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〔摘要〕制度问题带有根本性、全局性、决定性和长期性，坚持和强化制度治党，是全面从严治党的治本之策，是着力解决管党治党宽松软问题的根本措施。党的十八大以来，坚持和强化制度治党的新理论新实践，是对邓小平制度建党和制度改革思想的坚定传承和创新发展。注重制度治党，是党的建设历史经验的深刻总结；凸显制度治党，是净化优化党内政治生态的迫切要求；深化制度治党，是积极稳妥推进政治体制改革的重要任务。
〔关键词〕全面从严治党；制度建党；制度治党；政治生态；十八届六中全会
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0017-10
坚持和强化制度治党，是党的十八大以来全面从严治党的突出特点，是以习近平为总书记的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要内容。从中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众“八项规定”的出台并持之以恒贯彻执行，到党的领导制度、组织制度、工作制度、干部选拔使用制度、党的纪律检查制度以及国有企业收入分配制度等一系列基本制度的进一步改革与完善；从禁止公款送礼、公款吃请、公款消费等一系列党风廉政建设规章制度的严格执行，到《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》的正式颁布，严格的制度几乎覆盖党的建设各个方面和党员干部的一切行为，制度治党、制度反腐的作用和效果正在愈益凸显。党的十八届六中全会正式通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，把党的制度建设和强化制度治党推向了一个新的理论与实践高度。四年多来的实践充分证明，制度问题的确是带有根本性、全局性、决定性和长期性的重大问题，坚持和强化制度治党，是全面从严治党的治本之策，是“着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题”〔1〕的根本措施。
关于制度治党，党的十八大以来习近平总书记从各个角度进行了深刻强调与阐发。2014年10月8日，在党的群众路线教育实践活动总结大会上的重要讲话中，习近平首次提出“制度治党”，要“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”。〔2〕2015年1月13日，在十八届中纪委五次全会上的讲话中，习近平明确强调：“在改进作风问题上，我们不能退，也退不得，必须保持常抓的韧劲、长抓的耐心，在坚持中见常态，向制度建设要长效。”〔3〕2015年3月5日，在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时，习近平深刻指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，从严管好各级领导干部。从严管理干部，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，既从思想教育上严起来，又从制度上严起来。”〔4〕2015年6月28日，在中央政治局第24次集体学习时，习近平从反腐倡廉角度进一步强调：“法规建设带有根本性、全局性、稳定性、长效性。要贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求，加大反腐倡廉法规制度建设力度，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。”〔5〕2016年1月12日，在十八届中央纪委六次全会上的重要讲话中，习近平从净化优化党内政治生态的高度进一步指明了坚持和强化制度治党的迫切性和重要性，指出：“要抓住建章立制，立‘明规矩’、破‘潜规则’，围绕发生的腐败案例，查找漏洞，吸取教训，着重完善党内政治生活等各方面制度，压缩消极腐败现象生存空间和滋生土壤，通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断完善。”〔6〕这一系列重要论述，构成内涵丰富、思想深邃的关于制度治党的重要思想。这一重要思想，是对邓小平制度建党和制度改革思想的坚定传承和创新发展，是对马克思主义建党学说的进一步丰富和创造性贡献，为在新的历史条件下抓住根本问题和要害问题全面从严治党、净化优化党内政治生态、确保党的先进性和纯洁性，进一步指明了方向。
一、注重制度治党：党的建设历史经验的深刻总结
在我国改革开放之初，邓小平就旗帜鲜明地提出了依靠制度管党治党的重要论断。在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性文献中，邓小平反复阐述一个重要思想，这就是，要把党和国家的政治生活建立在不断完善的制度基础之上。他精辟指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”〔7〕 这一重要论断，是对国际共产主义运动历史经验尤其是我们党领导革命和建设历史经验的精辟总结，是对马克思主义政党建设理论的创造性贡献。
在国际共产主义运动史上，曾经出现过斯大林破坏社会主义民主与法制的严重教训。在我国社会主义发展史上，曾经出现过“文化大革命”践踏社会主义民主与法制的严重挫折。产生这些问题的原因究竟是什么？是个人的素质还是制度的因素？邓小平鞭辟入里指出，领袖个人的因素固然是个重要原因，但是根本原因在于制度的缺失和漏洞。他说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”〔8〕这一分析，切中要害，振聋发聩，深刻指明了社会主义执政党建设要解决的最关键问题和必须遵循的最基本规律。
事实上，任何一个政党，当它取得执政地位之后，如何重视制度建党，以健全的制度确保党的执政功能和执政成效、防止个人专断和党的成员腐败，这个问题就被尖锐地提到关系党的执政地位乃至生死存亡的重要位置上来。作为社会主义大国的执政党，我们党队伍庞大、责任重大，制度问题在党执政过程中一直是关乎根本、影响全局的一个重大问题；是否具有健全的制度，是党内生活尤其是政治生活是否正常，整个国家能否沿着民主法治道路向前发展的一个关键因素；是否具有强烈的制度意识，是广大党员尤其是党的各级领导干部能否保持本色、为民执政、廉洁执政的一个关键问题。 早在延安时期，制度问题就曾被提到尚未取得全国执政地位的中国共产党人面前。民主人士黄炎培访问延安，与毛泽东促膝长谈，尖锐地提问：通过什么路径才能够防止“政怠宦成”“人亡政息”的历史教训，跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”？针对这一问题，毛泽东明确回答：“我们已经找到了新路，我们能够跳出周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”〔9〕 这一解答，何等精辟！何等深邃！防止自身腐败，防止人亡政息，归根到底要靠党内民主和人民民主。民主不仅仅是思想和作风，更重要的是体制和制度。人民监督执政党，人民监督政府，这是现代民主制度的核心内容。只有以健全的党内民主制度和国家民主制度确保人民以高度负责的精神监督党和政府，才能避免“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”，彻底防止“政怠宦成”“人亡政息”的历史悲剧重演。
当年毛泽东找到了制度建设这条新路，但是却未能带领全党一以贯之地走下去，更未能成功解决在党执政之后如何确保党和国家政治生活民主化、制度化这一重大课题。50年代后期直至“文化大革命”，我们党所以屡遭曲折，国家所以屡遭困境，一个根本原因就是对制度的淡漠、疏忽甚至否定。权力过分集中，党政不分、政企不分，个人凌驾于集体之上，党和国家的民主制度形同虚设，有的甚至破坏殆尽，这样一种历史教训，不是哪一个人的责任，而是制度意识普遍缺失、制度建设长期懈怠的结果。所以“文化大革命”结束之后，邓小平对党的历史经验的总结和党的思想、组织、作风建设的思考，正是紧紧抓住制度建设这个根本环节，明确提出“制度建党”这个重大命题，牢牢抓住制度改革这个关键节点。早在党的十一届三中全会前夕，邓小平就在中央工作会议上明确指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”〔10〕在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平更为深入地从党的制度层面剖析党内存在的突出问题、指明制度建党的重点和任务，他精辟指出：必须高度重视制度问题，切实推进制度改革，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，废除领导干部职务终身制。同时“应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上做一系列切实的改革”，“不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望”。〔11〕邓小平把制度改革与建设提到能否赢得人民信任的高度，提到能否巩固党的执政地位的高度，提到能否发展社会主义的高度，紧紧抓住了社会主义执政党建设中的最关键问题，为在长期执政条件下推进党内民主和社会民主、确保党的先进性和纯洁性，指明了根本方向。
