国家，各阶级、社会集团之间的社会冲突都必然上升为取得、保持政权的政治斗争。因此，在所有国家制度中，最基本也最重要的制度，就是能够形成具有合法性和实际政治效能的政治权力的政治制度，即能够将围绕取得、保持政治权力的政治斗争纳入一定秩序的轨道的政治制度。
在封建时代，使国家政权获得合法性的国家基本制度是以“君权神授”理论为原则的政治制度。古典社会理论的奠基者、德国学者特洛尔奇指出，古代国家政权的合法性并不取决于臣民的自然态度，而是取决于独立于统治权力的超越秩序——“在古代国家，宗法与国家制度是一体的，这样，国家就觉得自己是天(神)的俗域代表。天或‘神’毕竟有自己‘另一秩序’，通过这‘另一秩序’，统治权力的正当性受到超越秩序的衡量”。就是说，君主权力的合法性来自人世之上的神，如中国的皇帝又称“天子”，西方国家君主的加冕典礼都是由神职人员主持的宗教仪式。
现代国家的基本制度是确认“国家政权的合法性来自于人民”的现代民主制度。封建制度的解体，市民阶层的兴起与民族国家的崛起，促进了国家的政教分离，完成了国家的世俗化。特洛尔奇认为，这是“现代世界最重要的事实”。其政治含义是：国家政权不再从上帝那里获得自己的存在根据；作为基于人类才智而建立的世俗组织；国家的正当性根据需要重新论证。哈贝马 斯把这一过程概括为“国家的正当性论证水平的位移：古代帝国的政治秩序的正当性论证是以宇宙论为基础的伦理学、高级宗教和哲学来完成的，它给国家统治制度一个宇宙论的或宗教的神性根据；现代国家的合法性证明排斥这类神性根据”。特洛尔奇强调，现代国家的正当性根据是此岸原则，“即根据自负其责的理性来建构其法权的和统治技术的理据”。特洛尔奇说：“现代世界的国家秩序的正当性不是由一个超越秩序来衡量，而是根据个体臣民的理性能力和他们之间的协议来衡量。这就是所谓民主制度的形成”。与此同时，14世纪以来的众多欧洲思想家，如孟德斯鸠、洛克、卢梭、霍尔巴赫等，也都先后论证了这样一些思想：并不存在一个由上帝选定的人，来执行统治众人的公共权力；国家是人类根据自己的需要，通过契约建立起来的；政治权力起源于人的天赋权利，政府官员是人民同意和委派所授权，国家主权属于缔造国家的人民，形成了“国家权力来自于人民”的现代民主观念。如那些缔造美国的政治思想家通过1776年美国独立宣言所宣称的：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的造物主那边被赋予了某些不可转让的权利。其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。”
现代民主有两种基本类型一一自由民主与人民民主。随着封建制度的解体，任何现代国家的国家政权要获得合法性，都必须实行现代民主制度，确认其国家权力产生于人民的选择；同时，由于社会历史等各方面条件的不同，在不同的国家，人民的选择又有不同形式：通过选举、投票来确定某个政党为执政党是一种形式，在历史过程中形成对于某个先进政党的政治领导地位的认可、拥护，则是另一种形式。特洛尔奇指出：“通常将人民民主国家制度视为专制制度是错的，它与自由民主国家制度一样亦是民主制，但这两种民主制的正当性法理基础不同，在人民民主是‘全体’，在自由民主是‘个体’，其共同的正当形式是‘民’主，差异在于对‘民’的界定(个体或全体)。人民民主作为民主制度的一种类型，其国家理念是进步阶级(它代表全体人民的利益)作‘主’。”
对于人民民主制度的理解，中国共产党人在理论体系、表述方式等方面都不同于特洛尔奇等西方学者，但在先进政党代表人民利益执掌国家政权这一关键点上，他们却基本上是一致的。如毛泽东在《论人民民主专政》中说：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”我国宪法在序言中通过历史性回顾确认“中国共产党的领导”，中国共产党党章明确四项基本原则是“立国之本”，邓小平强调“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导”，也都从不同方面肯定、表述了我国政治制度的这一本质特征。
