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摘 要:当今企业对制度越来越重视,然而,却鲜有企业就如何对制度本身进行管理制定制度,这成为企业在制度管理工作中立制不严肃、体系不健全、宣贯不到位的原因之一。本文深入企业制度管理实践中司空见惯的模糊领域,针对制度管理职能的归属、制度体系的架构、制度建设的原则、制度的形成、落实和回顾等问题,就企业为制度立制的缘由、意义、时机、方法等进行了探讨。
关键词:企业管理 制度建设
中图分类号:F273 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)06(c)-0175-02
正如“科学管理之父”泰勒一百年前所说“未来,制度是第一位的”[1],当今企业越来越重视制度,甚至将其视为生产要素,或提升到“制度资本”的地位[2]。因此,制度浩繁、规章庞杂的企业比比皆是。然而林林总总的制度中,对制度本身进行管理的制度却不多见。这恰是许多企业在制度管理工作中立制不严肃、体系不健全、宣贯不到位的原因之一。
为制度立制,制定《制度管理办法》或者类似的规范(本文统一使用《制度管理办法》作为该类规范的名称),是企业制度管理的基础。《制度管理办法》之于企业,正如《立法法》之于国家,是针对企业所有制度而制定的系统管理规则,对于提高企业建章立制工作质量、实现制度体系化、推进制度发挥实效有着重要意义[2]。我国企业在这方面已开始实践,如国电电力发展股份有限公司制定了《管理制度管理规则》,并作为公司管理制度中的一级制度[3]。
《制度管理办法》应规范制度管理的各个方面,包括管理机构、制定原则、框架结构、审批权限、制定流程的各个环节、内容要素、文本格式、发布和归档、落实、评估和回顾等(见表1)。在我国企业的实践中,制度管理存在诸多似是而非的模糊领域,如是否需要一个职能部门来统一进行制度管理？制度的体系性究竟如何体现？制度的审批权限是怎样的？又是谁赋予的？是否需要制定统一的制度制定规则？不同的制度是否应该具有大致共通的架构和内容要素？制度“落在实处”为何总是一句空话？本文将重点从对以上问题的思考入手探讨如何“为制度立制”。
1 制度的管理机构是谁
企业的制度分为人力资源制度、财务制度、生产和产品质量制度、安全制度、研发制度、市场和销售制度、法律事务制度、行政管理制度等多种类别。这些制度一般由职能部门根据各自的职责分头负责起草并落实。但宏观的制度管理究竟由谁负责,却常常是空白,有些企业想当然地认为制度的印发部门、质量管理体系的推进部门等是制度的管理部门。要改变制度管理各自为政的局面,企业首先要明确制度的管理机构。
在企业的实践中,有些企业设置了制度管理委员会,有些企业由法律事务部、或政策研究室、或企业管理部、或经理办公室负责制度的管理,还有企业设置了首席制度官[4]。只有管理机构明确了,才谈得上对制度的统一管理。无论由谁承担制度管理职能,其职责应包括以下几个方面。
(1)制定制度管理规范。
(2)制定制度制定流程。
(3)制定制度建设规划。
(4)督促、协调各部门进行制度起草和意见征集。
(5)安排对制度的审核。
(6)检查制度培训和落实情况。
(7)组织对制度的评估、清理和完善。
(8)整理有效制度清单等。
2 制度体系的架构是怎样的
企业制度大体分为三个层次(见表2)。
第一层次:《公司章程》和法人治理制度。《公司法》规定,“股东共同制定公司章程”,“修改章程”是股东会行使的职权。《公司章程》是企业一切活动和制度的根本性指导文件,是现代企业的“根本大法”,具有权威性、唯一性、根本性和不可随意更改性。《公司章程》的制定必须依据国家有关法律(如《公司法》)和公司经营目标、范围、规模等,由股东或董事会(筹)酝酿,最终经股东会通过。法人治理制度如《股东会议事规则》、《董事会议事规则》、《监事会议事规则》等,一般由董事会或监事会拟订,股东会批准。