历史经验深刻告诉我们，小治治事、中治治人、大治治制。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”〔12〕全面从严治党，更必须把制度建设提到根本性、全局性、长远性高度，高度重视制度的治党功能、充分彰显制度的治党效应。习近平深刻指出：“相比我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安”，相比推进国家治理体系和治理能力现代化的艰巨任务，“我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素。所以，我们必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。〔13〕在我国现行政治架构和治理体系中，国家制度建设和党的制度建设相互胶着，制度治国和制度治党有机联系；而从一定意义上说，国家治理现代化能否有效推进，全面依法治国方略能否有效实施，很大程度上决定于能否注重和坚持制度治党，以健全的制度体系确保党的先进性和纯洁性，提高党的领导水平和执政能力，使广大党员和党员领导干部始终不忘初心、不懈奋斗、不断前进。这就是制度治党的历史逻辑和现实逻辑。
二、凸显制度治党：净化优化党内政治生态的迫切要求
制度治党的现实性、紧迫性和必要性，突出体现在净化优化党内政治生态面临的突出问题和艰巨任务上。
党的十八大以来，习近平在领导和指导全面从严治党中鲜明而尖锐地提出净化优化乃至重构党内政治生态的重大任务。2014年6月30日，在中央政治局第十六次集体学习时的重要讲话中，习近平明确指出：加强党的建设，“解决党内存在的种种问题，必须营造一个良好的从政环境，也就是要有一个好的政治生态”。他强调：这个问题，“现在看来，不能讲讲就过去了，而是要下大气力来抓，争取一个好的成效”。〔14〕2015年1月13日，在十八届中央纪委五次全会上的重要讲话中，习近平再次尖锐指出：当前“减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重”。〔15〕2015年“两会”期间，习近平在参加吉林、江西代表团审议时再次强调：“做好各方面工作，必须有一个良好的政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，要想恢复就要付出很大代价。”“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。”〔16〕2016年1月12日，在十八届中央纪委六次全会上，习近平再次强调党内政治生态的极端重要性。他说：“政治生态好，人心就顺、正气就足；政治生态不好，就会人心涣散、弊病丛生。”他着重强调，要“通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断改善”。〔17〕这一系列精辟论断，振聋发聩、令人警醒，不仅对如何进一步解决我们党面临的主要问题，具有极其深刻的现实指导作用，而且对如何建构现代政党建设体系、营造良好的党内党外政治生态、推进党的建设走向现代化，具有极其高远的理论创新价值。 政治生态是指一定政治系统内部各要素之间以及政治系统与其他社会系统之间相互作用、相互影响、相互制约所形成的生态联动，是一个地方或一个领域政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现。政治生态大体区分为政治内生态和政治外生态。政治内生态是指政治系统内部各要素之间的生态联动；政治外生态则是指政治系统与其他社会系统之间的生态联动。我们党的执政地位和执政使命决定，党内政治生态是否健康、优化，不仅对所有党员、干部产生着巨大的影响和制约作用，而且对其他社会组织乃至整个国家政治系统产生着至关重要的示范和影响作用。
党的十八大以来全面从严治党的实践表明，净化优化党内政治生态，纪律、规矩和制度是三大最重要因素和最关键环节。纪律是净化优化党内政治生态的刚性约束，规矩是净化优化党内政治生态的基本规范，而制度则是净化优化党内政治生态的根本保障。纪律、规矩是制度的重要体现，强化制度治党，离不开严明纪律、严守规矩。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，现代制度具有行为导向、心理激励和权力制约等特有功能。完善的制度可以最大限度地调动积极因素、抑制消极因素，使好人更好地做好事、使坏人无法任意横行、使公共权力最大程度地释放出谋求人民利益、促进社会进步的正能量；而制度的缺失与漏洞，必然会严重助长不正之风蔓延，使好人无法充分做好事、甚至会变坏，使公共权力游离权力的本质和边界而导致恃权腐败行为。事实雄辩说明，只要我们坚持制度改革不动摇，强化制度建设不放松，严明政治纪律不含糊，严守政治规矩不留缝，把权力关进制度的笼子不懈怠，就一定能净化和优化党内政治生态，创造和保持良好的从政、执政环境，确保广大党员干部自觉履行以民为本、执政为民的政治责任。
习近平指出： “全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”〔18〕准确把握坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争之间的关系，明确内涵、厘清责任，抓住重点、协调推进，是在新的历史条件下净化优化党内政治生态、实现党的建设现代化的总体战略布局。从这样一种总体布局出发，凸显制度治党净化优化党内政治生态，需要重点要把握好一系列辩证关系：
——正确认识和把握党纪与法律的关系，既要遵从法律，又要严守党纪。加强制度治党不是孤立的，既离不开党的纪律的保障，又离不开国家法律的支撑。在全面从严治党中，制度、党纪、法律相互支持融为一体，形成规范党员思想行为、净化优化党内政治生态的强大合力。把纪律建设摆在更加突出的位置，坚持纪严于法、纪在法前，用纪律管住全体党员，让纪律成为全体党员不可逾越的底线，是近年来全面从严治党的一个突出特点，也是加强制度治党的一个重要突破口。法律与纪律的关系，对于共产党员尤其是党员领导干部来说，是普遍性与特殊性的关系。法律是治国之重器，是任何组织和个人都必须遵守的底线，党的组织和个人也不例外，模范遵守国家法律，是每一个共产党员必须自觉履行的义务。但是仅仅做到这一点还远远不够，除了这个义务之外，党组织和党员个人还有一个必须履行的义务，这就是严守党的纪律。因为我们党是肩负神圣使命的政治组织，是工人阶级和人民大众的先锋队，是由铁的纪律组织起来的先进集体。党的先锋队性质、历史使命和执政地位决定，党规党纪必然也必须严于国家法律，党组织和党员个人不仅要模范地遵从国家法律，而且要自觉地严守党的纪律。如果混淆了纪律和法律的界限，认为只要守法就可以了，把违纪当成“小节”，党员不违法就没人管、不追究，久而久之就必然会造成“要么是好同志，要么是阶下囚”的不正常现象。中央强调把党的纪律挺在法律前面，守纪严于遵法，就是针对长期以来纪法不分、重法轻纪的问题提出来的。许多事实表明，共产党员尤其党员领导干部，只有既牢固树立法律意识，又不断强化纪律观念，把遵从国家法律当成基本行为规范，把严守党的纪律当成基本行为尺度，才能“从心所欲而不逾矩”，模范履行党和人民赋予的历史责任。
