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摘要 从20世纪80年代开始，电子政务在我国的发展经历了从无到有到不断完善的过程，电子政务的长足发展为经济社会的发展发挥出了自身最大的功效。但与此同时，作为一项涉及社会各方面的系统工程，我国电子政务也存在着一些困境。本文首先从我国电子政务的发展情况入手，论述电子政务在我国发展所经历的四个阶段，再从“一体化”困境、法律困境，管理困境三个方面浅析我国电子政务发展所遇到的困境以及这些困境所导致的问题。
关键词 电子政务 “一体化”困境 法律困境 管理困境
中图分类号：F121 文献标识码：A
电子政务就是应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务，是一种区别于传统公共服务的全新方式。 近年来，在党和国家的重视和“服务型政府”理念的推行下，我国电子政务取得了长足的发展，但是与此同时，作为一项涉及社会各方面的系统工程，我国电子政务的发展也存在着一些问题。
本文首先简单介绍了我国电子政务的发展情况，然后分别从“一体化困境”，“法律困境”和“管理困境”三个方面剖析我国电子政务的发展困境，并探讨在我国政治环境下出现这些“困境”的原因。
一、中国电子政务的发展情况
电子政务在我国的发展也经历了四个阶段：一是20世纪80年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络。二是1993年底启动的“金”字系列工程，如“金桥工程”、“金关工程”和“金卡工程”，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。三是1999年，由中国电信和国家经贸委经济信息中心主办、联合四十多家部委（办、局）信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”。四是2001年12月，国务院办公厅制定了全国政府系统政务信息化建设的五年规划，对我国政府信息化的指导思想、方针、政策作出了明确的规定。2006年6月12日，全国电子政务工作座谈会在京召开，我国的中央领导对我国电子政务的建设表现出极大的关注，并提出了促进我国电子政务进一步发展的几点内容。
由此可见，“我国的电子政务是循着机关内部的办公自动化——管理部门的信息化工程（如金关工程、金税工程）——“政府上网工程”——电子政务建设这一路径展开的，并且这4个阶段是交叉进行的，即后一个阶段是在前一个阶段的进行中开始的。”
自从1999年中国政府上网工程启动以来，在中央政策和地方实际需求的引导下，近年来，我国各地方各部门普遍加大了对电子公共服务的投入，开展了大量的这方面的实践。最常见的是利用政府网站推行“政务信息公开”，“我国70.36%的政府网站提供的功能项目数超过10项。特别是网站的信息发布功能比较强，提供政务新闻、政府公告、机构职能、机构章程和会议信息的政府网站所占比例分别达到89.21%、77.49%、51.93%和53.92%，已经达到了比较高的水平。” 除此之外，一些地方开始提供“网上办事”、“网上审批”等业务，如“截至2004年12月底，‘北京市电子政务网上审批工程’实现了人事局、发改委协同办理的‘国内驻京机构人员办理工作居住证’业务的网上并联审批。”
虽然电子政务在近年来在我国发展迅速，但是与世界各国特别是发达国家相比，还存在着一定的差距。以下是世界经济论坛（WEF）做的《全球信息技术发展报告》中关于中国NRI的排名情况：
表 WEF四个年度《全球信息技术发展报告》
关于中国NRI排名情况
可以看出，中国的网络准备度随着电子政务的稳步推进而不断提高，也可以说，中国的电子政务建设还有很大的潜力。
二、中国电子政务存在的“困境”
（一）“一体化”困境。