第二层次:“公司的基本管理制度”。根据《公司法》,“制定公司的基本管理制度”是董事会的职权。但对于哪些制度是“公司的基本管理制度”,《公司法》中并未明确,应由董事会根据情况确定,一般包括人、财、物、权、法等方面的重要制度,如《薪酬福利管理制度》、《财务管理制度》、《固定资产采购制度》、《授权管理制度》等。这些制度通常由经理拟订后提交董事会审议。《制度管理办法》是企业制定的一部“基本法”,应属于基本管理制度范畴,效力仅次于《公司法》和法人治理制度。
第三层次:“公司的具体管理制度”。这是经理为行使生产经营管理职能而制定的制度,是基本管理制度的细化。根据《公司法》,“制定公司的具体管理制度”是经理的职权。有些企业又将具体管理制度分为若干层,如“制度”、“办法”是对某一方面工作做出的比较全面、系统的规定,需由经理批准;“规章”、“规范”是对某一项具体工作做出的具有操作性的规定,可由经理的被授权人批准。具体的技术规程、部门业务的操作实务、转发性质文件、指导意见等是否作为企业的具体管理制度,应由企业根据实际情况确定。
企业制度是由众多规则文本组成的制度群。制定制度的框架、划分制度的层级、厘清制度的效力渊源,有利于企业做好内部制度与国家法律的衔接,明确企业所有者和经营者的权责界限,同时,也是确保企业制度管理工作合法、科学、有序进行的要求,其中制度制定主体和审批权限的明确更是有着举足轻重的意义,是制度管理工作的重要基础。
3 制度建设的原则是什么
由于企业立制与国家立法具有同构性,我们可以沿用《立法法》的立法原则作为企业立制的原则,即:宪法原则、法治原则、民主原则和科学原则。其中,由于《公司章程》被称为企业的“宪法”,我们可用“章程原则”代替“宪法原则”。
章程原则:《公司章程》是公司组织和行为的基本准则,载明了公司的经营宗旨、财产状况、股东的权利和义务、机构的产生和职权等,是公司赖以生存的根本。企业立制应当遵循《公司章程》的各项规定,为实现企业的经营宗旨服务。 法治原则:企业的立制既要符合现行法律、法规及《公司章程》的规定,又要符合《制度管理办法》的规定;既要内容合法,又要权限和程序合法;既要做到独立制度的合法,又要做到制度体系的合法。遵循立制的法治原则,是企业制度成为企业“法律”的前提条件。
民主原则:企业立制要保障企业相关方包括所有者与经营者、管理者与普通员工的利益,要正确处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系,同时,要让企业相关方通过多种途径参与到立制工作中来。遵循立制的民主原则,可以使制度更加符合实际,提高制度的质量,降低企业法律风险,同时为制度的执行奠定基础。
科学原则:这是制度建设的核心原则。虽然不同的企业可以有不同诠释,但总括起来,“科学原则”主要体现在以下几个方面:适用原则,即符合企业所处行业的特点,符合企业实际,具有可操作性;系统原则,即制度与制度之间要相互依存、互不冲突;先进原则,即以现代先进管理理念统领制度建设;经济原则,即关注制度建设的成本与效益,降低管理成本等。
不同的企业会对制度建设设定不同的原则,如有的企业提出了人本原则、系统原则、对称原则、弹性原则、简便原则[4]。这些原则都没有越出四大基本原则的范畴,而是对四大基本原则进行了具化。
4 制度的形成过程如何？制度应包括哪些内容要素
制度的制定一般包括规划、调研、起草、听取意见、签核、签发、公布等步骤。《制度管理办法》要就这些步骤进行明确。如关于制度的起草,应规定哪些制度应由哪些部门起草;在听取意见的环节,应规定哪些制度应以哪种方式征求哪些部门或员工的意见;而在公布的环节,则应规定哪一层级、哪一类别的制度应由哪种渠道公布,等等。
制度形成过程中,签核环节经常是比较模糊的环节。一方面,制度起草部门将制度送交与制度相关的部门进行签核时,签核部门常会有“其他部门会把关”的侥幸心理,于是“人人审核却无人负责”的情况出现了;另一方面,签核部门面对洋洋洒洒的制度,其实最具发言权的通常是与其职能相关的那一部分。因此,《制度管理办法》应就签核中各个部门的审核重点进行明确,从而使制度签核责任明确、有的放矢。
