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摘要：村庄治理的分权化模式是针对村民自治及其运作过程中存在的弊端而设计的新的村级治理模式。该模式体现了政治与行政二分的原则。按照“政治与行政二分”理论设计的村级治理的分权化模式，对于村庄治理有其现实意义。第一，决策权与执行权二分有助于解决村庄治理的效率问题。第二，决策权与执行权二分有助于应对日益复杂的村级事务管理的需要。第三，决策权与执行权二分在一定程度上缓解了村庄权力的异化。对于完善现有的分权化模式，“政治与行政二分”具有理论启迪和实践借鉴意义。
关键词：政治与行政二分； 村级治理； 可控性分权
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）05-0087-05
浙江省农村在村级治理的实践中，针对村级现有村民自治制度其实际与成文制度存在偏的现状，设计了村级治理的可控性分权模式。此模式按照“议、监、行分立”和“权力制衡”的原则，增设一套包括村务决策委员会、村务执行委员会及村务监督委员会①的村级组织，并在现有的村民自治制度框架下予以相关的制度设定。如果从理论视角进行审视的话，它既是权力制衡原则在具体制度设计中的运用，又体现了行政管理中政治与行政二分的原则，即，作为意志表达的政治与作为政策执行的行政的分离。村级治理的可控性分权模式以独特的方式演译了政治与行政二分的这一理论命题。
一、村庄治理的分权化模式
浙江省宁波市S村是一个建制镇的所在地，由4个自然村组成，村脱产干部7人，5000常住人口，其中农民户口为4380个，居民户口903名，另有外来人口2000人，年集体稳定收入15万元左右。在所在地镇党委的指导下，S村积极稳妥地进行了分权化村级治理的实验。村级治理的分权化模式的运作需要在村民自治框架内的一系列制度创新。
（一） 组织创新
此模式按照“议、监、行分立”和“权力制衡”的原则，增设一套包括村务决策委员会、村务执行委员会及村务监督委员会的村级组织。在此分权化模式中，村级组织的构架如图一所示。
值得强调的是该模式中的村级组织并不背离原有的村民自治的体制框架，该组织在很大程度上脱胎于原有的村级组织。如村务决策委员会成员主要脱胎于村三套班子成员，即村党组织，村民委员会和村经济合作社。在此基础上，为了拓展村务决策委员会的民意基础，按5%-10%的比例从村民代表中产生代表充实到该组织中，也把农村工作指导员纳入到该委员会中，按专职干部进行管理。村党组织书记是当然的村务决策委员会主任，副主任一职也由一名村党组织副书记担当，按专职干部进行管理；村务监督委员会由村民会议或村民代表会议选举产生，村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员，村党组织书记是当然的村务监督委员会主任；村务执行委员会由村务决策委员在乡镇构建的村级干部人才库进行选聘，即可以在本村范围内选聘，也可跨村选聘。村委会主任是当然的村务执行委员会主任。
（二）功能创新
村庄治理的分权化模式在遵循《村组法》的原则精神的前提下，对村务决策委员会、村务监督委员会及村务执行委员会的职能进行了设定，并通过具体的制度设计进一步细化和程序化。
1、村务决策委员会职责主要在于：（1）综合村党组织、村民委员会、村经济合作社的职责，管理和督促本村人事工作的安排，并对他们实行考核和测评工作。（2）在村民会议或村民代表会议的授权之下，对村庄的重要事务进行决策，推进村级经济、政治、文化、社会建设各项事业的健康发展。（3）加强对村务执行委员会的领导，保证村级各项决策及时落实。（4）加强对村务监督委员会的领导，使其能真正加强对村务执行委员会的监督。（5）支持村民会议和村民代表会议作为村庄权力机构的地位，保证其享有对村庄重大事务的最终决策权，保证农村基层的自治性质。
2、村务监督委员会职责主要在于：（1）列席涉及群众利益的重要村务会议； 建议村务决策委员会就有关问题召开村民（社员）代表会议。（2）对村事务、财务公开清单和报帐前的凭证进行审核；对不按有关管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议。（3）根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村（社）委会成员提出罢免意见，提请村党组织，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序；根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村务执行委员会成员提出解聘意见，提请村务决策委员会，报上级党委、政府后，依法启动解聘程序。（4）定期、不定期向村务决策委员会和村民代表会议报告村务监督工作情况；及时向村务决策委员会等组织反映村民对村务管理的意见和建议；联系村民，广泛听取意见，履行监督职责。
