论文部分内容阅读
一、保税区面临的问题
1.功能定位不明确：现行的国家法律、政府规章、地方法规有关保税区的表述可以概括为"封闭式"、"特殊性"、"综合性"。"综合性"使保税区定位含混，与"经济技术开发区"、"高新技术开发区"、"出口加工区"、"保税仓库"之间的功能交叉、重叠，在所难免。
2.管理体制和政策不协调：在法律依据不完整的情况下，主管部门与相关部门、中央与地方、地方政府内部的管理职能分工不清晰，港区分离。由于过分强调功能的"综合性"，除海关封闭式监管外，各部门难以量体裁衣，为保税区设计出相互协调的"特殊性"政策体系。"境内关外"和"一线放开，二线管住、区内自由"的原则也无法具体落实。
3.保税区之间以及区内各类产业之间发展不平衡：由于上述两方面原因，各个保税区的发展在很大程度上取决于所在地的产业基础和区位条件。许多保税区的运营状况不尽如人意，即使运营状况较好的保税区，区内也是多业并举，其中出口加工业占了相当大比重，而口岸贸易、转口贸易和保税仓储等产业形态没有得到充分发展。
二、保税区的功能定位
1.名称：国际上关于特殊经济区的称谓各异，没有一定之规，照搬无益。保税区对外译称自由贸易区，在加入WTO的文件中已列入"特殊经济区"，因此可以沿用现有名称。
2.发展目标选择：全国13个保税区的区位、港口条件、区内产业结构和发展水平有很大差异，各个保税区的发展目标无须强求一致。各个保税区的功能定位可以有两种选择，一是继续发展区内出口加工业，向临港出口加工区转型，二是突出保税区的物流服务功能，逐步向临港自由贸易区转型。本项研究主要论证的是后一种发展目标和功能定位。
3.功能定位：保税区依托良港，以口岸国际物流业为核心功能，辅之以运输、仓储、贸易、商展、信息、金融等配套功能，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务。
4.功能定位论证依据：
（1）出口加工业的发展对物流服务业形成了巨大的市场需求。中国作为世界制造业中心，在国际分工中的地位越来越清晰，在沿海主要港口周边已经形成了出口加工产业群，而且聚集效应明显。伴随出口加工业的发展，贸易量迅速扩大，大规模的国际物流对保税物流服务形成了客观需求，而且这一需求呈增长趋势。
（2）发展港口物流中心是建立国际枢纽港的必备条件。上海、深圳、青岛等主要港口货运量、尤其是集装箱吞吐量急剧增加，在世界港口运输量排名中的位次不断前移，在东亚地区已跻身前列，少数深水港要吸引大型船公司驻足，发展成为国际转口贸易枢纽港，不单要靠规模运量，还需要优质便利的物流服务，建立港口物流中心是必备条件。
（3）港口物流中心面向国际国内两个市场。在中国形成的巨大生产供给能力和逐步增加的消费需求，开始吸引国际分销业大公司在中国建立采购中心和分销网络。在沿海港口城市建立物流中心，将仓储、包装、拼箱、分拨等服务转移到劳动成本低、地价便宜的地区是跨国公司的必然选择。保税区依港而建，最初设计的功能就包含物流服务，国际产业转移和市场发展的新形势，为部分保税区突出发展物流核心产业创造了有利的条件，其所在地政府也强烈希望中央政府支持保税区功能转型。
5.保税区功能向港口物流中心转型的战略意义：
（1）以物流服务促港口发展。在太平洋西海岸相邻港口城市的竞争中，形成几个可以同釜山、高雄、日本港口群相匹敌、甚至取代其地位的枢纽港，提高中国的国际经济地位。
（2）以服务贸易增强出口加工业的竞争力。港口物流中心的形成，不仅会扩大服务贸易量，而且可以依靠规模经济提高物流效率、降低成本，巩固和加强中国作为世界制造业中心的地位。
（3）扩大向内陆地区辐射、带动的范围。港口物流中心的形成，可以带动运输、分销、信息、金融等相关产业的发展，发挥沿海中心城区繁荣周边地区的作用，并通过信息流、人才流、资金流的辐射，将这种影响力不断向内陆地区延伸。
三、政策设计和调整
1.基本思路：政策设计以条件较好、具备发展潜力的保税区为参照；以促进保税区功能转型、发展国际物流为目标；以贸易和投资便利为出发点，不搞新的优惠政策；统一设计、同步实施，确保部门、地方的政策协调、便利和透明。
2.政策调整重点：
（1）转口贸易政策；
(2）境外与保税区之间的贸易政策；
(3）区内流通加工政策；