——正确认识和把握“破”与“立”的关系，既要立明规矩，又要破潜规则。凸显制度治党，净化优化党内政治生态，必须坚持“破”“立”并举，“破”字当头、“立”在其中。所谓“破”，就是要坚定不移开展反腐倡廉斗争，彻底破除蔓延于党内政治生活各个方面的潜规则。长期以来，许多潜规则侵入党内，甚至大行其道，对党的肌体造成严重危害。在一些地方和部门，拉帮结派的山头主义、人身依附的宗派主义、我行我素的自由主义、不讲原则的好人主义、唯利是图的个人主义、游戏人生的享乐主义盛行，尤其是“一把手”搞家长制、独断专行，使党内政治生活变得低级庸俗、是非判断十分模糊，久而久之严重挫伤了广大干部群众的积极性，败坏了政治风气和社会风气，污染了党内党外政治生态，带坏了一批党员干部，乃至发生“连锁式”“塌方式”腐败。事实警示我们， 潜规则不破，党风不可能好转；破除潜规则不可能一蹴而就、一劳永逸，而是一项长期的管党治党任务。所谓“立”，就是要坚定不移注重制度建设与完善，以制度严纪律、 明规矩，发挥制度治党的作用，彰显制度治党的权威，通过完善制度的正能量，优化和固化 “山清水秀”的政治生态，以正压邪，让“潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场”。〔19〕
——正确认识和把握善行与监督的关系，既要注重制度激励，又要强化制度监督。坚持制度治党，彰显制度在净化优化党内政治生态中的常态效应，既要注重党的领导制度、组织制度、干部选拔使用制度等制度体系的不断完善，充分释放制度在促进人们善言善行中的导向与激励作用，形成自觉要求自己和不断完善自己的良好习惯与氛围，又要突出强化党内监督制度的科学设计与严格执行。因为任何人的行为都离不开监督，共产党员尤其是执掌公共权力的党员领导干部尤其离不开监督。党要管党、从严治党，无论是“管”抑或是“治”，都包含监督；党内监督制度是强化制度治党的关键环节，是净化优化党内政治生态的关键保障。在第十八届中央纪委六次全会上的重要讲话中，习近平特别强调：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。我们要总结经验教训，创新管理制度，切实强化党内监督。”〔20〕 党的十八届六中全会在2003年党中央制定和颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》的基础上，正式审议通过《中国共产党党内监督条例》，表明我们党的监督制度建设进入一个新阶段，这是坚持和强化制度治党的重要制度成果。党内监督之所以必须进一步强化，从根本意义上说，是公共权力运行规律决定的。一切公共权力都离不开监督，执政党执掌的公共权力尤其离不开监督。失去监督的权力势必蜕变成腐败的权力，缺乏监督的执政党很难运用好人民赋予的权力全心全意为人民谋利益。通过多年的建设尤其是十八大以来的不懈努力，我们党已经建构起包括依托党的各级纪律检查委员会和党内巡视制度在内的专门性监督制度和依托全体党员知情权、监督权共同参与监督的广泛性监督制度，这是党内监督制度的两个基本方面，两者相互支持、相辅相成，缺一不可、不可偏废。党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。党内监督的重点无疑是各级领导机关和领导干部，特别是“一把手”履行党的职责、运用公共权力的情况。强化党内监督要同强化国家监察、群众监督结合起来。习近平深刻指出：“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。”〔21〕显然，在确保公共权力正确运行这一实质问题上，党内监督、国家监察、群众监督是完全一致的，三者在实际运行过程中相互联系、相互支持、融为一体。同时党内监督还要同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，共同形成监督合力，有效彰显监督体系在制约公共权力、净化优化政治生态中的重要作用。
——正确认识和把握制度与道德的关系，既要严格制度约束，又要注重固本培元。制度是一种规范性、强制性约束力量，无论对党的整体来说还是对党员个体来说，制度都具有强制性，是一种外在的约束力量。外因只有通过内因才能起作用。这就是要把严格的制度约束牢固建立在思想自觉和道德自省基础之上。这是全面从严治党、净化优化党内政治生态不可或缺的基础性环节。习近平指出：“抓作风建设要返璞归真、固本培元，在加强党性修养的同时，弘扬中华优秀传统文化。”尤其强调“领导干部要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家”，“要坚持高标准和守底线相结合，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，又要引导人向善向上，坚守共产党人精神追求，筑牢拒腐防变思想道德防线”。〔22〕这些重要论述，体现了厚重的历史眼光和辩证的思维方法，是全面从严治党的重要引领。中华优秀传统文化中“修齐治平”的价值追求，马克思主义学说中共产主义的崇高理想，我们党在长期实践中形成的守规矩讲纪律的优良传统，都是全面从严治党的丰富政治资源，都是加强和彰显制度治党的重要前提和必要补充。我们只要站在顺应时代潮流和立足中国现实的层面上将这三者有机地统一起来、内在地融化在一起，就一定能汇聚起全面从严治党的巨大精神力量，释放出净化优化党内政治生态的巨大制度威力，确保我们党始终充满生机活力、永远立于不败之地。
三、深化制度治党：积极稳妥推进政治体制改革的重要任务
制度治党，基础是“制”、关键是“治”。无论是“制度”的健全完善，还是“治理”的坚强有力，都必须遵循一个基本的政治逻辑，这就是，在积极稳妥的政治体制改革中发展人民民主、推进党内民主。当年，邓小平在强调制度建党问题时，明确提出政治体制改革的历史性任务。他尖锐指出：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”〔23〕从一定意义上讲，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。〔24〕政治体制改革的根本任务是发展人民民主、发展党内民主。人民民主是社会主义的生命，党内民主是党的生命。没有人民民主，党的执政地位和核心领导力无从谈起；没有党内民主，党的制度建设和制度效应无从依托，更谈不上制度治党。事实上，坚持和强化制度治党，本身就是一种政治体制改革，并且是一种切入要害、影响深远的政治体制改革。进一步深化制度治党，是积极稳妥推进政治体制改革的一项重要任务。党的十八大报告明确指出：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”〔25〕十八届三中全会进一步强调：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”〔26〕对于中国共产党人来说，坚持制度治党是一项长期的历史性的改革任务。在当前改革深化阶段和发展关键时期，尤其需要通过积极稳妥的政治体制改革，应对挑战、清除积弊，深化制度治党、全面从严治党，实现党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。肩负着全国人民重托和民族复兴重任的中国共产党人，对于深化政治体制改革，应当具有高度的政治自觉和政治自信。
深化制度治党、解决和克服党内存在的突出问题，净化和优化党内政治生态，亟待从四个方面进一步深化我国政治体制改革。
第一，进一步深化党的领导体制改革，重点加强对“一把手”权力的制约与监督。
深化政治体制改革，核心内容是消除权力过分集中所产生的弊端，这既是以往政治体制改革的一条历史经验，又是在新的历史起点上进一步深化政治体制改革的一个现实指向。在党的十八大以来被查处的领导干部腐败案件中，担任或曾经担任“一把手”领导职务的占80%以上，这种现象足以说明对权力过分集中的领导体制进行深度改革的紧迫性和艰巨性。邓小平指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”〔27〕习近平强调：“各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’。一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。许多违纪违法的一把手之所以从‘好干部’沦为‘阶下囚’，有理想信念动摇、外部‘围猎’的原因，更有日常管理监督不力的原因。”〔28〕“一把手”腐败案件高发频发，说到底就是“一把手”的权力太集中，权力高度集中在一个人手中，加之监督缺位、制约乏力，那当然再好的人也有可能放松自我约束，久而久之极有可能依恃权力走向腐败。 正是针对权力过分集中的领导体制弊端，党的十八届三中全会决定将“强化权力运行制约和监督体系”作为全面深化政治体制改革的重点内容，明确强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”；明确要求“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系；健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”。十八届三中全会突出强调“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”，包括严格规定和执行主要领导干部工作生活保障制度，从制度层面进一步消除主要领导干部有可能恃权腐败的土壤和条件；推行权力清单制度、个人重大事项报告制度、选人用人专项检查和责任追究制度等；公开权力运行流程，让主要领导干部手中权力在阳光下运行。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，对党员领导干部尤其是“一把手”的思想和行为作出进一步明确规定。这些制度规定和改革措施的深入贯彻执行，必将从权力制约和监督层面有效遏制主要领导干部尤其是“一把手”恃权腐败现象。
