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摘要：随着社会的发展与进步，我们越来越关注规划环评工作方法的改进，规划环评工作方法的改进对于现实生活中具有重要的意义。本文主要介绍规划环评工作方法的改进的有关内容。
关键词； 规划；环评；工作；改进；方法；問题
Abstract: With the development and progress of society, we are increasingly concerned about the improvement of the working methods of planning EIA, the improvement of the working methods of planning EIA has important implications for real life. This paper describes the planning the improvement of the working methods of the EIA.Keywords; planning; EIA; work; improvement; methods; problems
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
引言
规划环评是指对政策、规划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中。它是为了针对项目环评的缺陷而提出的。项目环评自20世纪60年代在西方发达国家提出并实施以来，在控制和减少环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用，但是其不足也日益明显。建设项目处于整个决策链（战略—政策—规划—计划—项目）的末端，因此项目环评只能做修补性的努力。对单个项目的认可或否决，并不能影响最初的决策和布局。而环境问题在人们着手制定政策、规划时就已经潜在地产生了。
一、现有规划环评工作中存在的问题与不足
1.1 难以应对复杂的规划体系的需要
《环评法》中提出了规划环评的评价对象———土地利用规划, 区域、流域、海域开发规划和工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等10 类专项规划。并且为配合制度的实施, 环保部门颁发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行) 》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行) 》。然而与错综复杂的规划体系相比, 还是难以实现良好的对应关系, 导致了在实际操作中缺乏清晰的指引。
1.2 技术方法上存在的问题
现有规划环评的做法, 大多是对已形成的规划草案进行评估。由于规划体系的复杂性和技术方法体系尚未成熟, 这一从建设项目环评脱胎而来的做法在实际操作中存在较大的问题。
1.3环保部门执法权力缺乏保障
按照《环评法》规定，环保部门对于规划环评行使的是“审查权”而非“审批权”，这两种权力的法律效力相差很大。
1.4 规划环评法律制度存在缺陷
《环评法》对规划环评只作了原则规定，具体的程序、内容、责任不明确，影响了规划环评工作的开展。审批程序存在地方与中央倒挂的问题。按照《环评法》规定，地方规划环评不需要拿到环保部审查，但这些规划中往往又包含着一些国家重点建设项目，而重点建设项目的环境影响评价报告必须到环保部来审批，这样就会出现规划环评通过了地方的审查,但是具体建设项目却没有通过国家审批的情况。
1.5 规划环评机制尚不健全
全国现有环评机构中，环保系统所属从事环评的科研机构占甲级环评机构的24.7 %,占乙级机构的48 %。一些环评机构与建设单位存在利害关系，将环评变成顺从建设单位愿望的合理性论证，丧失客观、公正、科学立场。当前社会公众对环境保护的认识正逐渐深入，参与环境保护、政府决策和管理社会公共事务的热情很高，但公众参与环境保护的制度不健全。
二、问题总结与分析
如果加以仔细分析, 不难发现, 虽然上述两个问题都是微观技术层面和管理层面的问题, 但隐含着工作思路的问题。由于受建设项目环评思维惯性的影响,现状无论从技术方法还是从管理程序上, 规划环评都是一种“结论控制”的工作思路, 即对规划成果草案进行评估, 在决策链的末端介入。这种“结论控制”的工作方式, 不仅难以应对规划环评的操作对象———我国复杂的规划体系, 而且也无法体现规划环评作为战略环评的要义所在, 从而在实际操作中造成许多问题。因此, 要扭转目前规划环评推进受阻的局面, 当务之急是改变现有的规划环评工作思路和方法。
三、推进规划环评工作的方法
3.1 政府部门必须依法开展规划环评
规划环评遇到的主要阻力来自于地方政府，为此要从根本上解决政府官员的思想认识问题。要实施官员环保政绩考核和问责制度，政府部门拒绝实施规划环评的，就应承担行政不作为的法律责任。不可否认，我国部分地方政府非常支持规划环评工作。对于中央和地方政府来说，要完善各地、各部门之间的协调机制，加强沟通和理解，共同推进规划环评工作的开展。
3.2 改革完善现有规划环评体制