自由民主制度与人民民主制度都是现代人类政治文明的重要成果，它们各有特点，适合于不同类型国家发展的需要。自由民主制度诉诸个体，注重保护个人利益；人民民主制度强调集体主义，注重维护民族国家的整体利益。综观近百年来现代民主的发展，人民民主制度有利于落后国家保持社会政治稳定与秩序，推动经济的迅速崛起，但也容易漠视个人权利、个人自由；自由民主制度注重维护个人权利、个人自由，同时也赋予各种特殊利益诉求以合法发展的政治形式，但也有其弊端：一是易于诱发个人主义文化的极端发展，“削弱了维系家庭、街坊和民族的纽带”，导致“结婚和生育数量变小，离婚数量上升”，私生子急剧增加，“人们对组织机构及其制度的信任和信心大大下降”；二是易于激化社会矛盾，特别是对于那些原本就存在民族矛盾、宗教矛盾、文化矛盾等意识形态冲突的国家，很容易加剧社会矛盾，使国家陷入内战、分裂的危机。总之，人民民主与自由民主各有特点，适合于不同国家。如在欧美各国，现代民主制度建立之际，影响国家发展的主要问题是封建制度对于资本主义经济秩序的束缚，特别需要维护个人权利、个人自由，从而自由民主制度的建立有力地推动了国家的发展。对于经济落后国家，现代民主制度建立之际所面临的主要问题，则是如何在帝国主义列强控制着的世界经济体系中，掌握民族的前途与命运，自主推进国家现代化进程，从而特别需要人民民主的制度保证。苏联、东欧、中国等国实行人民民主制度后的飞速发展，有力地证明了这一点。对此，一些西方学者也早已认识到了，如亨廷顿指出：“共产党人为现代化中国家提供了一种经过检验并被证明是行之有效的逾越政治差距的方法。面对困扰着现代化中国家的社会冲突和暴力，共产党人能够为保证政治秩序的稳定提供某种措施。”
不同党政关系体制本身并无好坏优劣的分别——实行某类型的民主制度，也就等于选择了与之相应的党政关系体制。在自由民主制度国家，政权合法性来自民众选举的多数票，任何政党都不具有法律所确定的政治领导地位，执政党与国家政权机关之间不存在政治上的领导与被领导的关系；在人民民主国家，政权合法性来自人民大众在历史上形成的、对于代表自己利益的先进政党的认可与拥护，执政党的政治领导地位由法律所确认，执政党与国家政权机关之间的关系是政治上的领导与被领导的关系。
三、党政关系体制改革的影响及实质
改革和完善党的领导方式与执政方式，规范党政关系，首先需要就改革的方向做出抉择：按自由民主制度的党政关系体制规范党政关系，还是在人民民主制度党政关系体制内规范党政关系。就是说，在人民民主与自由民主之间做出抉择。
在十几年的政治体制改革中，众多社会主义国家共产党所以先后丧失执政地位，一个主要原因，就在于这些国家按自由民主制度的党政关系模式改革本国党政关系体制，从而否定了本国的人民民主制度，否定了“党的领导”的政治原则。例如，在实行以“党政分开”为主要内容的政治体制改革中，苏共建议修改宪法第6条，取消了共产党在社会生活中的法定领导地位；捷克斯洛伐克、匈牙利、阿尔巴尼亚、保加利亚等国也都相继实行“党政分开”的政治体制改革，取消了共产党的法定领导地位。表面上，这些国家的改革从组织机构和职能上划清党组织和国家政权的区别，理顺党组织与国家权力机关之间的关系；但实质上，却意味着放弃人民民主制度，放弃“共产党的领导”，确认共产党的政权不具备未经民众选举而具有的执政合法性，从而根本变革了人民民主国家既定政治秩序。
中国改革所以能够取得举世瞩目的巨大成就，一个最重要的政治前提，就是中国共产党十三届四中会议及时调整政治体制改革策略，没有继续推行以“党政分开”为主要内容的改革，而是坚持以“共产党的领导”为核心原则的人民民主制度，从而保持了国家的政治稳定。 改革开放以来，中国发生了很大变化，在社会经济迅速发展的同时，也出现了新的社会因素。如在经济体制改革中逐渐确立的市场秩序，已经成功地使企业、个人追求各自利益的经济行为能够最终服务于现代化建设的国家目标；有效的市场经济秩序及相关的法制建设已经成为人民利益的重要内容；单位体制逐步解体，束缚着人们社会经济行为的政治关系已经基本解除，同时，“党政不分”的政治体制所带来的问题也越来越突出。在一定意义上，这些因素都促使人们重新审视现行政治秩序。但这只是问题的一个方面。亨廷顿等人的研究表明：自由民主制度所标志的政治秩序的有效运转，需要一些不积极参与政治的边缘群体；而一旦这些边缘群体成为完全的政治参与者，就会因对政府的要求过多而破坏其权威并引起政治系统的危险。目前，中国正处于社会转型时期，经济发展提高了社会生活水平，也扩大了贫富差距；改革带来了效率，也伴随着新的不公正；“单位体制”虽然还存在，但随着人事制度、住房制度、社会保障制度等改革的逐步深入，对于人们的控制力量已经大大减弱了；市场经济发展所带来的社会分化，不仅改变着原有的社会结构，形成新的社会阶层，也在各个社会阶层中积累了大量矛盾；社会内部的分化与外来文化的冲击，导致全社会的价值观多元化。