第二，进一步深化党内民主制度改革，切实推进党务公开。
党内民主是党的生命。完善党内民主制度，实行党务公开，是防止党员领导干部滥用权力走向腐败的基础性制度环节，是强化制度治党的基础性制度建设。
《共产党宣言》明确指出：“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”因此无产阶级政党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”；“共产党人始终代表整个运动的利益”。〔29〕这样一种性质与宗旨，决定了工人阶级政党内部应该是民主的、透明的，对全体共产党员来说没有任何隐私可言，更不允许党内有任何特权存在。马克思恩格斯在总结巴黎公社经验时反复强调： “公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府”；“它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”。〔30〕发展党内民主，实行党务公开，是无产阶级政党区别于其他阶级政党的一个最鲜明标志，是党能够不断发展壮大、领导与依靠人民取得革命、建设和改革胜利的最根本因素。所谓党务公开，主要包括：重大决策公开，一级党组织的重大决策，应在相应范围交广大党员以至全体党员充分讨论，在积极吸收各方面意见的基础上实行科学决策、民主决策、依法决策；选用干部公开，凡选拔和推荐党员领导干部，应在一定范围广大党员以至全体党员中广泛征求意见，对于重要岗位的党员领导干部，应实行差额选举或民主票决，从而防止在选人用人上的不正之风，从根本上杜绝买官卖官、跑官要官的腐败行为；执行程序公开，凡重大决策的执行，坚持走群众路线，充分调动广大党员积极性，依靠民主的力量确保决策执行效果，从而防止高高在上的官僚主义，杜绝盲目蛮干损害群众利益的行为；重大事项公开，党员领导干部尤其是主要领导干部，定期向所在组织的党员公开自己的财产收入、公费开支、亲属经商等涉及权力运用的相关事宜，接受党组织和广大党员监督，从而防止违法违纪违规事件发生，杜绝滥用职权、以权谋私行为。总之，坚持党务公开，不仅是推进党内民主的重要渠道，而且是防范党员领导干部特别是“一把手”滥用权力走向腐败的关键环节，是优化党内政治生态的题中应有之义。
第三，进一步深化党内监督制度改革，切实把权力关进制度的笼子。
加强党内监督，是工人阶级政党建设的一条重要原则，对于执政的共产党来说，加强党内监督不啻是党的生命。恩格斯强调：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须将国家机关的“一切职位交给由普选选出的人担任”，并且要加强对所有国家公职人员的监督，“规定选举者可以随时撤换被选举者”。〔31〕马克思指出：人民有权监督国家和国家机关工作人员，“这是人民群众把国家政权重新收回”的重要体现，“是人民群众获得社会解放的政治形式”。〔32〕列宁对党内监督的性质与意义则作出了更加明确的阐述：“党本身必须对它的负责人员执行党章的情况进行监督，而‘监督’也不单单是口头上加以责备，而是要在行动上加以纠正。”〔33〕党的性质和宗旨决定，一切共产党员尤其是担负主要领导职务的共产党员，都必须高度重视党内监督，自觉接受党员和人民群众的批评监督意见，根据党和人民群众的愿望及时改正自己的错误。“一个政党对自己的错误所抱的态度，是衡量这个党是否郑重，是否真正履行它对本阶级和劳动群众所负义务的一个最重要最可靠的尺度。公开承认错误，揭露犯错误的原因，分析产生错误的环境，仔细讨论改正错误的方法——这才是一个郑重的党的一个标志，这才是履行自己的义务。”〔34〕在新的历史条件下，我们党坚持和发展马克思主义关于党内监督的思想，进一步揭示、界定了党内监督的实质。党的十八大报告明确指出：必须健全和完善权力监督体系，“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。十八届三中全会决定进一步强调：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》则对党内监督制度作出进一步明确规定，强调“党内监督要尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。深入推进党内监督制度改革，进一步完善党内监督制度和监督体系，是积极稳妥推进我国政治体制改革的突出内容，对于进一步深化制度治党、净化优化党内政治生态，具有特殊的价值和意义。
第四，进一步深化干部人事制度改革，提高选人用人公信度。
一切领导干部手中的权力都是公共权力。公共权力是以全社会成员的共同利益为基础的。在国家产生之后，公共权力表现为国家权力。“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”〔35〕从本质意义上说，这种公共权力来自于社会、服务于社会，并接受社会的制约与监督。然而如同恩格斯指出：“政治权力在对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间没有任何冲突，经济发展加快速度。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”〔36〕政治权力悖离经济社会发展方向而对人民大众利益起阻碍或侵犯作用，这就是少数国家工作人员把公共权力据为己有，依恃权力谋取私利，甚至贪赃枉法、贪污受贿、腐化堕落。防止和清除公共权力悖离人民利益走向腐败，需要从各个方面努力，最关键的环节是要从源头上解决“权力授受”问题。只有坚持“权为民所授”，才能做到“权为民所用”，防止“权为私所属”、“权为私所用”，有效遏制和清除权力腐败现象。“权为民所授”，实质上就是要把好领导干部选拔任用关，完善和强化干部选拔过程中的民主化机制，使一切领导干部和所有国家工作人员从制度规范与制约中时刻意识到：自己手中的权力是人民授予的，是社会对国家的委托，必须运用手中权力全心全意为人民谋利益，始终做人民大众利益的“守护人”而绝不能成为人民大众利益的“盗墓贼”。国家公共权力的本质和社会公共利益的需求，是进一步改革与完善我国干部选拔制度的最根本逻辑依据。 进一步深化干部选拔制度改革，从源头上防止权力腐败，需要进一步解决好是靠多数人意志选干部还是靠少数人意志选干部的问题。许多腐败案件，追根溯源，无不可以归结到选人用人制度上出了漏洞。习近平指出：治国理政，关键在选什么人、用什么人，“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至有什么样的党风”。〔37〕选人用人如果缺乏公信，那么权力腐败则是必然结果；而选人用人上的弊端，关键在于缺乏民主化机制。建立健全民主选人用人制度，依托民主机制选拔各级领导干部和国家工作人员，是深化政治体制改革、深化制度治党的重要突破口。在选人用人问题上，党管干部是不可动摇的原则，但是必须切实防止将“党管干部”演变成少数人选拔任用干部的倾向。党是人民利益的忠实代表，除了最广大人民利益之外，党没有自己任何特殊的利益。党的性质和宗旨决定，党在选拔任用干部并向国家机关和企事业单位推荐领导干部过程中，必须坚定站在最广大人民立场上，尊重民意、顺应民心，真正将那些能够为人民大众办事、群众公认和满意的人才选拔到各级领导岗位上来。由于存在着权力过分集中的弊端，少数人意志的实现甚至一个人说了算有着深厚的社会基础和体制支撑，这就很容易在“党管干部”名义下将少数人甚至一个人的意志强加到大多数人头上，成为选拔任用干部的主要依据甚至唯一依据。近几年揭露的腐败大案要案，绝大多数是与干部选拔任用方面高度集权的弊端联系在一起的。把“党管干部”演变为干部选拔任用少数人说了算，必然助长任人唯亲的宗派主义和跑官要官的人身依附，必然会将一些干部引向权力腐败陷阱。现实深刻警示我们，必须切实加强干部选拔任用制度改革，增大民主机制在干部选拔任用过程中的份量，从制度和体制层面将“党选干部”、“党管干部”和“民选干部”、“民管干部”有机地统一起来，最大限度地从干部选拔这个“源头”堵塞权力腐败漏洞。只有这样，党内政治生态才能得到最大限度的净化优化，确保党始终成为人民利益的忠实代表，永远保持“干部清正、政府清廉、政治清明”。