第一，环评业务必须由独立的环评机构来承担，环评机构应当与环保部门完全脱钩。第二，要建立淘汰机制，对弄虚作假、环评质量低劣的机构要吊销其资质。第三，推行“黑名单”制，对严重违规的环评人员，3年内禁止其从业。第四，制定环评质量标准考核体系，使检验环评质量和效果、考核环评机构和专家具有统一的标准，提高环评的客观公正性。第五，环境保护部应构建促进环评审批科学化、民主化的长效机制，坚持实行环评的受理、审查、审批“三分离”。审批的条件、过程、结果“三公开”。最后，为了改变目前因环保部门的权力缺位造成规划环评不能切实推行的状况，建议规划环评的最终审批权归环保部门，同时在政府预算中增加规划环评支出, 对规划环评工作提供财力支持。
3.3 各政府部门应协同合作
规划环评条例（征求意见稿)对规划环评的范围、条件、程序和责任都有明确的规定，只是现在尚停留在征求意见的阶段。该法规的出台可望解决我国目前规划环评领域无法可依的局面，所以要加快《规划环评条例》的立法工作。环境保护部应加强与监察机关、司法机关的联系，形成合力，依法追究违法部门和人员的法律责任。
3.4 建立公众参与规划环评的制度
公众参与规划环评能促进政府决策的科学化和民主化。规划编制单位应该向社会及时公布信息,征求公众意见, 对意见比较集中的事项必须进行听证。要广泛宣传规划环评，普及环评法，使公众能主动对规划环评进行监督。环评报告应当公开，接受社会的监督。建立公益诉讼制度，赋予任何单位和个人对应当而没有进行规划环评的单位提起诉讼的权利，有利于对规划环评的监督。
3.5 加大对违法行为的惩处力度
《环评法》第31条规定，对于建设项目已经完工而没有办理环境影响评价手续的单位，环保部门只能要求其限期补办手续；当建设单位逾期不补办手续时，环保部门可以对其罚款，但最高不能超过20万元；对主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。该规定责任主体不明确，适用范围狭窄、责任偏轻。
四、对规划环评工作的展望
规划环评制度的完善, 是与规划编制体系的科学性、合理性紧密结合在一起的, 同时也应适应规划编制体系改革的趋势。事实上, 现在有关部门正在注重对规划编制过程的管理, 这也是本文提出规划环评应进行“过程控制”的考虑出发点之一。所有制度的完善都是一项长期性的工作, 为更好地推进这一工作, 国家应出台对规划环评工作过程进行管理、监督的有关政策。同时, 为了减少制度创新所带来的风险, 还可选择有条件的城市进行试点。值得注意的是, 对于规划环评这样一个协调性要求比较高的工作而言, 部门之间形成良好的协调互动十分关键,这有赖于国家在体制层面进行进一步的改革。
结束语
因此，正确认识我国规划环评存在的问题，真正做到在决策制定过程中将规划环评内部化、结构化，若能实现综合决策，严格执行《环境影响评价法》，规划环评的优势必然得以体现，因而更好地协调经济增长、社会进步和环境保护的关系。
参考文献
[1]朱坦，吴婧．当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议 [J]．环境保护，2005.
[2]程龙飞．开展规划环境影响评价的探讨[J]．环境科学与管理，2007．
[3]王玉梅，尚金城，邓朝生．中国开展战略环境评价中存在的问题及其对策[J]•地理科学，2004.
[4]梁学功, 刘娟. 中国实施规划环评可能出现的问题及其解决方法〔J〕. 环境科学, 2004 ,.
[5]张红珍. 规划环境影响评价探讨〔J 〕. 环境污染与防治, 2004.
关键词； 规划；环评；工作；改进；方法；問题
Abstract: With the development and progress of society, we are increasingly concerned about the improvement of the working methods of planning EIA, the improvement of the working methods of planning EIA has important implications for real life. This paper describes the planning the improvement of the working methods of the EIA.Keywords; planning; EIA; work; improvement; methods; problems
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
引言
规划环评是指对政策、规划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范的、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中。它是为了针对项目环评的缺陷而提出的。项目环评自20世纪60年代在西方发达国家提出并实施以来，在控制和减少环境污染和生态破坏方面发挥了重要作用，但是其不足也日益明显。建设项目处于整个决策链（战略—政策—规划—计划—项目）的末端，因此项目环评只能做修补性的努力。对单个项目的认可或否决，并不能影响最初的决策和布局。而环境问题在人们着手制定政策、规划时就已经潜在地产生了。
一、现有规划环评工作中存在的问题与不足
1.1 难以应对复杂的规划体系的需要
《环评法》中提出了规划环评的评价对象———土地利用规划, 区域、流域、海域开发规划和工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等10 类专项规划。并且为配合制度的实施, 环保部门颁发了《编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行) 》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行) 》。然而与错综复杂的规划体系相比, 还是难以实现良好的对应关系, 导致了在实际操作中缺乏清晰的指引。