一般地,各签核部门应根据制度建设的原则对制度进行全面审核,在此基础上再从各自的职能角度出发对制度的不同方面进行重点审核。
法务部的审核重点:制度的合法性、合规性,如制度的执行是否有潜在的法律风险。
财务部的审核重点:制度在财务方面的可行性、经济性,如是否考虑了预算因素。
人力资源部的审核重点:制度在人力资源方面的可行性,如是否有与部门和岗位职责不相匹配的情况出现。
制度管理部门的审核重点:制度与《公司章程》和其他制度的衔接性,是否符合《制度管理办法》的规定。
由此可见,尽管有多个部门参与签核,对制度的合理性、适宜性、充分性、可操作性等承担责任的,仍然是制度责任部门(一般情况下是起草部门,有时也包括一些重要的相关部门)。
《制度管理办法》还应列出一个制度应有的内容要素,如名称、制定目的、制定依据、适用范围、定义、原则、责任部门、具体制度内容、附则、附件等。其中,明确责任部门将是制度落实的关键。内容要素的明确会对不同的起草人起到指引作用,可以避免制度起草过程中的随意性,保持制度质量的稳定性。
5 制度怎样才能落到实处？制度的回顾工作应如何进行
制度制定后并不等于达到了管理目的。再好的制度也须在执行的基础上才有意义,否则就是一堆废话。“将制度落到实处”我们已听得太多,但如何“落到实处”却少有企业去研究。《制度管理办法》也应对制度的落实做出相应的规定如下。
(1)由制度责任部门将制度落实的责任具体到人,或组建制度落实组织机构。
(2)制定实施细则或流程。
(3)对制度操作人员进行培训。
(4)配置制度落实所需设施。
(5)进行制度培训与宣导。
(6)设置新老制度交接的过渡期。
(7)进行制度落实情况的检查等。
除了制度的责任部门应对制度的落实情况进行检查外,制度管理的职能部门也应对整个企业的制度建设和管理情况进行检查和回顾。《制度管理办法》应对制度回顾的时机、频次、责任部门、原则、范围、方法、流程、回顾结果的运用等进行规定。一般来说,除了定期回顾外,企业在以下情势条件下还应进行不定期的制度回顾。
(1)相关法律、法规、规章或者其他规范性文件发生变化。
(2)企业股东方发生重大变化。
(3)企业内外经营环境和市场环境发生重大变化。
(4)企业政策、方针、组织、产品、技术等发生变化。
企业在进行制度回顾时,除了应遵循制度建设的四大原则外,最重要的是检查制度是否取得了预期成效。制度的效果、可操作性、与现实的适宜性、制度执行中存在的问题因而成为了制度回顾的主要内容。企业应根据制度回顾的情况,进行制度的废止、修改、保留、补充。而在制度的回顾工作中,《制度管理办法》本身也是回顾的重点制度之一。
6 结语
通过以上分析,我们看到,《制度管理办法》处于“高屋建瓴”的位置,对制度管理的原则、框架、程序等宏观问题进行了规范,有学者称之为“规章之管理规章”、“规章之母”[5]。从理想化的角度来说,《制度管理办法》应是在企业成立之初在《公司章程》和法人治理制度之后制定的第一个制度,从制度管理工作的起始阶段起就发挥着重要作用。但在实践中,它更多地是在企业有了相当的制度管理工作积累的基础上制定的,并且经常是伴随着制度清理、回顾、评估工作出台的。《制度管理办法》滞后出台的好处,就是它能为企业复杂的制度管理流程、庞杂的制度群梳理脉络,有针对性地解决制度管理中出现的问题,排除企业在制度管理中遭遇的困扰,因而能更好地指导企业未来的制度管理工作。因此,企业在任何时候制定《制度管理办法》都“未为晚也”,只要企业管理者真正认识到了为制度立制的意义所在。
参考文献
[1] (美)弗雷德里克·温斯洛·泰勒[著]，马月才[译].科学管理原理[J].机械工业出版社，2008.
[2] 张羽君.企业制度与法治的衔接(第8版)[M].人民出版社，2011：37.
[3] 国电电力规章制度汇编[M].中国电力出版社，2007.