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【责任编辑：刘彦武】
〔关键词〕全面从严治党；制度建党；制度治党；政治生态；十八届六中全会
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）06-0017-10
坚持和强化制度治党，是党的十八大以来全面从严治党的突出特点，是以习近平为总书记的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要内容。从中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众“八项规定”的出台并持之以恒贯彻执行，到党的领导制度、组织制度、工作制度、干部选拔使用制度、党的纪律检查制度以及国有企业收入分配制度等一系列基本制度的进一步改革与完善；从禁止公款送礼、公款吃请、公款消费等一系列党风廉政建设规章制度的严格执行，到《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》的正式颁布，严格的制度几乎覆盖党的建设各个方面和党员干部的一切行为，制度治党、制度反腐的作用和效果正在愈益凸显。党的十八届六中全会正式通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，把党的制度建设和强化制度治党推向了一个新的理论与实践高度。四年多来的实践充分证明，制度问题的确是带有根本性、全局性、决定性和长期性的重大问题，坚持和强化制度治党，是全面从严治党的治本之策，是“着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题”〔1〕的根本措施。
关于制度治党，党的十八大以来习近平总书记从各个角度进行了深刻强调与阐发。2014年10月8日，在党的群众路线教育实践活动总结大会上的重要讲话中，习近平首次提出“制度治党”，要“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”。〔2〕2015年1月13日，在十八届中纪委五次全会上的讲话中，习近平明确强调：“在改进作风问题上，我们不能退，也退不得，必须保持常抓的韧劲、长抓的耐心，在坚持中见常态，向制度建设要长效。”〔3〕2015年3月5日，在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时，习近平深刻指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，从严管好各级领导干部。从严管理干部，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，既从思想教育上严起来，又从制度上严起来。”〔4〕2015年6月28日，在中央政治局第24次集体学习时，习近平从反腐倡廉角度进一步强调：“法规建设带有根本性、全局性、稳定性、长效性。要贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求，加大反腐倡廉法规制度建设力度，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。”〔5〕2016年1月12日，在十八届中央纪委六次全会上的重要讲话中，习近平从净化优化党内政治生态的高度进一步指明了坚持和强化制度治党的迫切性和重要性，指出：“要抓住建章立制，立‘明规矩’、破‘潜规则’，围绕发生的腐败案例，查找漏洞，吸取教训，着重完善党内政治生活等各方面制度，压缩消极腐败现象生存空间和滋生土壤，通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断完善。”〔6〕这一系列重要论述，构成内涵丰富、思想深邃的关于制度治党的重要思想。这一重要思想，是对邓小平制度建党和制度改革思想的坚定传承和创新发展，是对马克思主义建党学说的进一步丰富和创造性贡献，为在新的历史条件下抓住根本问题和要害问题全面从严治党、净化优化党内政治生态、确保党的先进性和纯洁性，进一步指明了方向。
一、注重制度治党：党的建设历史经验的深刻总结
在我国改革开放之初，邓小平就旗帜鲜明地提出了依靠制度管党治党的重要论断。在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性文献中，邓小平反复阐述一个重要思想，这就是，要把党和国家的政治生活建立在不断完善的制度基础之上。他精辟指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”〔7〕 这一重要论断，是对国际共产主义运动历史经验尤其是我们党领导革命和建设历史经验的精辟总结，是对马克思主义政党建设理论的创造性贡献。
在国际共产主义运动史上，曾经出现过斯大林破坏社会主义民主与法制的严重教训。在我国社会主义发展史上，曾经出现过“文化大革命”践踏社会主义民主与法制的严重挫折。产生这些问题的原因究竟是什么？是个人的素质还是制度的因素？邓小平鞭辟入里指出，领袖个人的因素固然是个重要原因，但是根本原因在于制度的缺失和漏洞。他说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”〔8〕这一分析，切中要害，振聋发聩，深刻指明了社会主义执政党建设要解决的最关键问题和必须遵循的最基本规律。
事实上，任何一个政党，当它取得执政地位之后，如何重视制度建党，以健全的制度确保党的执政功能和执政成效、防止个人专断和党的成员腐败，这个问题就被尖锐地提到关系党的执政地位乃至生死存亡的重要位置上来。作为社会主义大国的执政党，我们党队伍庞大、责任重大，制度问题在党执政过程中一直是关乎根本、影响全局的一个重大问题；是否具有健全的制度，是党内生活尤其是政治生活是否正常，整个国家能否沿着民主法治道路向前发展的一个关键因素；是否具有强烈的制度意识，是广大党员尤其是党的各级领导干部能否保持本色、为民执政、廉洁执政的一个关键问题。 早在延安时期，制度问题就曾被提到尚未取得全国执政地位的中国共产党人面前。民主人士黄炎培访问延安，与毛泽东促膝长谈，尖锐地提问：通过什么路径才能够防止“政怠宦成”“人亡政息”的历史教训，跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”？针对这一问题，毛泽东明确回答：“我们已经找到了新路，我们能够跳出周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”〔9〕 这一解答，何等精辟！何等深邃！防止自身腐败，防止人亡政息，归根到底要靠党内民主和人民民主。民主不仅仅是思想和作风，更重要的是体制和制度。人民监督执政党，人民监督政府，这是现代民主制度的核心内容。只有以健全的党内民主制度和国家民主制度确保人民以高度负责的精神监督党和政府，才能避免“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”，彻底防止“政怠宦成”“人亡政息”的历史悲剧重演。
当年毛泽东找到了制度建设这条新路，但是却未能带领全党一以贯之地走下去，更未能成功解决在党执政之后如何确保党和国家政治生活民主化、制度化这一重大课题。50年代后期直至“文化大革命”，我们党所以屡遭曲折，国家所以屡遭困境，一个根本原因就是对制度的淡漠、疏忽甚至否定。权力过分集中，党政不分、政企不分，个人凌驾于集体之上，党和国家的民主制度形同虚设，有的甚至破坏殆尽，这样一种历史教训，不是哪一个人的责任，而是制度意识普遍缺失、制度建设长期懈怠的结果。所以“文化大革命”结束之后，邓小平对党的历史经验的总结和党的思想、组织、作风建设的思考，正是紧紧抓住制度建设这个根本环节，明确提出“制度建党”这个重大命题，牢牢抓住制度改革这个关键节点。早在党的十一届三中全会前夕，邓小平就在中央工作会议上明确指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”〔10〕在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平更为深入地从党的制度层面剖析党内存在的突出问题、指明制度建党的重点和任务，他精辟指出：必须高度重视制度问题，切实推进制度改革，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，废除领导干部职务终身制。同时“应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上做一系列切实的改革”，“不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望”。〔11〕邓小平把制度改革与建设提到能否赢得人民信任的高度，提到能否巩固党的执政地位的高度，提到能否发展社会主义的高度，紧紧抓住了社会主义执政党建设中的最关键问题，为在长期执政条件下推进党内民主和社会民主、确保党的先进性和纯洁性，指明了根本方向。