由于我国电子政务是在各级政府、不同部门中分别进行的，没有统一的战略规划，各部门之间相互封闭，相当一部分已建成的电子政务系统规模不统一。这些独立的、异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通，从而成为一个个“信息孤岛”。“目前，我国电子政务的发展缺乏宏观规划，各地电子政务的建设是各自为政，采用的标准也各不相同，也没有建立相应的组织机构。” 此外，我国目前对政务信息化的机构、人员编制尚无统一规划，从中央到地方各省、各地市、县区都不尽相同，导致具体工作开展时协调不畅、效果不好。特别是我国政府序列中大量存在的“垂直部门”更进一步加剧了这种“困境”，现在许多地方政府为了推进电子公共服务，尤其是在推动跨部门的服务时，不得不付出大量的协调成本。
“信息孤岛”不仅造成我国电子政务“单一型服务多，协同型服务少，”而且使得“一站式”服务难以实现。如郑州市网上行政审批，是各个部门单独提供服务，跨部门的“一站式”审批目前还没有实现。“北京市2005年全市82个政府部门及其驻派机构中，真正能够实现横向跨部门业务协同的系统只占23.28%。”
（二）法律困境。
法律困境源于中国在与信息化相关的法制建设方面的滞后，如缺少政府信息公开法、政府信息资源管理法，当前电子公共服务推动的不畅，很多时候还是由于法律法规的不完善引起的。例如，电子公共服务的一种理想模式是：政府部门在颁发有关证照时，将证照电子版信息录入系统，在网上供各部门共享。这样申请人下次进行网上办事时，可以不用递交证照原件，直接在网上办理。这样可以实现“全流程电子化”，而且政府数据库的资料相比纸质文件可靠性也更强。但是，在中国现有的法律环境下，这种电子版的文件并不具有法律效力，导致很多在技术上可以轻松实现的公共服务流程不得不继续沿用传统手段来进行。
此外，安全和认证问题，特别是由第三方完成的认证问题值得关注。这些问题虽然与技术密切相关，但并不完全是技术问题。而是怎样通过各种努力来建立可靠的认证系统并在实践中赢得公众的信心问题。个人隐私问题同样如此，许多居民担心自己的数据交给政府后，个人的隐私没有保障。与此同时，“网络信息安全问题，即如何在保护国家机密的情况下，最大程度地为公众提供信息服务也是摆在政府各部门面前的问题。” 这就要求我国尽快制定一套符合国情的法律法规，并在实践中逐步完善，为我国的电子政务营造一个良好的发展环境。
（三）管理困境。
1、电子公共服务忽视应用层面。
很多时候，我国政府部门在提供电子公共服务时，始终以自我为主进行规划和建设，并没有真正抓住公众的实际需求，或者是即使抓住了公众需求，却仍难以用服务有效地满足需求。导致应用系统推出以后，电子公共服务信息得不到公众的参与和反馈，“互动性服务”难以展开，数量上和效果上明显都逊于“单向型服务”。如信息公开、市长信箱这样的信息单向性公共服务比较多，但类似“网上审批”、“呼叫中心“这样的双向互动服务少。“只有20%的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈，36%的公众认为虽然有反馈，但是要等很长时间，而44%的公众通过政府网站发表意见或看法却没有的到任何回应，严重影响了公众的参与热情。”
在我国电子政务的建设中，“重开发，轻应用；重硬件，轻软件；重管理，轻服务”的现象比较普遍，尤其是重网络建设，轻政务信息资源的开发和应用的问题比较突出。许多电子政务建设项目投资金额高达数千万，甚至上亿元人民币，但是开发出来的规划和方案通常都是一些概念，与实际应用相去甚远。随意浏览几个政府网站就可以发现，大多数的政府网站只介绍政策法规、联系方式等静态信息，政府新闻发布占据主要方面，而表格下载，网上申请等为公众带来更多价值的在线服务寥寥无几，这就形成“有路无车”、“有车无货”，“有电子无政务”的尴尬局面。电子政务的建设不仅是购买服务器和建设网络环境，关键是否发挥真正的作用和功能。《国家电子政务总体框架》中指出：“服务是电子政务建设的出发点和落脚点。”我国许多电子政务工程出于政绩和面子工程的考虑，忽略了电子政务建设的最终目的。
2、政府运作机制的障碍。
一方面，主要是指电子公共服务主管部门的责、权、利不统一。例如郑州市“网上行政审批系统”是由郑州市电子政务中心负责筹建、维护的，但它对各个职能部门网上审批业务的具体展开却没有督导权。系统开发完成以后，是否开展电子公共服务，开展多大程度上的服务，完全取决于各职能部门的意志。导致目前我国政府各部门网站的服务基本是以提供各种政策、新闻和档案查询等服务为主，电子商务和功能服务的巨大潜力还没有挖掘出来。