[4] 戴天宇.超越执行力[M].清华大学出版社,2010:124～129.
[5] 赵成意.企业内部规章制定实务[M].中国台北:中华企业管理发展中心,1979:3.
关键词:企业管理 制度建设
中图分类号:F273 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)06(c)-0175-02
正如“科学管理之父”泰勒一百年前所说“未来,制度是第一位的”[1],当今企业越来越重视制度,甚至将其视为生产要素,或提升到“制度资本”的地位[2]。因此,制度浩繁、规章庞杂的企业比比皆是。然而林林总总的制度中,对制度本身进行管理的制度却不多见。这恰是许多企业在制度管理工作中立制不严肃、体系不健全、宣贯不到位的原因之一。
为制度立制,制定《制度管理办法》或者类似的规范(本文统一使用《制度管理办法》作为该类规范的名称),是企业制度管理的基础。《制度管理办法》之于企业,正如《立法法》之于国家,是针对企业所有制度而制定的系统管理规则,对于提高企业建章立制工作质量、实现制度体系化、推进制度发挥实效有着重要意义[2]。我国企业在这方面已开始实践,如国电电力发展股份有限公司制定了《管理制度管理规则》,并作为公司管理制度中的一级制度[3]。
《制度管理办法》应规范制度管理的各个方面,包括管理机构、制定原则、框架结构、审批权限、制定流程的各个环节、内容要素、文本格式、发布和归档、落实、评估和回顾等(见表1)。在我国企业的实践中,制度管理存在诸多似是而非的模糊领域,如是否需要一个职能部门来统一进行制度管理？制度的体系性究竟如何体现？制度的审批权限是怎样的？又是谁赋予的？是否需要制定统一的制度制定规则？不同的制度是否应该具有大致共通的架构和内容要素？制度“落在实处”为何总是一句空话？本文将重点从对以上问题的思考入手探讨如何“为制度立制”。
1 制度的管理机构是谁
企业的制度分为人力资源制度、财务制度、生产和产品质量制度、安全制度、研发制度、市场和销售制度、法律事务制度、行政管理制度等多种类别。这些制度一般由职能部门根据各自的职责分头负责起草并落实。但宏观的制度管理究竟由谁负责,却常常是空白,有些企业想当然地认为制度的印发部门、质量管理体系的推进部门等是制度的管理部门。要改变制度管理各自为政的局面,企业首先要明确制度的管理机构。
在企业的实践中,有些企业设置了制度管理委员会,有些企业由法律事务部、或政策研究室、或企业管理部、或经理办公室负责制度的管理,还有企业设置了首席制度官[4]。只有管理机构明确了,才谈得上对制度的统一管理。无论由谁承担制度管理职能,其职责应包括以下几个方面。
(1)制定制度管理规范。
(2)制定制度制定流程。
(3)制定制度建设规划。
(4)督促、协调各部门进行制度起草和意见征集。
(5)安排对制度的审核。
(6)检查制度培训和落实情况。
(7)组织对制度的评估、清理和完善。
(8)整理有效制度清单等。
2 制度体系的架构是怎样的
企业制度大体分为三个层次(见表2)。
第一层次:《公司章程》和法人治理制度。《公司法》规定,“股东共同制定公司章程”,“修改章程”是股东会行使的职权。《公司章程》是企业一切活动和制度的根本性指导文件,是现代企业的“根本大法”,具有权威性、唯一性、根本性和不可随意更改性。《公司章程》的制定必须依据国家有关法律(如《公司法》)和公司经营目标、范围、规模等,由股东或董事会(筹)酝酿,最终经股东会通过。法人治理制度如《股东会议事规则》、《董事会议事规则》、《监事会议事规则》等,一般由董事会或监事会拟订,股东会批准。
第二层次:“公司的基本管理制度”。根据《公司法》,“制定公司的基本管理制度”是董事会的职权。但对于哪些制度是“公司的基本管理制度”,《公司法》中并未明确,应由董事会根据情况确定,一般包括人、财、物、权、法等方面的重要制度,如《薪酬福利管理制度》、《财务管理制度》、《固定资产采购制度》、《授权管理制度》等。这些制度通常由经理拟订后提交董事会审议。《制度管理办法》是企业制定的一部“基本法”,应属于基本管理制度范畴,效力仅次于《公司法》和法人治理制度。