3、村务执行委员会职责主要在于：（1）遵守国家法律、法规和政策及其村规民约。（2）接受镇委、镇政府和村务决策委员会的领导，履行村务决策委员会所作出的决策，开展日常工作。（3）接受村务监督委员会的监督，向村务决策委员会报告工作并接受评议，执行村民会议、村民代表会议及村务决策委员会会议作出的决议、决定，协助镇人民政府开展工作。
村庄治理的分权化模式在遵循现有的村民自治的框架下，根据各村级组织在体系中的定位，按照其功能预期以制度文本的方式对其进行了功能的设定。这既为村庄权力的行使设定了制度化的路径，同时也弥补了《村组法》相关条款过于原则而造成的一系列的制度缺陷。如，对由村务监督委员启动罢免程序的设定在某种意义上弥补了《村组法》相关条款的缺失。与此同时，可控性分权模式还对整体的制度构架进行了相应的创新，这种制度创新包括，村务决策委会员会的工作规则，村务执行委员会工作规则，村务监督委员会的工作规则，专职干部的管理办法，村务工作者管理办法，财务管理办法等。
村庄治理分权化改革旨在建立健全村党组织领导下的充满活力、相互制衡的治理机制。村党组织领导下的村民委员会管理村级事务由直接管理向间接管理方式转变；权力的运作方式从“议行在形式上分开，高度集权，”转变为“议行在实质上分开”；干部的产生方式，由“当选即干部”转变为“选聘结合”；权力的分配方式由“决策权与执行权相对集中”转变为“决策权（包括监督权）与执行权的相对分离”， 实现村级民主与管理互动共赢。这种模式转变既不违背《村组法》的立法初衷，同时也是对现有村庄实际运作的一种有效调整。 二、 “政治与行政二分法”及其
在村级治理实践中的演绎“政治与行政二分法”是由德国政治学家布隆·赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的，对20世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。
对于政治与行政的相互关系问题，政治学家J？K？布隆赤里明确提出应当对此有过一段经典的论述，他认为一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”[美]伍德罗·威尔逊：《行政学之研究》，参见彭和平编的《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997版，第15页。
古德诺在基于前人观点的基础上，对政治与行政的关系进行了更加系统而全面的阐释。他认为，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，在所有的国家中都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[美]F·J·古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987版，第12页。换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行，这是政治与行政二分法思想的核心和前提。
农村基层治理所体现出来的民主的特性以及农村的现实基础，对决策与执行的分离提出了要求，这也是其把民主作为一种治理机制的一种必然逻辑。 我们不能把将“政治和行政”简单地等同于“决策和执行”，由此，本文在运用政治与行政二分法解释村庄治理时，首先有一个概念的界定问题。我们所说的“政治”指的是决策权，即村庄事务的基于民意整合基础上的决策权，而行政指的是村庄事务的执行权。因着民主的共性，村庄治理的分权模式以一种独特的方式演绎出了“政治与行政二分法”的基本原则和理论要旨。
一方面，从模式设计宗旨看，体现了效率与民主的统一。村庄治理的分权化模式，一方面，村务决策委员、村务监督委员会的组成及运作以民主作为原则，在治理中充分体现民众意见的表达和交流，以便在应该如何治理的问题上达成一致或基本一致。另一方面，村务执行委员会在通过具体的管理活动实现对村庄的治理，社会秩序的构建时，坚持以效率为原则。这种对效率原则的坚持主要体现在，设立了专职队伍，实行统一管理， 按照程序规章办事等。这种效率与民主相统一的原则，也正是“政治与行政二分法”思想之要旨之所在。