历史经验深刻告诉我们，小治治事、中治治人、大治治制。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”〔12〕全面从严治党，更必须把制度建设提到根本性、全局性、长远性高度，高度重视制度的治党功能、充分彰显制度的治党效应。习近平深刻指出：“相比我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安”，相比推进国家治理体系和治理能力现代化的艰巨任务，“我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素。所以，我们必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。〔13〕在我国现行政治架构和治理体系中，国家制度建设和党的制度建设相互胶着，制度治国和制度治党有机联系；而从一定意义上说，国家治理现代化能否有效推进，全面依法治国方略能否有效实施，很大程度上决定于能否注重和坚持制度治党，以健全的制度体系确保党的先进性和纯洁性，提高党的领导水平和执政能力，使广大党员和党员领导干部始终不忘初心、不懈奋斗、不断前进。这就是制度治党的历史逻辑和现实逻辑。
二、凸显制度治党：净化优化党内政治生态的迫切要求
制度治党的现实性、紧迫性和必要性，突出体现在净化优化党内政治生态面临的突出问题和艰巨任务上。
党的十八大以来，习近平在领导和指导全面从严治党中鲜明而尖锐地提出净化优化乃至重构党内政治生态的重大任务。2014年6月30日，在中央政治局第十六次集体学习时的重要讲话中，习近平明确指出：加强党的建设，“解决党内存在的种种问题，必须营造一个良好的从政环境，也就是要有一个好的政治生态”。他强调：这个问题，“现在看来，不能讲讲就过去了，而是要下大气力来抓，争取一个好的成效”。〔14〕2015年1月13日，在十八届中央纪委五次全会上的重要讲话中，习近平再次尖锐指出：当前“减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重”。〔15〕2015年“两会”期间，习近平在参加吉林、江西代表团审议时再次强调：“做好各方面工作，必须有一个良好的政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，要想恢复就要付出很大代价。”“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。”〔16〕2016年1月12日，在十八届中央纪委六次全会上，习近平再次强调党内政治生态的极端重要性。他说：“政治生态好，人心就顺、正气就足；政治生态不好，就会人心涣散、弊病丛生。”他着重强调，要“通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断改善”。〔17〕这一系列精辟论断，振聋发聩、令人警醒，不仅对如何进一步解决我们党面临的主要问题，具有极其深刻的现实指导作用，而且对如何建构现代政党建设体系、营造良好的党内党外政治生态、推进党的建设走向现代化，具有极其高远的理论创新价值。 政治生态是指一定政治系统内部各要素之间以及政治系统与其他社会系统之间相互作用、相互影响、相互制约所形成的生态联动，是一个地方或一个领域政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现。政治生态大体区分为政治内生态和政治外生态。政治内生态是指政治系统内部各要素之间的生态联动；政治外生态则是指政治系统与其他社会系统之间的生态联动。我们党的执政地位和执政使命决定，党内政治生态是否健康、优化，不仅对所有党员、干部产生着巨大的影响和制约作用，而且对其他社会组织乃至整个国家政治系统产生着至关重要的示范和影响作用。
党的十八大以来全面从严治党的实践表明，净化优化党内政治生态，纪律、规矩和制度是三大最重要因素和最关键环节。纪律是净化优化党内政治生态的刚性约束，规矩是净化优化党内政治生态的基本规范，而制度则是净化优化党内政治生态的根本保障。纪律、规矩是制度的重要体现，强化制度治党，离不开严明纪律、严守规矩。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，现代制度具有行为导向、心理激励和权力制约等特有功能。完善的制度可以最大限度地调动积极因素、抑制消极因素，使好人更好地做好事、使坏人无法任意横行、使公共权力最大程度地释放出谋求人民利益、促进社会进步的正能量；而制度的缺失与漏洞，必然会严重助长不正之风蔓延，使好人无法充分做好事、甚至会变坏，使公共权力游离权力的本质和边界而导致恃权腐败行为。事实雄辩说明，只要我们坚持制度改革不动摇，强化制度建设不放松，严明政治纪律不含糊，严守政治规矩不留缝，把权力关进制度的笼子不懈怠，就一定能净化和优化党内政治生态，创造和保持良好的从政、执政环境，确保广大党员干部自觉履行以民为本、执政为民的政治责任。
习近平指出： “全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”〔18〕准确把握坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争之间的关系，明确内涵、厘清责任，抓住重点、协调推进，是在新的历史条件下净化优化党内政治生态、实现党的建设现代化的总体战略布局。从这样一种总体布局出发，凸显制度治党净化优化党内政治生态，需要重点要把握好一系列辩证关系：
——正确认识和把握党纪与法律的关系，既要遵从法律，又要严守党纪。加强制度治党不是孤立的，既离不开党的纪律的保障，又离不开国家法律的支撑。在全面从严治党中，制度、党纪、法律相互支持融为一体，形成规范党员思想行为、净化优化党内政治生态的强大合力。把纪律建设摆在更加突出的位置，坚持纪严于法、纪在法前，用纪律管住全体党员，让纪律成为全体党员不可逾越的底线，是近年来全面从严治党的一个突出特点，也是加强制度治党的一个重要突破口。法律与纪律的关系，对于共产党员尤其是党员领导干部来说，是普遍性与特殊性的关系。法律是治国之重器，是任何组织和个人都必须遵守的底线，党的组织和个人也不例外，模范遵守国家法律，是每一个共产党员必须自觉履行的义务。但是仅仅做到这一点还远远不够，除了这个义务之外，党组织和党员个人还有一个必须履行的义务，这就是严守党的纪律。因为我们党是肩负神圣使命的政治组织，是工人阶级和人民大众的先锋队，是由铁的纪律组织起来的先进集体。党的先锋队性质、历史使命和执政地位决定，党规党纪必然也必须严于国家法律，党组织和党员个人不仅要模范地遵从国家法律，而且要自觉地严守党的纪律。如果混淆了纪律和法律的界限，认为只要守法就可以了，把违纪当成“小节”，党员不违法就没人管、不追究，久而久之就必然会造成“要么是好同志，要么是阶下囚”的不正常现象。中央强调把党的纪律挺在法律前面，守纪严于遵法，就是针对长期以来纪法不分、重法轻纪的问题提出来的。许多事实表明，共产党员尤其党员领导干部，只有既牢固树立法律意识，又不断强化纪律观念，把遵从国家法律当成基本行为规范，把严守党的纪律当成基本行为尺度，才能“从心所欲而不逾矩”，模范履行党和人民赋予的历史责任。
——正确认识和把握“破”与“立”的关系，既要立明规矩，又要破潜规则。凸显制度治党，净化优化党内政治生态，必须坚持“破”“立”并举，“破”字当头、“立”在其中。所谓“破”，就是要坚定不移开展反腐倡廉斗争，彻底破除蔓延于党内政治生活各个方面的潜规则。长期以来，许多潜规则侵入党内，甚至大行其道，对党的肌体造成严重危害。在一些地方和部门，拉帮结派的山头主义、人身依附的宗派主义、我行我素的自由主义、不讲原则的好人主义、唯利是图的个人主义、游戏人生的享乐主义盛行，尤其是“一把手”搞家长制、独断专行，使党内政治生活变得低级庸俗、是非判断十分模糊，久而久之严重挫伤了广大干部群众的积极性，败坏了政治风气和社会风气，污染了党内党外政治生态，带坏了一批党员干部，乃至发生“连锁式”“塌方式”腐败。事实警示我们， 潜规则不破，党风不可能好转；破除潜规则不可能一蹴而就、一劳永逸，而是一项长期的管党治党任务。所谓“立”，就是要坚定不移注重制度建设与完善，以制度严纪律、 明规矩，发挥制度治党的作用，彰显制度治党的权威，通过完善制度的正能量，优化和固化 “山清水秀”的政治生态，以正压邪，让“潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场”。〔19〕