第三层次:“公司的具体管理制度”。这是经理为行使生产经营管理职能而制定的制度,是基本管理制度的细化。根据《公司法》,“制定公司的具体管理制度”是经理的职权。有些企业又将具体管理制度分为若干层,如“制度”、“办法”是对某一方面工作做出的比较全面、系统的规定,需由经理批准;“规章”、“规范”是对某一项具体工作做出的具有操作性的规定,可由经理的被授权人批准。具体的技术规程、部门业务的操作实务、转发性质文件、指导意见等是否作为企业的具体管理制度,应由企业根据实际情况确定。
企业制度是由众多规则文本组成的制度群。制定制度的框架、划分制度的层级、厘清制度的效力渊源,有利于企业做好内部制度与国家法律的衔接,明确企业所有者和经营者的权责界限,同时,也是确保企业制度管理工作合法、科学、有序进行的要求,其中制度制定主体和审批权限的明确更是有着举足轻重的意义,是制度管理工作的重要基础。
3 制度建设的原则是什么
由于企业立制与国家立法具有同构性,我们可以沿用《立法法》的立法原则作为企业立制的原则,即:宪法原则、法治原则、民主原则和科学原则。其中,由于《公司章程》被称为企业的“宪法”,我们可用“章程原则”代替“宪法原则”。
章程原则:《公司章程》是公司组织和行为的基本准则,载明了公司的经营宗旨、财产状况、股东的权利和义务、机构的产生和职权等,是公司赖以生存的根本。企业立制应当遵循《公司章程》的各项规定,为实现企业的经营宗旨服务。 法治原则:企业的立制既要符合现行法律、法规及《公司章程》的规定,又要符合《制度管理办法》的规定;既要内容合法,又要权限和程序合法;既要做到独立制度的合法,又要做到制度体系的合法。遵循立制的法治原则,是企业制度成为企业“法律”的前提条件。
民主原则:企业立制要保障企业相关方包括所有者与经营者、管理者与普通员工的利益,要正确处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系,同时,要让企业相关方通过多种途径参与到立制工作中来。遵循立制的民主原则,可以使制度更加符合实际,提高制度的质量,降低企业法律风险,同时为制度的执行奠定基础。
科学原则:这是制度建设的核心原则。虽然不同的企业可以有不同诠释,但总括起来,“科学原则”主要体现在以下几个方面:适用原则,即符合企业所处行业的特点,符合企业实际,具有可操作性;系统原则,即制度与制度之间要相互依存、互不冲突;先进原则,即以现代先进管理理念统领制度建设;经济原则,即关注制度建设的成本与效益,降低管理成本等。
不同的企业会对制度建设设定不同的原则,如有的企业提出了人本原则、系统原则、对称原则、弹性原则、简便原则[4]。这些原则都没有越出四大基本原则的范畴,而是对四大基本原则进行了具化。
4 制度的形成过程如何？制度应包括哪些内容要素
制度的制定一般包括规划、调研、起草、听取意见、签核、签发、公布等步骤。《制度管理办法》要就这些步骤进行明确。如关于制度的起草,应规定哪些制度应由哪些部门起草;在听取意见的环节,应规定哪些制度应以哪种方式征求哪些部门或员工的意见;而在公布的环节,则应规定哪一层级、哪一类别的制度应由哪种渠道公布,等等。
制度形成过程中,签核环节经常是比较模糊的环节。一方面,制度起草部门将制度送交与制度相关的部门进行签核时,签核部门常会有“其他部门会把关”的侥幸心理,于是“人人审核却无人负责”的情况出现了;另一方面,签核部门面对洋洋洒洒的制度,其实最具发言权的通常是与其职能相关的那一部分。因此,《制度管理办法》应就签核中各个部门的审核重点进行明确,从而使制度签核责任明确、有的放矢。
一般地,各签核部门应根据制度建设的原则对制度进行全面审核,在此基础上再从各自的职能角度出发对制度的不同方面进行重点审核。