（4）区内企业的外贸经营权政策；
（5）区外与区内企业之间的贸易政策；
（6）保税区与境外、区外贸易有关的核销、支付、结售汇、融资等外汇管理政策。
3.调整的实施步骤:
（1）各部门的政策调整首先需要统一认识，统一思想。起草和制定一部保税区法规，是统一认识的过程。
（2）法规的起草可以基于试点的经验，也可以基于各部门的联合调查。
（3）政策调整牵扯到众多职能部门，需要国务院授权主管部门牵头和协调。
（4）政策调整需要听取地方政府的意见，但指导思想应从全局和长远出发，而不是适应保税区现有的产业格局。
4.政策调整后续机制：建立有关部门联席会议制度，监督有关政策的落实，根据信息反馈及时调整、改进。
四、保税区管理体制
保税区实行中央和地方两级管理。
1.中央政府：应指定或新设一个部门主管，同时赋予其协调部际相关政策职能。
2.地方政府：应由保税区所在地方政府协调相关机构，落实执行中央政府部门制定的各项政策。
3.信息沟通：在地方政府与中央主管部门之间、主管部门与相关部门之间、相关部门与地方执行机构之间、地方政府与各执行机构之间保持信息交流，以实现协调一致的管理体系。
五、保税区管理运行模式
1.实行"港区一体"：
（1）港口划归地方后，资产、人事、业务均由当地市政府统一管理。
（2）市政府对保税区和港口发展应统一规划，为便利监管和运营，尽可能做到国际集装箱码头和保税区地理相连，隔离设施相接，政策全面覆盖。
(3）应成立保税区或自由港区管委会，安排港务管理人员参加保税区管委会领导层，以利于业务上的统一管理。
2.行政管理：保税区或自由港区管委会作为市政府的派出机构，负责保税区和港区的行政管理、投资开发和财政，以及海关、边防、商检、工商、外汇等执行机构监管、服务活动的协调，依法行政，确保区内的商业秩序。同时应确保所有规章和执行程序的公开、透明，接受企业的监督。最大限度地提高行政、监管、服务的效率，为区内的商业活动提供便捷、有序的环境。
3.运营：管委会应组建承担土地开发、港口和保税区原有公共设施运营的经济实体，实行商业化运作。经济实体治理结构应充分体现向区内企业提供优质、高效、低成本服务的原则。
六、试点条件、步骤和难点
1.试点条件
（1）物流产业的可扩展性：现有的各个保税区几乎都发展成了综合性的特殊经济区域，有些保税区内几乎已经没有发展物流业的空间。物流产业的可扩展性就是指港口的国际集装箱运输有较大扩张潜力；保税区内尚余发展空间，包括保税区周围可扩大的面积、区内现有制造业企业搬迁和转型的可能性。
（2）试点经验的可推广性：这是指试点对象的基本情况具有代表性，试点所取得的经验具有普遍意义，可作为制定法律法规的参照依据，具有推广价值。
（3）试点风险的可控性：即使试点遇到挫折，也不会影响大局。不宜选择在敏感地区，或者试点风险有可能大范围扩散、造成全局性影响的地区进行试点。
（4）港区条件耦合性：这是指试点保税区所在地应该有一个条件较好的深水港，并且该港口与保税区比较接近，最好相联；包括其它基础设施条件和配套条件也较好。
2.青岛保税区的条件
（1）尚有发展物流产业的空间。保税区和港口附近，还有较大面积的预留地，可以用于发展物流服务。
（2）山东省和青岛市的环境条件较为理想。作为保税区发展的腹地，山东省的资源水平和经济发展水平在全国具有代表性；山东省的加工产业也有一定规模。青岛市内经济开发区、保税区、高新技术开发区和国家级旅游度假区共存，可以同时考察各种特殊经济区之间的联系与区别。
（3）试点风险较小。和天津、上海、深圳等大城市的保税区相比，选择青岛保税区试点，即使遇到曲折也不会影响全国保税区发展和改革开发的大局。
（4）港区条件较好。青岛港的港口条件（指水深、港口基础设施）较好、新港已经建成，国际集装箱运输有巨大的潜力；港口与保税区在规划中将连为一体；转口货运量在全国港口中居前列；公路交通网络和机场条件尚可、相关服务业（指金融、保险、以及与物流相关的专业服务等）基本具备。
3.试点的步骤
（1）由保税区提出基本情况、试点方案；
（2）管理部门制定试点政策，选定试点城市；
（3）试点方案的落实；
（4）试点过程的监控、情况反馈、政策调整；
（5）试点的验收。
4.试点评价体系
（1）考核指标应充分体现保税区的功能定位；