——正确认识和把握善行与监督的关系，既要注重制度激励，又要强化制度监督。坚持制度治党，彰显制度在净化优化党内政治生态中的常态效应，既要注重党的领导制度、组织制度、干部选拔使用制度等制度体系的不断完善，充分释放制度在促进人们善言善行中的导向与激励作用，形成自觉要求自己和不断完善自己的良好习惯与氛围，又要突出强化党内监督制度的科学设计与严格执行。因为任何人的行为都离不开监督，共产党员尤其是执掌公共权力的党员领导干部尤其离不开监督。党要管党、从严治党，无论是“管”抑或是“治”，都包含监督；党内监督制度是强化制度治党的关键环节，是净化优化党内政治生态的关键保障。在第十八届中央纪委六次全会上的重要讲话中，习近平特别强调：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。我们要总结经验教训，创新管理制度，切实强化党内监督。”〔20〕 党的十八届六中全会在2003年党中央制定和颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》的基础上，正式审议通过《中国共产党党内监督条例》，表明我们党的监督制度建设进入一个新阶段，这是坚持和强化制度治党的重要制度成果。党内监督之所以必须进一步强化，从根本意义上说，是公共权力运行规律决定的。一切公共权力都离不开监督，执政党执掌的公共权力尤其离不开监督。失去监督的权力势必蜕变成腐败的权力，缺乏监督的执政党很难运用好人民赋予的权力全心全意为人民谋利益。通过多年的建设尤其是十八大以来的不懈努力，我们党已经建构起包括依托党的各级纪律检查委员会和党内巡视制度在内的专门性监督制度和依托全体党员知情权、监督权共同参与监督的广泛性监督制度，这是党内监督制度的两个基本方面，两者相互支持、相辅相成，缺一不可、不可偏废。党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。党内监督的重点无疑是各级领导机关和领导干部，特别是“一把手”履行党的职责、运用公共权力的情况。强化党内监督要同强化国家监察、群众监督结合起来。习近平深刻指出：“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。”〔21〕显然，在确保公共权力正确运行这一实质问题上，党内监督、国家监察、群众监督是完全一致的，三者在实际运行过程中相互联系、相互支持、融为一体。同时党内监督还要同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，共同形成监督合力，有效彰显监督体系在制约公共权力、净化优化政治生态中的重要作用。
——正确认识和把握制度与道德的关系，既要严格制度约束，又要注重固本培元。制度是一种规范性、强制性约束力量，无论对党的整体来说还是对党员个体来说，制度都具有强制性，是一种外在的约束力量。外因只有通过内因才能起作用。这就是要把严格的制度约束牢固建立在思想自觉和道德自省基础之上。这是全面从严治党、净化优化党内政治生态不可或缺的基础性环节。习近平指出：“抓作风建设要返璞归真、固本培元，在加强党性修养的同时，弘扬中华优秀传统文化。”尤其强调“领导干部要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家”，“要坚持高标准和守底线相结合，既要注重规范惩戒、严明纪律底线，又要引导人向善向上，坚守共产党人精神追求，筑牢拒腐防变思想道德防线”。〔22〕这些重要论述，体现了厚重的历史眼光和辩证的思维方法，是全面从严治党的重要引领。中华优秀传统文化中“修齐治平”的价值追求，马克思主义学说中共产主义的崇高理想，我们党在长期实践中形成的守规矩讲纪律的优良传统，都是全面从严治党的丰富政治资源，都是加强和彰显制度治党的重要前提和必要补充。我们只要站在顺应时代潮流和立足中国现实的层面上将这三者有机地统一起来、内在地融化在一起，就一定能汇聚起全面从严治党的巨大精神力量，释放出净化优化党内政治生态的巨大制度威力，确保我们党始终充满生机活力、永远立于不败之地。
三、深化制度治党：积极稳妥推进政治体制改革的重要任务
制度治党，基础是“制”、关键是“治”。无论是“制度”的健全完善，还是“治理”的坚强有力，都必须遵循一个基本的政治逻辑，这就是，在积极稳妥的政治体制改革中发展人民民主、推进党内民主。当年，邓小平在强调制度建党问题时，明确提出政治体制改革的历史性任务。他尖锐指出：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”〔23〕从一定意义上讲，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。〔24〕政治体制改革的根本任务是发展人民民主、发展党内民主。人民民主是社会主义的生命，党内民主是党的生命。没有人民民主，党的执政地位和核心领导力无从谈起；没有党内民主，党的制度建设和制度效应无从依托，更谈不上制度治党。事实上，坚持和强化制度治党，本身就是一种政治体制改革，并且是一种切入要害、影响深远的政治体制改革。进一步深化制度治党，是积极稳妥推进政治体制改革的一项重要任务。党的十八大报告明确指出：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”〔25〕十八届三中全会进一步强调：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”〔26〕对于中国共产党人来说，坚持制度治党是一项长期的历史性的改革任务。在当前改革深化阶段和发展关键时期，尤其需要通过积极稳妥的政治体制改革，应对挑战、清除积弊，深化制度治党、全面从严治党，实现党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。肩负着全国人民重托和民族复兴重任的中国共产党人，对于深化政治体制改革，应当具有高度的政治自觉和政治自信。
深化制度治党、解决和克服党内存在的突出问题，净化和优化党内政治生态，亟待从四个方面进一步深化我国政治体制改革。
第一，进一步深化党的领导体制改革，重点加强对“一把手”权力的制约与监督。
深化政治体制改革，核心内容是消除权力过分集中所产生的弊端，这既是以往政治体制改革的一条历史经验，又是在新的历史起点上进一步深化政治体制改革的一个现实指向。在党的十八大以来被查处的领导干部腐败案件中，担任或曾经担任“一把手”领导职务的占80%以上，这种现象足以说明对权力过分集中的领导体制进行深度改革的紧迫性和艰巨性。邓小平指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”〔27〕习近平强调：“各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’。一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。许多违纪违法的一把手之所以从‘好干部’沦为‘阶下囚’，有理想信念动摇、外部‘围猎’的原因，更有日常管理监督不力的原因。”〔28〕“一把手”腐败案件高发频发，说到底就是“一把手”的权力太集中，权力高度集中在一个人手中，加之监督缺位、制约乏力，那当然再好的人也有可能放松自我约束，久而久之极有可能依恃权力走向腐败。 正是针对权力过分集中的领导体制弊端，党的十八届三中全会决定将“强化权力运行制约和监督体系”作为全面深化政治体制改革的重点内容，明确强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”；明确要求“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系；健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”。十八届三中全会突出强调“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”，包括严格规定和执行主要领导干部工作生活保障制度，从制度层面进一步消除主要领导干部有可能恃权腐败的土壤和条件；推行权力清单制度、个人重大事项报告制度、选人用人专项检查和责任追究制度等；公开权力运行流程，让主要领导干部手中权力在阳光下运行。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，对党员领导干部尤其是“一把手”的思想和行为作出进一步明确规定。这些制度规定和改革措施的深入贯彻执行，必将从权力制约和监督层面有效遏制主要领导干部尤其是“一把手”恃权腐败现象。