另一方面，从组织构架、职能设计上看，体现了决策权与执行权二分原则。 在村三套班子成员的基础上增加部分村民代表，形成以村党组织书记为核心的村务决策委员会，由这一民选机构对村级事务进行相应的决策；设立村务执行委员会，聘用专职村干事干部管理村务，形成了相对独立的组织设计。从职能设定上看，村务决策委员会与村务执行委员会职能分开，职责明确。村务决策委员会的主要职能是在村民会议或村民代表会议的授权之下，对村庄的重要事务进行决策，推进村级经济、政治、文化、社会建设各项事业的健康发展；村务执行委员会的主要职能则是受镇委、镇政府和村务决策委员会的领导，执行村民会议、村民代表会议及村务决策委员会会议作出的决议、决定，协助镇人民政府开展工作等。这种组织分设，职能分开的体制设计，体现了决策权与执行权二分原则。
三、决策权与执行权二分之于
村庄治理的现实意义“政治与行政二分法”为村级治理的分权化模式提供了学理支持，表现为该模式中村级决策权与执行权的分离，这对于现阶段的村庄治理具有重要的现实意义。
（一）有助于解决村庄治理的效率问题
在现有村民自治体制框架下，由选举产生的村民委员会来决策和管理村庄事务，会给村庄治理效率带来三重挑战。一则，选举这一进入村委会的唯一路径，使得村委会成员在推进村庄治理的过程中会考虑过多的人情因素，尤其是在村庄这一“熟人社会”中；二则，三年一届的选举方式造成的村委会成员更替会带来治理的不稳定，从而造成效率的损失。村级治理的分权化模式中村庄的决策权与执行权分离，即把竞争规范在纯粹的村民决策委员会的产生上，着重于对村庄的公共利益的表达和整合；以选聘的方式产生村务执行委员会，并独立出来以有效地执行公共意志。村务执行委员会作为纯粹的执行机构就可以以工具性和价值中立性为代价，取得和保持自身的相对稳定，以达致加强管理的目的。这种制度设计在某种程度上规避了原有的制度设计和运作模式所带来的村治效率的损失。
（二）有助于应对日益复杂化的村级事务管理
随着农村规模的扩大，经济结构的变迁及社会群体的分化，致力于推动农村现代化并有相应财力作为支撑的基层政府积极主动地介入到农村发展中。虽然面对着学者提出的村民自治日益“行政化”，违背了村民自治制度设计的初衷的质疑，但基层政府对于致力于推动农村经济、政治、社会建设的努力还是一如既往。基层政府自上而下的介入引发了村级管理事务的增多，与此同时，村庄自身的建设也对公共物品的提供提出了更高要求。这就需要建立一支专职的干事队伍，构建完善的工作机制，去推进村庄管理的有序化和专业化，提高村治效能。村庄治理中的决策权与执行权二分，并随之而来执行层的相对独立性、技术性为有效应对现阶段的村级治理需要提供了可能。
（三）有助于遏制村庄权力的异化
农村社会阶层分化、利益多元化及其所带来的非根本性的利益冲突，对运用政治与行政二分理论指导村治模式的体制架构提出了现实要求。“政治与行政二分法”要求行政遵从价值中立的原则，强调行政机构应原原本本地执行政治的决策，而不应该掺杂任何利益群体、利益集团的私利。在农村社会出现分化、利益的多元化的背景下，通过选举产生的村委会会受某些势力、利益等因素的支配从而导致村级权力的异化，即其公共权力的运作偏离公益之取向，而沦为为某些特定的集团或群体谋利的工具。如何解决选举村庄出现的利益分化背景下的公共权力的异化问题？如果从决策权与执行权二分这一角度出发，就是将民主，即大规模的村庄选举规范在村务决策委员会成员的产生上，而将村级事务的执行交给村务执行委员会，使村务执行具有一定的稳定性，独立性、中立性。如果从行政学角度来进行表述的话，就是说村务执行委员会作为一个执行机构就可以以法理权威为基础，一切遵照非人格化的规程办事，从而促使村庄管理不至于因为某些利益群体的介入而发生异化。 四、“ 政治与行政二分法”
对村庄治理的再启示村庄治理的分权化模式在其机构及职能设置中体现了政治与行政二分的精神要义与理论要旨，并契合农村现实的社会基础。但对已有的村庄分权化治理模式，“政治与行政二分法”仍然具有启示意义，无论是在关结点的把握还是主体间权力关系的设置上。
启示一：加强村务决策委员会对村务执行委员会的协调和控制，增强执行的民意基础