（2）目标值可以是绝对量也可以是增长率；
（3）参照值应选有竞争关系或作为追赶对象的国际港口的相应指标。
5.试点中的主要难点
推行保税区功能转型有两种途径，一种是全面试行，即在所有保税区同时推行功能转型方案，另一种途径是先试点积累经验，再总结推广。全面试行可能会遇到较大的困难，首先，制定统一的保税区法律条令较困难。在目前保税区新的发展目标和功能定位是否能够实现、运行效果到底会如何等都未完全明朗的情况下，要制定出一个全面、规范、现实可行的保税区法令会比较困难；其次，可控性会较差、风险较大。可能会引起一哄而上，尤其在尚未界定法律法规时，可能会引起攀比模仿，在有些地方可能会畸形发展，出现与试点本意相反的结果，误导决策层的判断，动摇保税区转型改革的决心；第三，可能会迁就保税区目前的发展状况。为了全面试行而进行的联合调查和以此为依据设计的方案，很可能会从保税区目前的现实状况出发设计各项政策，其结果是试点方案将是适应性的，而不是前瞻性的，保税区很可能会沿着现在的产业格局和模式继续发展，难以实现以物流业为中心的功能转型。总的来说，全面试行的可控性较小，风险较高。因此，我们认为，先选择一至两个保税区进行试点，总结经验后推广的方式比较好。
当然，试点可能也存在一些需要解决的难点问题，这些难点是：
（1）中央政府压力较大。选择一个保税区做试验，会引起各地政府间的竞争，中央政府会受到很大压力。
（2）单独试点成本较高。因为即使一个保税区试点也要设计一套完整的政策，要动用各部门的力量，甚至还会引起一些部门的反感。
（3）在没有统一法律法规的情况下，其他保税区可能会模仿攀比，中央政府难以控制。
（4）地方政府协调能力能否保证功能转型的顺利实现。试点政策需要地方机构执行，地方政府能否协调执行机构、有效实施试点方案，是整个试点的重要环节。港口划归地方后，能否合理规划，调动港口与保税区双方的积极性，实现港区一体，也是对地方政府的一个考验。
（5）能否准确评价试点效果。一些外部因素，可能影响试点效果。例如，因国内地区之间市场分割造成的周边地区港口的非市场竞争，会人为分散保税区的物流量。
(作者系国务院发展研究中心研究员、博士)
1.功能定位不明确：现行的国家法律、政府规章、地方法规有关保税区的表述可以概括为"封闭式"、"特殊性"、"综合性"。"综合性"使保税区定位含混，与"经济技术开发区"、"高新技术开发区"、"出口加工区"、"保税仓库"之间的功能交叉、重叠，在所难免。
2.管理体制和政策不协调：在法律依据不完整的情况下，主管部门与相关部门、中央与地方、地方政府内部的管理职能分工不清晰，港区分离。由于过分强调功能的"综合性"，除海关封闭式监管外，各部门难以量体裁衣，为保税区设计出相互协调的"特殊性"政策体系。"境内关外"和"一线放开，二线管住、区内自由"的原则也无法具体落实。
3.保税区之间以及区内各类产业之间发展不平衡：由于上述两方面原因，各个保税区的发展在很大程度上取决于所在地的产业基础和区位条件。许多保税区的运营状况不尽如人意，即使运营状况较好的保税区，区内也是多业并举，其中出口加工业占了相当大比重，而口岸贸易、转口贸易和保税仓储等产业形态没有得到充分发展。
二、保税区的功能定位
1.名称：国际上关于特殊经济区的称谓各异，没有一定之规，照搬无益。保税区对外译称自由贸易区，在加入WTO的文件中已列入"特殊经济区"，因此可以沿用现有名称。
2.发展目标选择：全国13个保税区的区位、港口条件、区内产业结构和发展水平有很大差异，各个保税区的发展目标无须强求一致。各个保税区的功能定位可以有两种选择，一是继续发展区内出口加工业，向临港出口加工区转型，二是突出保税区的物流服务功能，逐步向临港自由贸易区转型。本项研究主要论证的是后一种发展目标和功能定位。
3.功能定位：保税区依托良港，以口岸国际物流业为核心功能，辅之以运输、仓储、贸易、商展、信息、金融等配套功能，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务。
4.功能定位论证依据：
（1）出口加工业的发展对物流服务业形成了巨大的市场需求。中国作为世界制造业中心，在国际分工中的地位越来越清晰，在沿海主要港口周边已经形成了出口加工产业群，而且聚集效应明显。伴随出口加工业的发展，贸易量迅速扩大，大规模的国际物流对保税物流服务形成了客观需求，而且这一需求呈增长趋势。