另一方面，目前我国政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展，这方面的问题虽然有了很大改变，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低，暗箱操作等。此外，电子政务的发展，必然对传统行政权力的行使提出更高的要求，如透明度要高，更加规范等。这一点也容易引起部分公务员的抵触情绪。从这个意义上来讲，更新观念，主动接受电子政务这一新的管理手段，将是对公务员的权力观、利益观的一个严峻考验。
同时，大多数的公务员对电子政务和信息化存在着一种普遍的误解，即把电子政务和信息化当作是技术人员的事，以为给了钱、给了人事情就可以办成。事实上，电子政务最需要的是政治领导，而不是技术领导。因为，电子政务是一场改革，在某些方面甚至是一场革命。没有强有力的政治领导，个人和集团的利益无法触动，利益冲突无法协调，标准规范无法统一，系统无法一体化，资源（包括信息）无法共享，重复建设无法避免。
（作者单位：北京邮电大学经济管理学院）
注释：
豍http://baike.baidu.com/view/2056.htm?fr=ala0_1（百度百科）．
豎豑张基温，张展为．电子政务导论．人民邮电出版社，第64页，第68页．
豏豖陆敬筠，仲伟俊，梅姝娥．电子政务公共服务公众参与度的实证分析，情报科学，2006年第2期．
豐吴倚天．诠释行政审批新概念．信息化建设，2005年第3期．
豒史达．电子政务教程．东北财经大学出版社，第34页．
豓孟庆国，陈蓉．电子化公共服务流程再造的成本、效益与模式分析．中国行政管理．公务创新专刊，2008年．
豔邓崧．电子政务价值评估——基于政务流程和信息整合的研究视角．人民出版社，第28页．
参考文献：
[1]王长胜.中国电子政务发展报告NO.4.社会科学文献出版社,2008年版.
[2]王长胜、许晓平.中国电子政务发展报告（2009）.社会科学文献出版社,2008年版.
[3]刘学然.中国电子政务建设与指导实物全书.中国社会出版社,2006年版.
[4]樊博.电子政务.上海交通大学出版社,2006年版．
[5]孙宝文、王天梅.电子政务.高等教育出版社,2008年版.
[6]齐冬梅.电子政务与管理创新.天津人民出版社,2006年版.
关键词 电子政务 “一体化”困境 法律困境 管理困境
中图分类号：F121 文献标识码：A
电子政务就是应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务，是一种区别于传统公共服务的全新方式。 近年来，在党和国家的重视和“服务型政府”理念的推行下，我国电子政务取得了长足的发展，但是与此同时，作为一项涉及社会各方面的系统工程，我国电子政务的发展也存在着一些问题。
本文首先简单介绍了我国电子政务的发展情况，然后分别从“一体化困境”，“法律困境”和“管理困境”三个方面剖析我国电子政务的发展困境，并探讨在我国政治环境下出现这些“困境”的原因。
一、中国电子政务的发展情况
电子政务在我国的发展也经历了四个阶段：一是20世纪80年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络。二是1993年底启动的“金”字系列工程，如“金桥工程”、“金关工程”和“金卡工程”，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。三是1999年，由中国电信和国家经贸委经济信息中心主办、联合四十多家部委（办、局）信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”。四是2001年12月，国务院办公厅制定了全国政府系统政务信息化建设的五年规划，对我国政府信息化的指导思想、方针、政策作出了明确的规定。2006年6月12日，全国电子政务工作座谈会在京召开，我国的中央领导对我国电子政务的建设表现出极大的关注，并提出了促进我国电子政务进一步发展的几点内容。