“政治与行政二分法”认为，政治的功能首先主要与国家意志的表达有关，其次又与国家意志的执行有关。在国家意志的表达和执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”[美]F·J·古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987版，第15页。古德诺在指出政治与行政必须相互协调后，又着重探讨了如何实现这种协调。他认为实现这种协调的基础便是政治对行政的适度控制，构建责任机制，使行政机构及其运作对公众更加负责，从而实现民主和效率的统一。正如王一星认为：“与其说古德诺发展了政治与行政二分法，不如说他创立了政治与行政协调发展理论，即政治如何对行政进行适当的和有效的控制。” 王一星：《古德诺的政治与行政协调发展思想研究》，《攀登》，2008年第1期。这一思想对于村庄治理的启示，就在于在强调村务执行委员会的独立性和价值中立的同时，又要通过一系列的制度安排，如述职制度、考核机制、民主评议等方式加强村务决策委员会对村务执行委员会的制约，促使其对民众的利益负责，不偏离公共权力的运作取向。就目前“乡政村治”体制下的乡村治理而言，村庄治理只是公共利益实现的工具之一，村民才是政治舞台上的主角和最终目的。
启示二：不断探索决策与执行规律，增强村级治理效能
“政治与行政二分法”认为，政治与行政分属于两个不同的概念和范畴，各自有各自的特殊运行规律。政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。作为“政治与行政二分法”代表学者之一的布隆赤里从微观和宏观相区别的角度对“政治”与“行政”做了明确的区分，并突出了行政的技术性。该思想对于完善村庄治理的分权化模式的启示在于：在村庄治理中，既要遵循村务决策委员会作为一个决策机构其本身基于民主出发的独特运作规律，真正发挥村务决策委员会的议事、决策功能，又要尽力探索村务执行委员会作为执行机构的运作规律。村务执行委员会的构建及工作机制的完善，可以参照和借鉴相对比较成熟的城市社区委员会的运作经验，不断提高村务执行机构的工作效率。
启示三：在加强基层党组织的核心地位的同时，完善基层党组织的建设
古德诺也提出了美国走向政治与行政协调的独特道路———法外调节，也即政党的调节。丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999版。现有基层治理的民主特性决定了基层党组织不能象古德诺所设想的那样通过政党对决策委员会和执行委员会成员的挑选，来实现作为意志表达机关的决策委员会对执行机构的某种有效控制。在现有的村庄治理的分权化模式中，我们通过村党组织书记成为当然的村务决策委员会主任和村务监督委员会主任来实现对执行权、监督权的有效控制。在意识到政党调节功能的基础上，政治与行政二分法又强调对政党行为的规范。就现阶段的村治而言，如果基层党组织行为缺乏规范性，往往会导致村庄权力过于集中在村党组织手中，乃至于集中在村党组织书记手中。对于村党组织进行规范的有效途径，就是加强党内民主，科学合理配置党内权力，尊重党员主体地位，健全民主权利的保障机制。
（责任编辑：吴锦良）
关键词：政治与行政二分； 村级治理； 可控性分权
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）05-0087-05
浙江省农村在村级治理的实践中，针对村级现有村民自治制度其实际与成文制度存在偏的现状，设计了村级治理的可控性分权模式。此模式按照“议、监、行分立”和“权力制衡”的原则，增设一套包括村务决策委员会、村务执行委员会及村务监督委员会①的村级组织，并在现有的村民自治制度框架下予以相关的制度设定。如果从理论视角进行审视的话，它既是权力制衡原则在具体制度设计中的运用，又体现了行政管理中政治与行政二分的原则，即，作为意志表达的政治与作为政策执行的行政的分离。村级治理的可控性分权模式以独特的方式演译了政治与行政二分的这一理论命题。
一、村庄治理的分权化模式
浙江省宁波市S村是一个建制镇的所在地，由4个自然村组成，村脱产干部7人，5000常住人口，其中农民户口为4380个，居民户口903名，另有外来人口2000人，年集体稳定收入15万元左右。在所在地镇党委的指导下，S村积极稳妥地进行了分权化村级治理的实验。村级治理的分权化模式的运作需要在村民自治框架内的一系列制度创新。
（一） 组织创新
此模式按照“议、监、行分立”和“权力制衡”的原则，增设一套包括村务决策委员会、村务执行委员会及村务监督委员会的村级组织。在此分权化模式中，村级组织的构架如图一所示。
值得强调的是该模式中的村级组织并不背离原有的村民自治的体制框架，该组织在很大程度上脱胎于原有的村级组织。如村务决策委员会成员主要脱胎于村三套班子成员，即村党组织，村民委员会和村经济合作社。在此基础上，为了拓展村务决策委员会的民意基础，按5%-10%的比例从村民代表中产生代表充实到该组织中，也把农村工作指导员纳入到该委员会中，按专职干部进行管理。村党组织书记是当然的村务决策委员会主任，副主任一职也由一名村党组织副书记担当，按专职干部进行管理；村务监督委员会由村民会议或村民代表会议选举产生，村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员，村党组织书记是当然的村务监督委员会主任；村务执行委员会由村务决策委员在乡镇构建的村级干部人才库进行选聘，即可以在本村范围内选聘，也可跨村选聘。村委会主任是当然的村务执行委员会主任。