可以肯定，一旦在中国确立自由民主制度所标志的政治秩序，中国社会各阶层都不会是政治生活的旁观者，而一定是积极的政治参与者，由此而形成的压力恐怕任何政府都难以承受。更为严峻的是，中国是多民族国家，各地区社会经济文化的发展很不平衡，地区矛盾与民族差异孕育着潜在的政治分离倾向。一旦实行自由民主制度，使地区自立倾向与民族分裂势力获得合法发展的政治参与形式，国家就难免要濒临分裂的边缘。前苏联、前南斯拉夫、前捷克斯洛伐克等多民族社会主义国家在放弃人民民主制度、“党的领导”的政治原则后都不约而同地陷入了国家分裂的局面，已经清楚地预示了这种政治前景。而且，中国有延续数千年的国家历史，中国人头脑中有着根深蒂固的大一统国家的政治观念，这就使得中国人不会像苏联人、南斯拉夫人、捷克斯洛伐克人那样坦然接受国家分裂的局面。一旦国家分裂，各种政治力量都不会“偏安”于自己的势力范围，而必定要高举国家统一的大旗，“逐鹿中原”。内战一起，任何现代化建设都无从谈起。在这意义上，坚持人民民主制度、“共产党的领导”的政治原则，是中国人民根本利益的客观要求，是维系中国政治稳定的关键因素。就是说，只要坚持人民民主制度、“党的领导”的政治原则，我们在改革开放过程中无论遇到什么困难和问题，就都可以保持政治上稳定，具备逐步解决问题的政治条件；反之，如果我们放弃了人民民主制度、“党的领导”的政治原则，目前社会生活中存在的种种问题，如权力腐败、分配不公等，就会立即引发社会危机，导致政治不稳定。
四、党政关系的规范化与正确认识中国党政关系的特殊性
规范党政关系，必须从中国人民的根本利益出发，正确认识我国党政关系的特殊性，不能盲目屈服于自由民主理论的“政治话语权力”。
首先，我国党政关系的规范化必须在人民民主制度的框架之内，以坚持“党的领导”为前提，以坚持执政党对国家政权机关的政治领导为前提。这是维护、保持政治稳定的客观需要，是中国人民的根本利益所在。党的十六大在论述改革和完善党的领导方式与执政方式时特别强调，“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”，核心思想就是改革和完善党的领导方式与执政方式，必须坚持党的领导，保持党与国家政权机关之间的政治领导关系，也就是说，坚持人民民主的现代民主制度。
其次，我国党政关系客观上具有不同于西方国家党政关系的特殊性。我国实行人民民主制度。人民民主制度的党政关系的基本特征就是“党政不分”——执政党承担决策重大政治问题的政权职能，执政党的领导机关也是国家政权机关的重要组成部分，各级党的领导机关具有国家政权机关才具有的行政级别等。就是说，所谓“党政不分”现象其实是人民民主制度国家特有的正常现象，并非不合理；坚持人民民主制度的前提下规范党政关系，也就必须接受、认可这种党政关系，而不能屈服于自由民主的政治理念，将这种人民民主制度必然形成的正常现象归结为不正常现象。
再次，党政关系的规范化，并不是要进行以党政分开为主要内容的政治体制改革。以党代政影响、制约着我们的社会主义现代化建设，必须通过党政关系的规范化，通过改革和完善党的执政方式，加以解决。另一方面，规范党政关系，并非实行党政分开。具体说，党政关系规范化的内容，是党与国家政权机关之间关系的规范化；党政关系规范化的目的，是使党委在同级政权组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，同时支持立法、司法、行政等国家政权机关独立负责、步调一致地开展工作。这就是说，党政关系的规范化，并不是使党和国家政权机关完全分开。
五、当前一些流行的误解
为改革和完善党的领导方式与执政方式，我们需要规范党政关系，解决以党代政、党委包办政府工作等问题，但前提必须是：坚持“党的领导”，坚持人民民主制度及其党政关系体制。在这方面，目前学术界还存在着一些具有普遍性的误解，有必要提出来，予以澄清。