（2）发展港口物流中心是建立国际枢纽港的必备条件。上海、深圳、青岛等主要港口货运量、尤其是集装箱吞吐量急剧增加，在世界港口运输量排名中的位次不断前移，在东亚地区已跻身前列，少数深水港要吸引大型船公司驻足，发展成为国际转口贸易枢纽港，不单要靠规模运量，还需要优质便利的物流服务，建立港口物流中心是必备条件。
（3）港口物流中心面向国际国内两个市场。在中国形成的巨大生产供给能力和逐步增加的消费需求，开始吸引国际分销业大公司在中国建立采购中心和分销网络。在沿海港口城市建立物流中心，将仓储、包装、拼箱、分拨等服务转移到劳动成本低、地价便宜的地区是跨国公司的必然选择。保税区依港而建，最初设计的功能就包含物流服务，国际产业转移和市场发展的新形势，为部分保税区突出发展物流核心产业创造了有利的条件，其所在地政府也强烈希望中央政府支持保税区功能转型。
5.保税区功能向港口物流中心转型的战略意义：
（1）以物流服务促港口发展。在太平洋西海岸相邻港口城市的竞争中，形成几个可以同釜山、高雄、日本港口群相匹敌、甚至取代其地位的枢纽港，提高中国的国际经济地位。
（2）以服务贸易增强出口加工业的竞争力。港口物流中心的形成，不仅会扩大服务贸易量，而且可以依靠规模经济提高物流效率、降低成本，巩固和加强中国作为世界制造业中心的地位。
（3）扩大向内陆地区辐射、带动的范围。港口物流中心的形成，可以带动运输、分销、信息、金融等相关产业的发展，发挥沿海中心城区繁荣周边地区的作用，并通过信息流、人才流、资金流的辐射，将这种影响力不断向内陆地区延伸。
三、政策设计和调整
1.基本思路：政策设计以条件较好、具备发展潜力的保税区为参照；以促进保税区功能转型、发展国际物流为目标；以贸易和投资便利为出发点，不搞新的优惠政策；统一设计、同步实施，确保部门、地方的政策协调、便利和透明。
2.政策调整重点：
（1）转口贸易政策；
(2）境外与保税区之间的贸易政策；
(3）区内流通加工政策；
（4）区内企业的外贸经营权政策；
（5）区外与区内企业之间的贸易政策；
（6）保税区与境外、区外贸易有关的核销、支付、结售汇、融资等外汇管理政策。
3.调整的实施步骤:
（1）各部门的政策调整首先需要统一认识，统一思想。起草和制定一部保税区法规，是统一认识的过程。
（2）法规的起草可以基于试点的经验，也可以基于各部门的联合调查。
（3）政策调整牵扯到众多职能部门，需要国务院授权主管部门牵头和协调。
（4）政策调整需要听取地方政府的意见，但指导思想应从全局和长远出发，而不是适应保税区现有的产业格局。
4.政策调整后续机制：建立有关部门联席会议制度，监督有关政策的落实，根据信息反馈及时调整、改进。
四、保税区管理体制
保税区实行中央和地方两级管理。
1.中央政府：应指定或新设一个部门主管，同时赋予其协调部际相关政策职能。
2.地方政府：应由保税区所在地方政府协调相关机构，落实执行中央政府部门制定的各项政策。
3.信息沟通：在地方政府与中央主管部门之间、主管部门与相关部门之间、相关部门与地方执行机构之间、地方政府与各执行机构之间保持信息交流，以实现协调一致的管理体系。
五、保税区管理运行模式
1.实行"港区一体"：
（1）港口划归地方后，资产、人事、业务均由当地市政府统一管理。
（2）市政府对保税区和港口发展应统一规划，为便利监管和运营，尽可能做到国际集装箱码头和保税区地理相连，隔离设施相接，政策全面覆盖。
(3）应成立保税区或自由港区管委会，安排港务管理人员参加保税区管委会领导层，以利于业务上的统一管理。
2.行政管理：保税区或自由港区管委会作为市政府的派出机构，负责保税区和港区的行政管理、投资开发和财政，以及海关、边防、商检、工商、外汇等执行机构监管、服务活动的协调，依法行政，确保区内的商业秩序。同时应确保所有规章和执行程序的公开、透明，接受企业的监督。最大限度地提高行政、监管、服务的效率，为区内的商业活动提供便捷、有序的环境。
3.运营：管委会应组建承担土地开发、港口和保税区原有公共设施运营的经济实体，实行商业化运作。经济实体治理结构应充分体现向区内企业提供优质、高效、低成本服务的原则。