由此可见，“我国的电子政务是循着机关内部的办公自动化——管理部门的信息化工程（如金关工程、金税工程）——“政府上网工程”——电子政务建设这一路径展开的，并且这4个阶段是交叉进行的，即后一个阶段是在前一个阶段的进行中开始的。”
自从1999年中国政府上网工程启动以来，在中央政策和地方实际需求的引导下，近年来，我国各地方各部门普遍加大了对电子公共服务的投入，开展了大量的这方面的实践。最常见的是利用政府网站推行“政务信息公开”，“我国70.36%的政府网站提供的功能项目数超过10项。特别是网站的信息发布功能比较强，提供政务新闻、政府公告、机构职能、机构章程和会议信息的政府网站所占比例分别达到89.21%、77.49%、51.93%和53.92%，已经达到了比较高的水平。” 除此之外，一些地方开始提供“网上办事”、“网上审批”等业务，如“截至2004年12月底，‘北京市电子政务网上审批工程’实现了人事局、发改委协同办理的‘国内驻京机构人员办理工作居住证’业务的网上并联审批。”
虽然电子政务在近年来在我国发展迅速，但是与世界各国特别是发达国家相比，还存在着一定的差距。以下是世界经济论坛（WEF）做的《全球信息技术发展报告》中关于中国NRI的排名情况：
表 WEF四个年度《全球信息技术发展报告》
关于中国NRI排名情况
可以看出，中国的网络准备度随着电子政务的稳步推进而不断提高，也可以说，中国的电子政务建设还有很大的潜力。
二、中国电子政务存在的“困境”
（一）“一体化”困境。
由于我国电子政务是在各级政府、不同部门中分别进行的，没有统一的战略规划，各部门之间相互封闭，相当一部分已建成的电子政务系统规模不统一。这些独立的、异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通，从而成为一个个“信息孤岛”。“目前，我国电子政务的发展缺乏宏观规划，各地电子政务的建设是各自为政，采用的标准也各不相同，也没有建立相应的组织机构。” 此外，我国目前对政务信息化的机构、人员编制尚无统一规划，从中央到地方各省、各地市、县区都不尽相同，导致具体工作开展时协调不畅、效果不好。特别是我国政府序列中大量存在的“垂直部门”更进一步加剧了这种“困境”，现在许多地方政府为了推进电子公共服务，尤其是在推动跨部门的服务时，不得不付出大量的协调成本。
“信息孤岛”不仅造成我国电子政务“单一型服务多，协同型服务少，”而且使得“一站式”服务难以实现。如郑州市网上行政审批，是各个部门单独提供服务，跨部门的“一站式”审批目前还没有实现。“北京市2005年全市82个政府部门及其驻派机构中，真正能够实现横向跨部门业务协同的系统只占23.28%。”
（二）法律困境。
法律困境源于中国在与信息化相关的法制建设方面的滞后，如缺少政府信息公开法、政府信息资源管理法，当前电子公共服务推动的不畅，很多时候还是由于法律法规的不完善引起的。例如，电子公共服务的一种理想模式是：政府部门在颁发有关证照时，将证照电子版信息录入系统，在网上供各部门共享。这样申请人下次进行网上办事时，可以不用递交证照原件，直接在网上办理。这样可以实现“全流程电子化”，而且政府数据库的资料相比纸质文件可靠性也更强。但是，在中国现有的法律环境下，这种电子版的文件并不具有法律效力，导致很多在技术上可以轻松实现的公共服务流程不得不继续沿用传统手段来进行。
此外，安全和认证问题，特别是由第三方完成的认证问题值得关注。这些问题虽然与技术密切相关，但并不完全是技术问题。而是怎样通过各种努力来建立可靠的认证系统并在实践中赢得公众的信心问题。个人隐私问题同样如此，许多居民担心自己的数据交给政府后，个人的隐私没有保障。与此同时，“网络信息安全问题，即如何在保护国家机密的情况下，最大程度地为公众提供信息服务也是摆在政府各部门面前的问题。” 这就要求我国尽快制定一套符合国情的法律法规，并在实践中逐步完善，为我国的电子政务营造一个良好的发展环境。
（三）管理困境。
1、电子公共服务忽视应用层面。