法务部的审核重点:制度的合法性、合规性,如制度的执行是否有潜在的法律风险。
财务部的审核重点:制度在财务方面的可行性、经济性,如是否考虑了预算因素。
人力资源部的审核重点:制度在人力资源方面的可行性,如是否有与部门和岗位职责不相匹配的情况出现。
制度管理部门的审核重点:制度与《公司章程》和其他制度的衔接性,是否符合《制度管理办法》的规定。
由此可见,尽管有多个部门参与签核,对制度的合理性、适宜性、充分性、可操作性等承担责任的,仍然是制度责任部门(一般情况下是起草部门,有时也包括一些重要的相关部门)。
《制度管理办法》还应列出一个制度应有的内容要素,如名称、制定目的、制定依据、适用范围、定义、原则、责任部门、具体制度内容、附则、附件等。其中,明确责任部门将是制度落实的关键。内容要素的明确会对不同的起草人起到指引作用,可以避免制度起草过程中的随意性,保持制度质量的稳定性。
5 制度怎样才能落到实处？制度的回顾工作应如何进行
制度制定后并不等于达到了管理目的。再好的制度也须在执行的基础上才有意义,否则就是一堆废话。“将制度落到实处”我们已听得太多,但如何“落到实处”却少有企业去研究。《制度管理办法》也应对制度的落实做出相应的规定如下。
(1)由制度责任部门将制度落实的责任具体到人,或组建制度落实组织机构。
(2)制定实施细则或流程。
(3)对制度操作人员进行培训。
(4)配置制度落实所需设施。
(5)进行制度培训与宣导。
(6)设置新老制度交接的过渡期。
(7)进行制度落实情况的检查等。
除了制度的责任部门应对制度的落实情况进行检查外,制度管理的职能部门也应对整个企业的制度建设和管理情况进行检查和回顾。《制度管理办法》应对制度回顾的时机、频次、责任部门、原则、范围、方法、流程、回顾结果的运用等进行规定。一般来说,除了定期回顾外,企业在以下情势条件下还应进行不定期的制度回顾。
(1)相关法律、法规、规章或者其他规范性文件发生变化。
(2)企业股东方发生重大变化。
(3)企业内外经营环境和市场环境发生重大变化。
(4)企业政策、方针、组织、产品、技术等发生变化。
企业在进行制度回顾时,除了应遵循制度建设的四大原则外,最重要的是检查制度是否取得了预期成效。制度的效果、可操作性、与现实的适宜性、制度执行中存在的问题因而成为了制度回顾的主要内容。企业应根据制度回顾的情况,进行制度的废止、修改、保留、补充。而在制度的回顾工作中,《制度管理办法》本身也是回顾的重点制度之一。
6 结语
通过以上分析,我们看到,《制度管理办法》处于“高屋建瓴”的位置,对制度管理的原则、框架、程序等宏观问题进行了规范,有学者称之为“规章之管理规章”、“规章之母”[5]。从理想化的角度来说,《制度管理办法》应是在企业成立之初在《公司章程》和法人治理制度之后制定的第一个制度,从制度管理工作的起始阶段起就发挥着重要作用。但在实践中,它更多地是在企业有了相当的制度管理工作积累的基础上制定的,并且经常是伴随着制度清理、回顾、评估工作出台的。《制度管理办法》滞后出台的好处,就是它能为企业复杂的制度管理流程、庞杂的制度群梳理脉络,有针对性地解决制度管理中出现的问题,排除企业在制度管理中遭遇的困扰,因而能更好地指导企业未来的制度管理工作。因此,企业在任何时候制定《制度管理办法》都“未为晚也”,只要企业管理者真正认识到了为制度立制的意义所在。
参考文献
[1] (美)弗雷德里克·温斯洛·泰勒[著]，马月才[译].科学管理原理[J].机械工业出版社，2008.
[2] 张羽君.企业制度与法治的衔接(第8版)[M].人民出版社，2011：37.
[3] 国电电力规章制度汇编[M].中国电力出版社，2007.
[4] 戴天宇.超越执行力[M].清华大学出版社,2010:124～129.
[5] 赵成意.企业内部规章制定实务[M].中国台北:中华企业管理发展中心,1979:3.