（二）功能创新
村庄治理的分权化模式在遵循《村组法》的原则精神的前提下，对村务决策委员会、村务监督委员会及村务执行委员会的职能进行了设定，并通过具体的制度设计进一步细化和程序化。
1、村务决策委员会职责主要在于：（1）综合村党组织、村民委员会、村经济合作社的职责，管理和督促本村人事工作的安排，并对他们实行考核和测评工作。（2）在村民会议或村民代表会议的授权之下，对村庄的重要事务进行决策，推进村级经济、政治、文化、社会建设各项事业的健康发展。（3）加强对村务执行委员会的领导，保证村级各项决策及时落实。（4）加强对村务监督委员会的领导，使其能真正加强对村务执行委员会的监督。（5）支持村民会议和村民代表会议作为村庄权力机构的地位，保证其享有对村庄重大事务的最终决策权，保证农村基层的自治性质。
2、村务监督委员会职责主要在于：（1）列席涉及群众利益的重要村务会议； 建议村务决策委员会就有关问题召开村民（社员）代表会议。（2）对村事务、财务公开清单和报帐前的凭证进行审核；对不按有关管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议。（3）根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村（社）委会成员提出罢免意见，提请村党组织，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序；根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村务执行委员会成员提出解聘意见，提请村务决策委员会，报上级党委、政府后，依法启动解聘程序。（4）定期、不定期向村务决策委员会和村民代表会议报告村务监督工作情况；及时向村务决策委员会等组织反映村民对村务管理的意见和建议；联系村民，广泛听取意见，履行监督职责。
3、村务执行委员会职责主要在于：（1）遵守国家法律、法规和政策及其村规民约。（2）接受镇委、镇政府和村务决策委员会的领导，履行村务决策委员会所作出的决策，开展日常工作。（3）接受村务监督委员会的监督，向村务决策委员会报告工作并接受评议，执行村民会议、村民代表会议及村务决策委员会会议作出的决议、决定，协助镇人民政府开展工作。
村庄治理的分权化模式在遵循现有的村民自治的框架下，根据各村级组织在体系中的定位，按照其功能预期以制度文本的方式对其进行了功能的设定。这既为村庄权力的行使设定了制度化的路径，同时也弥补了《村组法》相关条款过于原则而造成的一系列的制度缺陷。如，对由村务监督委员启动罢免程序的设定在某种意义上弥补了《村组法》相关条款的缺失。与此同时，可控性分权模式还对整体的制度构架进行了相应的创新，这种制度创新包括，村务决策委会员会的工作规则，村务执行委员会工作规则，村务监督委员会的工作规则，专职干部的管理办法，村务工作者管理办法，财务管理办法等。
村庄治理分权化改革旨在建立健全村党组织领导下的充满活力、相互制衡的治理机制。村党组织领导下的村民委员会管理村级事务由直接管理向间接管理方式转变；权力的运作方式从“议行在形式上分开，高度集权，”转变为“议行在实质上分开”；干部的产生方式，由“当选即干部”转变为“选聘结合”；权力的分配方式由“决策权与执行权相对集中”转变为“决策权（包括监督权）与执行权的相对分离”， 实现村级民主与管理互动共赢。这种模式转变既不违背《村组法》的立法初衷，同时也是对现有村庄实际运作的一种有效调整。 二、 “政治与行政二分法”及其
在村级治理实践中的演绎“政治与行政二分法”是由德国政治学家布隆·赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的，对20世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。
对于政治与行政的相互关系问题，政治学家J？K？布隆赤里明确提出应当对此有过一段经典的论述，他认为一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”[美]伍德罗·威尔逊：《行政学之研究》，参见彭和平编的《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997版，第15页。