很多时候，我国政府部门在提供电子公共服务时，始终以自我为主进行规划和建设，并没有真正抓住公众的实际需求，或者是即使抓住了公众需求，却仍难以用服务有效地满足需求。导致应用系统推出以后，电子公共服务信息得不到公众的参与和反馈，“互动性服务”难以展开，数量上和效果上明显都逊于“单向型服务”。如信息公开、市长信箱这样的信息单向性公共服务比较多，但类似“网上审批”、“呼叫中心“这样的双向互动服务少。“只有20%的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈，36%的公众认为虽然有反馈，但是要等很长时间，而44%的公众通过政府网站发表意见或看法却没有的到任何回应，严重影响了公众的参与热情。”
在我国电子政务的建设中，“重开发，轻应用；重硬件，轻软件；重管理，轻服务”的现象比较普遍，尤其是重网络建设，轻政务信息资源的开发和应用的问题比较突出。许多电子政务建设项目投资金额高达数千万，甚至上亿元人民币，但是开发出来的规划和方案通常都是一些概念，与实际应用相去甚远。随意浏览几个政府网站就可以发现，大多数的政府网站只介绍政策法规、联系方式等静态信息，政府新闻发布占据主要方面，而表格下载，网上申请等为公众带来更多价值的在线服务寥寥无几，这就形成“有路无车”、“有车无货”，“有电子无政务”的尴尬局面。电子政务的建设不仅是购买服务器和建设网络环境，关键是否发挥真正的作用和功能。《国家电子政务总体框架》中指出：“服务是电子政务建设的出发点和落脚点。”我国许多电子政务工程出于政绩和面子工程的考虑，忽略了电子政务建设的最终目的。
2、政府运作机制的障碍。
一方面，主要是指电子公共服务主管部门的责、权、利不统一。例如郑州市“网上行政审批系统”是由郑州市电子政务中心负责筹建、维护的，但它对各个职能部门网上审批业务的具体展开却没有督导权。系统开发完成以后，是否开展电子公共服务，开展多大程度上的服务，完全取决于各职能部门的意志。导致目前我国政府各部门网站的服务基本是以提供各种政策、新闻和档案查询等服务为主，电子商务和功能服务的巨大潜力还没有挖掘出来。
另一方面，目前我国政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展，这方面的问题虽然有了很大改变，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低，暗箱操作等。此外，电子政务的发展，必然对传统行政权力的行使提出更高的要求，如透明度要高，更加规范等。这一点也容易引起部分公务员的抵触情绪。从这个意义上来讲，更新观念，主动接受电子政务这一新的管理手段，将是对公务员的权力观、利益观的一个严峻考验。
同时，大多数的公务员对电子政务和信息化存在着一种普遍的误解，即把电子政务和信息化当作是技术人员的事，以为给了钱、给了人事情就可以办成。事实上，电子政务最需要的是政治领导，而不是技术领导。因为，电子政务是一场改革，在某些方面甚至是一场革命。没有强有力的政治领导，个人和集团的利益无法触动，利益冲突无法协调，标准规范无法统一，系统无法一体化，资源（包括信息）无法共享，重复建设无法避免。
（作者单位：北京邮电大学经济管理学院）
注释：
豍http://baike.baidu.com/view/2056.htm?fr=ala0_1（百度百科）．
豎豑张基温，张展为．电子政务导论．人民邮电出版社，第64页，第68页．
豏豖陆敬筠，仲伟俊，梅姝娥．电子政务公共服务公众参与度的实证分析，情报科学，2006年第2期．
豐吴倚天．诠释行政审批新概念．信息化建设，2005年第3期．
豒史达．电子政务教程．东北财经大学出版社，第34页．
豓孟庆国，陈蓉．电子化公共服务流程再造的成本、效益与模式分析．中国行政管理．公务创新专刊，2008年．
豔邓崧．电子政务价值评估——基于政务流程和信息整合的研究视角．人民出版社，第28页．
参考文献：
[1]王长胜.中国电子政务发展报告NO.4.社会科学文献出版社,2008年版.
[2]王长胜、许晓平.中国电子政务发展报告（2009）.社会科学文献出版社,2008年版.
[3]刘学然.中国电子政务建设与指导实物全书.中国社会出版社,2006年版.
[4]樊博.电子政务.上海交通大学出版社,2006年版．
[5]孙宝文、王天梅.电子政务.高等教育出版社,2008年版.
[6]齐冬梅.电子政务与管理创新.天津人民出版社,2006年版.