第二，进一步深化党内民主制度改革，切实推进党务公开。
党内民主是党的生命。完善党内民主制度，实行党务公开，是防止党员领导干部滥用权力走向腐败的基础性制度环节，是强化制度治党的基础性制度建设。
《共产党宣言》明确指出：“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”因此无产阶级政党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”；“共产党人始终代表整个运动的利益”。〔29〕这样一种性质与宗旨，决定了工人阶级政党内部应该是民主的、透明的，对全体共产党员来说没有任何隐私可言，更不允许党内有任何特权存在。马克思恩格斯在总结巴黎公社经验时反复强调： “公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府”；“它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”。〔30〕发展党内民主，实行党务公开，是无产阶级政党区别于其他阶级政党的一个最鲜明标志，是党能够不断发展壮大、领导与依靠人民取得革命、建设和改革胜利的最根本因素。所谓党务公开，主要包括：重大决策公开，一级党组织的重大决策，应在相应范围交广大党员以至全体党员充分讨论，在积极吸收各方面意见的基础上实行科学决策、民主决策、依法决策；选用干部公开，凡选拔和推荐党员领导干部，应在一定范围广大党员以至全体党员中广泛征求意见，对于重要岗位的党员领导干部，应实行差额选举或民主票决，从而防止在选人用人上的不正之风，从根本上杜绝买官卖官、跑官要官的腐败行为；执行程序公开，凡重大决策的执行，坚持走群众路线，充分调动广大党员积极性，依靠民主的力量确保决策执行效果，从而防止高高在上的官僚主义，杜绝盲目蛮干损害群众利益的行为；重大事项公开，党员领导干部尤其是主要领导干部，定期向所在组织的党员公开自己的财产收入、公费开支、亲属经商等涉及权力运用的相关事宜，接受党组织和广大党员监督，从而防止违法违纪违规事件发生，杜绝滥用职权、以权谋私行为。总之，坚持党务公开，不仅是推进党内民主的重要渠道，而且是防范党员领导干部特别是“一把手”滥用权力走向腐败的关键环节，是优化党内政治生态的题中应有之义。
第三，进一步深化党内监督制度改革，切实把权力关进制度的笼子。
加强党内监督，是工人阶级政党建设的一条重要原则，对于执政的共产党来说，加强党内监督不啻是党的生命。恩格斯强调：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须将国家机关的“一切职位交给由普选选出的人担任”，并且要加强对所有国家公职人员的监督，“规定选举者可以随时撤换被选举者”。〔31〕马克思指出：人民有权监督国家和国家机关工作人员，“这是人民群众把国家政权重新收回”的重要体现，“是人民群众获得社会解放的政治形式”。〔32〕列宁对党内监督的性质与意义则作出了更加明确的阐述：“党本身必须对它的负责人员执行党章的情况进行监督，而‘监督’也不单单是口头上加以责备，而是要在行动上加以纠正。”〔33〕党的性质和宗旨决定，一切共产党员尤其是担负主要领导职务的共产党员，都必须高度重视党内监督，自觉接受党员和人民群众的批评监督意见，根据党和人民群众的愿望及时改正自己的错误。“一个政党对自己的错误所抱的态度，是衡量这个党是否郑重，是否真正履行它对本阶级和劳动群众所负义务的一个最重要最可靠的尺度。公开承认错误，揭露犯错误的原因，分析产生错误的环境，仔细讨论改正错误的方法——这才是一个郑重的党的一个标志，这才是履行自己的义务。”〔34〕在新的历史条件下，我们党坚持和发展马克思主义关于党内监督的思想，进一步揭示、界定了党内监督的实质。党的十八大报告明确指出：必须健全和完善权力监督体系，“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。十八届三中全会决定进一步强调：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》则对党内监督制度作出进一步明确规定，强调“党内监督要尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。深入推进党内监督制度改革，进一步完善党内监督制度和监督体系，是积极稳妥推进我国政治体制改革的突出内容，对于进一步深化制度治党、净化优化党内政治生态，具有特殊的价值和意义。
第四，进一步深化干部人事制度改革，提高选人用人公信度。
一切领导干部手中的权力都是公共权力。公共权力是以全社会成员的共同利益为基础的。在国家产生之后，公共权力表现为国家权力。“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”〔35〕从本质意义上说，这种公共权力来自于社会、服务于社会，并接受社会的制约与监督。然而如同恩格斯指出：“政治权力在对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间没有任何冲突，经济发展加快速度。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”〔36〕政治权力悖离经济社会发展方向而对人民大众利益起阻碍或侵犯作用，这就是少数国家工作人员把公共权力据为己有，依恃权力谋取私利，甚至贪赃枉法、贪污受贿、腐化堕落。防止和清除公共权力悖离人民利益走向腐败，需要从各个方面努力，最关键的环节是要从源头上解决“权力授受”问题。只有坚持“权为民所授”，才能做到“权为民所用”，防止“权为私所属”、“权为私所用”，有效遏制和清除权力腐败现象。“权为民所授”，实质上就是要把好领导干部选拔任用关，完善和强化干部选拔过程中的民主化机制，使一切领导干部和所有国家工作人员从制度规范与制约中时刻意识到：自己手中的权力是人民授予的，是社会对国家的委托，必须运用手中权力全心全意为人民谋利益，始终做人民大众利益的“守护人”而绝不能成为人民大众利益的“盗墓贼”。国家公共权力的本质和社会公共利益的需求，是进一步改革与完善我国干部选拔制度的最根本逻辑依据。 进一步深化干部选拔制度改革，从源头上防止权力腐败，需要进一步解决好是靠多数人意志选干部还是靠少数人意志选干部的问题。许多腐败案件，追根溯源，无不可以归结到选人用人制度上出了漏洞。习近平指出：治国理政，关键在选什么人、用什么人，“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至有什么样的党风”。〔37〕选人用人如果缺乏公信，那么权力腐败则是必然结果；而选人用人上的弊端，关键在于缺乏民主化机制。建立健全民主选人用人制度，依托民主机制选拔各级领导干部和国家工作人员，是深化政治体制改革、深化制度治党的重要突破口。在选人用人问题上，党管干部是不可动摇的原则，但是必须切实防止将“党管干部”演变成少数人选拔任用干部的倾向。党是人民利益的忠实代表，除了最广大人民利益之外，党没有自己任何特殊的利益。党的性质和宗旨决定，党在选拔任用干部并向国家机关和企事业单位推荐领导干部过程中，必须坚定站在最广大人民立场上，尊重民意、顺应民心，真正将那些能够为人民大众办事、群众公认和满意的人才选拔到各级领导岗位上来。由于存在着权力过分集中的弊端，少数人意志的实现甚至一个人说了算有着深厚的社会基础和体制支撑，这就很容易在“党管干部”名义下将少数人甚至一个人的意志强加到大多数人头上，成为选拔任用干部的主要依据甚至唯一依据。近几年揭露的腐败大案要案，绝大多数是与干部选拔任用方面高度集权的弊端联系在一起的。把“党管干部”演变为干部选拔任用少数人说了算，必然助长任人唯亲的宗派主义和跑官要官的人身依附，必然会将一些干部引向权力腐败陷阱。现实深刻警示我们，必须切实加强干部选拔任用制度改革，增大民主机制在干部选拔任用过程中的份量，从制度和体制层面将“党选干部”、“党管干部”和“民选干部”、“民管干部”有机地统一起来，最大限度地从干部选拔这个“源头”堵塞权力腐败漏洞。只有这样，党内政治生态才能得到最大限度的净化优化，确保党始终成为人民利益的忠实代表，永远保持“干部清正、政府清廉、政治清明”。
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