古德诺在基于前人观点的基础上，对政治与行政的关系进行了更加系统而全面的阐释。他认为，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，在所有的国家中都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[美]F·J·古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987版，第12页。换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行，这是政治与行政二分法思想的核心和前提。
农村基层治理所体现出来的民主的特性以及农村的现实基础，对决策与执行的分离提出了要求，这也是其把民主作为一种治理机制的一种必然逻辑。 我们不能把将“政治和行政”简单地等同于“决策和执行”，由此，本文在运用政治与行政二分法解释村庄治理时，首先有一个概念的界定问题。我们所说的“政治”指的是决策权，即村庄事务的基于民意整合基础上的决策权，而行政指的是村庄事务的执行权。因着民主的共性，村庄治理的分权模式以一种独特的方式演绎出了“政治与行政二分法”的基本原则和理论要旨。
一方面，从模式设计宗旨看，体现了效率与民主的统一。村庄治理的分权化模式，一方面，村务决策委员、村务监督委员会的组成及运作以民主作为原则，在治理中充分体现民众意见的表达和交流，以便在应该如何治理的问题上达成一致或基本一致。另一方面，村务执行委员会在通过具体的管理活动实现对村庄的治理，社会秩序的构建时，坚持以效率为原则。这种对效率原则的坚持主要体现在，设立了专职队伍，实行统一管理， 按照程序规章办事等。这种效率与民主相统一的原则，也正是“政治与行政二分法”思想之要旨之所在。
另一方面，从组织构架、职能设计上看，体现了决策权与执行权二分原则。 在村三套班子成员的基础上增加部分村民代表，形成以村党组织书记为核心的村务决策委员会，由这一民选机构对村级事务进行相应的决策；设立村务执行委员会，聘用专职村干事干部管理村务，形成了相对独立的组织设计。从职能设定上看，村务决策委员会与村务执行委员会职能分开，职责明确。村务决策委员会的主要职能是在村民会议或村民代表会议的授权之下，对村庄的重要事务进行决策，推进村级经济、政治、文化、社会建设各项事业的健康发展；村务执行委员会的主要职能则是受镇委、镇政府和村务决策委员会的领导，执行村民会议、村民代表会议及村务决策委员会会议作出的决议、决定，协助镇人民政府开展工作等。这种组织分设，职能分开的体制设计，体现了决策权与执行权二分原则。
三、决策权与执行权二分之于
村庄治理的现实意义“政治与行政二分法”为村级治理的分权化模式提供了学理支持，表现为该模式中村级决策权与执行权的分离，这对于现阶段的村庄治理具有重要的现实意义。
（一）有助于解决村庄治理的效率问题
在现有村民自治体制框架下，由选举产生的村民委员会来决策和管理村庄事务，会给村庄治理效率带来三重挑战。一则，选举这一进入村委会的唯一路径，使得村委会成员在推进村庄治理的过程中会考虑过多的人情因素，尤其是在村庄这一“熟人社会”中；二则，三年一届的选举方式造成的村委会成员更替会带来治理的不稳定，从而造成效率的损失。村级治理的分权化模式中村庄的决策权与执行权分离，即把竞争规范在纯粹的村民决策委员会的产生上，着重于对村庄的公共利益的表达和整合；以选聘的方式产生村务执行委员会，并独立出来以有效地执行公共意志。村务执行委员会作为纯粹的执行机构就可以以工具性和价值中立性为代价，取得和保持自身的相对稳定，以达致加强管理的目的。这种制度设计在某种程度上规避了原有的制度设计和运作模式所带来的村治效率的损失。
（二）有助于应对日益复杂化的村级事务管理
随着农村规模的扩大，经济结构的变迁及社会群体的分化，致力于推动农村现代化并有相应财力作为支撑的基层政府积极主动地介入到农村发展中。虽然面对着学者提出的村民自治日益“行政化”，违背了村民自治制度设计的初衷的质疑，但基层政府对于致力于推动农村经济、政治、社会建设的努力还是一如既往。基层政府自上而下的介入引发了村级管理事务的增多，与此同时，村庄自身的建设也对公共物品的提供提出了更高要求。这就需要建立一支专职的干事队伍，构建完善的工作机制，去推进村庄管理的有序化和专业化，提高村治效能。村庄治理中的决策权与执行权二分，并随之而来执行层的相对独立性、技术性为有效应对现阶段的村级治理需要提供了可能。
（三）有助于遏制村庄权力的异化