关于规范党政关系的政治原则。一种观点认为，党所以不能代替国家权力机关行使职权，在于“执政党本身没有一种使本党的决定转化为全体公民的决定的机制”，而组成国家机关“这部分人有着一种代表全体人民的机制。这就是这部分人是由全体具有选举权的公民直接或间接选举产生的，或者委托代议机构及其他国家机关决定产生的。因此完全可以说，民主制度下的国家机关做出的决定是全体人民同意的，必须由国家机关行使职权、管理国家”。显然，这一观点的潜台词是：共产党不能行使经全体公民选举产生的国家政权机关的职权，因为共产党的执政不是在全体公民选举中产生的，共产党的决定不是全体人民同意的，必须依据民主宪政原则来规范党政关系……。不难看出，这种观点所依据的理论是以自由民主观念为核心的民主宪政理论，而不是中国人民民主的政治理论。对此，我们必须明确：改革和完善党的领导方式，规范党政关系，是基于完善社会主义市场经济秩序的客观需要，是为了中华民族的伟大复兴，而不是为了实现自由民主制度的宪政原理；规范党政关系所必须遵循的政治原则，只能是“坚持共产党的领导”，坚持人民民主制度及其党政关系体制。此外，这一观点也不符合客观事实。在我国政治实践中，客观存在着使党的决定转化为全体公民的决定的机制，即党的领导与人民当家作主的有机统一。党的领导是政治领导。党从政治上领导国家政权机关的工作，在政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重 大决策方面承担政治领导的职责。在党的领导下，通过人民直接选举或间接选举产生的国家政权机关，依法履行各自政权职能。
关于党的领导方式。一种观点认为：“一般来说，党的领导表现为在国家政权之外、通过非执政手段和非政权途径率领人民为某项目标而奋斗。这就是说，即使党没有取得对国家政权的领导，也并不影响党实现对人民群众的领导。……党为了实现对人民群众的领导，主要依赖说服、宣传、引导、示范、领先实践、组织行动等手段。”无疑，在自由民主制度下，执政党的领导只能通过说服、宣传、引导等非政权手段和非政权途径，因为执政党同人民与国家政权机关之间都不存在政治领导关系。但在人民民主制度国家，党的领导方式如果也局限于非政权手段和非政权途径，也就意味着取消了“党的领导”。首先，人民民主制度就是人民在历史过程中逐渐形成对于代表自己根本利益的先进政党的政治领导地位的认可与拥护并赋予其合法执政地位的政治制度。就是说，人民认可、拥护共产党的执政地位，在于共产党的政治原则、政治方向代表了人民的根本利益，而并不是共产党运用政权手段、政权途径，强迫人民接受自己的领导。其次，共产党代表人民根本利益的政治原则和政治方向，只有通过执掌国家政权，才能在现实生活中实现，才能造福于中国人民。例如，从土地革命到新中国成立的几十年里，共产党的政治原则、政治方向一直代表着中国人民的根本利益，但由于没有掌握国家政权，这些政治原则、政治方向就无法在全国实现，中国人民也就仍旧生活在三座大山的压迫之下。正是为了实现人民根本利益，共产党才不惜流血牺牲，开展武装斗争，夺取国家政权。最后，共产党执政的首要内容是对国家政权机关的领导，共产党从政治上领导国家政权的方式，不能离开政权手段和政权途径，并不仅仅依赖说服、宣传、引导、示范、领先实践等非政权方式。就是说，党的决定对于国家政权机关的工作具有强制约束力，政权机关不能脱离党的领导而自行其是。当然，党与政权机关的关系是政治上的领导与被领导的关系，而不是行政上的上下级关系。在政治实践中，党领导政权机关的一个重要方式，就是中国特色的国家公务员制度——以坚持“四项基本原则”、党的基本路线和党管干部原则为宗旨的中国公务员制度，也是一种典型的政权途径。说到底，“政治领导依赖政治权力和政治权威，最终形成一种支配与服从的关系”；“政治领导的一切方式、手段、过程的最终目的是让被领导者服从，没有达到这个目的，政治领导就失败了”。
关于以“党政分开”为主要内容的政治体制改革。中共十三届四中全会后，中央文件不再提及“党政分开”，但国内流行的论点却一直正面肯定以实行党政分开为主要内容的政治体制改革。如2007年初有报道说，实行党政分开是国内专家学者有关政治体制改革的三个共识之一；还有学者反复强调：中国的政治体制是“个人高度集权的人治型体制”，实行党政分开是我国政治体制改革中“解决其它实质问题的基础和关键”，并以此为根据，强调我国政治体制改革大大滞后于经济体制改革。本文认为，为发展社会主义民主政治，消除以党代政、党委包办政府工作的弊端，我们需要合理规范党政关系，改革和完善党的领导方式与执政方式，但社会主义国家政治体制改革正反两方面经验明确告诉我们：规范党政关系，改革和完善党的领导方式与执政方式，必须“坚持共产党的领导”，维护党与国家政权机关之间的政治领导关系，绝不能取消党对国家政权机关的政治领导，不能取消党的决策国家重大政治问题的政权职能，不能按照自由民主制度国家的党政关系体制实行“党政分开”。
责任编辑 王 篆