六、试点条件、步骤和难点
1.试点条件
（1）物流产业的可扩展性：现有的各个保税区几乎都发展成了综合性的特殊经济区域，有些保税区内几乎已经没有发展物流业的空间。物流产业的可扩展性就是指港口的国际集装箱运输有较大扩张潜力；保税区内尚余发展空间，包括保税区周围可扩大的面积、区内现有制造业企业搬迁和转型的可能性。
（2）试点经验的可推广性：这是指试点对象的基本情况具有代表性，试点所取得的经验具有普遍意义，可作为制定法律法规的参照依据，具有推广价值。
（3）试点风险的可控性：即使试点遇到挫折，也不会影响大局。不宜选择在敏感地区，或者试点风险有可能大范围扩散、造成全局性影响的地区进行试点。
（4）港区条件耦合性：这是指试点保税区所在地应该有一个条件较好的深水港，并且该港口与保税区比较接近，最好相联；包括其它基础设施条件和配套条件也较好。
2.青岛保税区的条件
（1）尚有发展物流产业的空间。保税区和港口附近，还有较大面积的预留地，可以用于发展物流服务。
（2）山东省和青岛市的环境条件较为理想。作为保税区发展的腹地，山东省的资源水平和经济发展水平在全国具有代表性；山东省的加工产业也有一定规模。青岛市内经济开发区、保税区、高新技术开发区和国家级旅游度假区共存，可以同时考察各种特殊经济区之间的联系与区别。
（3）试点风险较小。和天津、上海、深圳等大城市的保税区相比，选择青岛保税区试点，即使遇到曲折也不会影响全国保税区发展和改革开发的大局。
（4）港区条件较好。青岛港的港口条件（指水深、港口基础设施）较好、新港已经建成，国际集装箱运输有巨大的潜力；港口与保税区在规划中将连为一体；转口货运量在全国港口中居前列；公路交通网络和机场条件尚可、相关服务业（指金融、保险、以及与物流相关的专业服务等）基本具备。
3.试点的步骤
（1）由保税区提出基本情况、试点方案；
（2）管理部门制定试点政策，选定试点城市；
（3）试点方案的落实；
（4）试点过程的监控、情况反馈、政策调整；
（5）试点的验收。
4.试点评价体系
（1）考核指标应充分体现保税区的功能定位；
（2）目标值可以是绝对量也可以是增长率；
（3）参照值应选有竞争关系或作为追赶对象的国际港口的相应指标。
5.试点中的主要难点
推行保税区功能转型有两种途径，一种是全面试行，即在所有保税区同时推行功能转型方案，另一种途径是先试点积累经验，再总结推广。全面试行可能会遇到较大的困难，首先，制定统一的保税区法律条令较困难。在目前保税区新的发展目标和功能定位是否能够实现、运行效果到底会如何等都未完全明朗的情况下，要制定出一个全面、规范、现实可行的保税区法令会比较困难；其次，可控性会较差、风险较大。可能会引起一哄而上，尤其在尚未界定法律法规时，可能会引起攀比模仿，在有些地方可能会畸形发展，出现与试点本意相反的结果，误导决策层的判断，动摇保税区转型改革的决心；第三，可能会迁就保税区目前的发展状况。为了全面试行而进行的联合调查和以此为依据设计的方案，很可能会从保税区目前的现实状况出发设计各项政策，其结果是试点方案将是适应性的，而不是前瞻性的，保税区很可能会沿着现在的产业格局和模式继续发展，难以实现以物流业为中心的功能转型。总的来说，全面试行的可控性较小，风险较高。因此，我们认为，先选择一至两个保税区进行试点，总结经验后推广的方式比较好。
当然，试点可能也存在一些需要解决的难点问题，这些难点是：
（1）中央政府压力较大。选择一个保税区做试验，会引起各地政府间的竞争，中央政府会受到很大压力。
（2）单独试点成本较高。因为即使一个保税区试点也要设计一套完整的政策，要动用各部门的力量，甚至还会引起一些部门的反感。
（3）在没有统一法律法规的情况下，其他保税区可能会模仿攀比，中央政府难以控制。
（4）地方政府协调能力能否保证功能转型的顺利实现。试点政策需要地方机构执行，地方政府能否协调执行机构、有效实施试点方案，是整个试点的重要环节。港口划归地方后，能否合理规划，调动港口与保税区双方的积极性，实现港区一体，也是对地方政府的一个考验。
（5）能否准确评价试点效果。一些外部因素，可能影响试点效果。例如，因国内地区之间市场分割造成的周边地区港口的非市场竞争，会人为分散保税区的物流量。
(作者系国务院发展研究中心研究员、博士)