农村社会阶层分化、利益多元化及其所带来的非根本性的利益冲突，对运用政治与行政二分理论指导村治模式的体制架构提出了现实要求。“政治与行政二分法”要求行政遵从价值中立的原则，强调行政机构应原原本本地执行政治的决策，而不应该掺杂任何利益群体、利益集团的私利。在农村社会出现分化、利益的多元化的背景下，通过选举产生的村委会会受某些势力、利益等因素的支配从而导致村级权力的异化，即其公共权力的运作偏离公益之取向，而沦为为某些特定的集团或群体谋利的工具。如何解决选举村庄出现的利益分化背景下的公共权力的异化问题？如果从决策权与执行权二分这一角度出发，就是将民主，即大规模的村庄选举规范在村务决策委员会成员的产生上，而将村级事务的执行交给村务执行委员会，使村务执行具有一定的稳定性，独立性、中立性。如果从行政学角度来进行表述的话，就是说村务执行委员会作为一个执行机构就可以以法理权威为基础，一切遵照非人格化的规程办事，从而促使村庄管理不至于因为某些利益群体的介入而发生异化。 四、“ 政治与行政二分法”
对村庄治理的再启示村庄治理的分权化模式在其机构及职能设置中体现了政治与行政二分的精神要义与理论要旨，并契合农村现实的社会基础。但对已有的村庄分权化治理模式，“政治与行政二分法”仍然具有启示意义，无论是在关结点的把握还是主体间权力关系的设置上。
启示一：加强村务决策委员会对村务执行委员会的协调和控制，增强执行的民意基础
“政治与行政二分法”认为，政治的功能首先主要与国家意志的表达有关，其次又与国家意志的执行有关。在国家意志的表达和执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”[美]F·J·古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987版，第15页。古德诺在指出政治与行政必须相互协调后，又着重探讨了如何实现这种协调。他认为实现这种协调的基础便是政治对行政的适度控制，构建责任机制，使行政机构及其运作对公众更加负责，从而实现民主和效率的统一。正如王一星认为：“与其说古德诺发展了政治与行政二分法，不如说他创立了政治与行政协调发展理论，即政治如何对行政进行适当的和有效的控制。” 王一星：《古德诺的政治与行政协调发展思想研究》，《攀登》，2008年第1期。这一思想对于村庄治理的启示，就在于在强调村务执行委员会的独立性和价值中立的同时，又要通过一系列的制度安排，如述职制度、考核机制、民主评议等方式加强村务决策委员会对村务执行委员会的制约，促使其对民众的利益负责，不偏离公共权力的运作取向。就目前“乡政村治”体制下的乡村治理而言，村庄治理只是公共利益实现的工具之一，村民才是政治舞台上的主角和最终目的。
启示二：不断探索决策与执行规律，增强村级治理效能
“政治与行政二分法”认为，政治与行政分属于两个不同的概念和范畴，各自有各自的特殊运行规律。政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。作为“政治与行政二分法”代表学者之一的布隆赤里从微观和宏观相区别的角度对“政治”与“行政”做了明确的区分，并突出了行政的技术性。该思想对于完善村庄治理的分权化模式的启示在于：在村庄治理中，既要遵循村务决策委员会作为一个决策机构其本身基于民主出发的独特运作规律，真正发挥村务决策委员会的议事、决策功能，又要尽力探索村务执行委员会作为执行机构的运作规律。村务执行委员会的构建及工作机制的完善，可以参照和借鉴相对比较成熟的城市社区委员会的运作经验，不断提高村务执行机构的工作效率。
启示三：在加强基层党组织的核心地位的同时，完善基层党组织的建设
古德诺也提出了美国走向政治与行政协调的独特道路———法外调节，也即政党的调节。丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999版。现有基层治理的民主特性决定了基层党组织不能象古德诺所设想的那样通过政党对决策委员会和执行委员会成员的挑选，来实现作为意志表达机关的决策委员会对执行机构的某种有效控制。在现有的村庄治理的分权化模式中，我们通过村党组织书记成为当然的村务决策委员会主任和村务监督委员会主任来实现对执行权、监督权的有效控制。在意识到政党调节功能的基础上，政治与行政二分法又强调对政党行为的规范。就现阶段的村治而言，如果基层党组织行为缺乏规范性，往往会导致村庄权力过于集中在村党组织手中，乃至于集中在村党组织书记手中。对于村党组织进行规范的有效途径，就是加强党内民主，科学合理配置党内权力，尊重党员主体地位，健全民主权利的保障机制。
（责任编辑：吴锦良）