1.2 技术方法上存在的问题
现有规划环评的做法, 大多是对已形成的规划草案进行评估。由于规划体系的复杂性和技术方法体系尚未成熟, 这一从建设项目环评脱胎而来的做法在实际操作中存在较大的问题。
1.3环保部门执法权力缺乏保障
按照《环评法》规定，环保部门对于规划环评行使的是“审查权”而非“审批权”，这两种权力的法律效力相差很大。
1.4 规划环评法律制度存在缺陷
《环评法》对规划环评只作了原则规定，具体的程序、内容、责任不明确，影响了规划环评工作的开展。审批程序存在地方与中央倒挂的问题。按照《环评法》规定，地方规划环评不需要拿到环保部审查，但这些规划中往往又包含着一些国家重点建设项目，而重点建设项目的环境影响评价报告必须到环保部来审批，这样就会出现规划环评通过了地方的审查,但是具体建设项目却没有通过国家审批的情况。
1.5 规划环评机制尚不健全
全国现有环评机构中，环保系统所属从事环评的科研机构占甲级环评机构的24.7 %,占乙级机构的48 %。一些环评机构与建设单位存在利害关系，将环评变成顺从建设单位愿望的合理性论证，丧失客观、公正、科学立场。当前社会公众对环境保护的认识正逐渐深入，参与环境保护、政府决策和管理社会公共事务的热情很高，但公众参与环境保护的制度不健全。
二、问题总结与分析
如果加以仔细分析, 不难发现, 虽然上述两个问题都是微观技术层面和管理层面的问题, 但隐含着工作思路的问题。由于受建设项目环评思维惯性的影响,现状无论从技术方法还是从管理程序上, 规划环评都是一种“结论控制”的工作思路, 即对规划成果草案进行评估, 在决策链的末端介入。这种“结论控制”的工作方式, 不仅难以应对规划环评的操作对象———我国复杂的规划体系, 而且也无法体现规划环评作为战略环评的要义所在, 从而在实际操作中造成许多问题。因此, 要扭转目前规划环评推进受阻的局面, 当务之急是改变现有的规划环评工作思路和方法。
三、推进规划环评工作的方法
3.1 政府部门必须依法开展规划环评
规划环评遇到的主要阻力来自于地方政府，为此要从根本上解决政府官员的思想认识问题。要实施官员环保政绩考核和问责制度，政府部门拒绝实施规划环评的，就应承担行政不作为的法律责任。不可否认，我国部分地方政府非常支持规划环评工作。对于中央和地方政府来说，要完善各地、各部门之间的协调机制，加强沟通和理解，共同推进规划环评工作的开展。
3.2 改革完善现有规划环评体制
第一，环评业务必须由独立的环评机构来承担，环评机构应当与环保部门完全脱钩。第二，要建立淘汰机制，对弄虚作假、环评质量低劣的机构要吊销其资质。第三，推行“黑名单”制，对严重违规的环评人员，3年内禁止其从业。第四，制定环评质量标准考核体系，使检验环评质量和效果、考核环评机构和专家具有统一的标准，提高环评的客观公正性。第五，环境保护部应构建促进环评审批科学化、民主化的长效机制，坚持实行环评的受理、审查、审批“三分离”。审批的条件、过程、结果“三公开”。最后，为了改变目前因环保部门的权力缺位造成规划环评不能切实推行的状况，建议规划环评的最终审批权归环保部门，同时在政府预算中增加规划环评支出, 对规划环评工作提供财力支持。
3.3 各政府部门应协同合作
规划环评条例（征求意见稿)对规划环评的范围、条件、程序和责任都有明确的规定，只是现在尚停留在征求意见的阶段。该法规的出台可望解决我国目前规划环评领域无法可依的局面，所以要加快《规划环评条例》的立法工作。环境保护部应加强与监察机关、司法机关的联系，形成合力，依法追究违法部门和人员的法律责任。
3.4 建立公众参与规划环评的制度
公众参与规划环评能促进政府决策的科学化和民主化。规划编制单位应该向社会及时公布信息,征求公众意见, 对意见比较集中的事项必须进行听证。要广泛宣传规划环评，普及环评法，使公众能主动对规划环评进行监督。环评报告应当公开，接受社会的监督。建立公益诉讼制度，赋予任何单位和个人对应当而没有进行规划环评的单位提起诉讼的权利，有利于对规划环评的监督。
3.5 加大对违法行为的惩处力度
《环评法》第31条规定，对于建设项目已经完工而没有办理环境影响评价手续的单位，环保部门只能要求其限期补办手续；当建设单位逾期不补办手续时，环保部门可以对其罚款，但最高不能超过20万元；对主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。该规定责任主体不明确，适用范围狭窄、责任偏轻。
四、对规划环评工作的展望
规划环评制度的完善, 是与规划编制体系的科学性、合理性紧密结合在一起的, 同时也应适应规划编制体系改革的趋势。事实上, 现在有关部门正在注重对规划编制过程的管理, 这也是本文提出规划环评应进行“过程控制”的考虑出发点之一。所有制度的完善都是一项长期性的工作, 为更好地推进这一工作, 国家应出台对规划环评工作过程进行管理、监督的有关政策。同时, 为了减少制度创新所带来的风险, 还可选择有条件的城市进行试点。值得注意的是, 对于规划环评这样一个协调性要求比较高的工作而言, 部门之间形成良好的协调互动十分关键,这有赖于国家在体制层面进行进一步的改革。
结束语
因此，正确认识我国规划环评存在的问题，真正做到在决策制定过程中将规划环评内部化、结构化，若能实现综合决策，严格执行《环境影响评价法》，规划环评的优势必然得以体现，因而更好地协调经济增长、社会进步和环境保护的关系。
参考文献
[1]朱坦，吴婧．当前规划环境影响评价遇到的问题和几点建议 [J]．环境保护，2005.
[2]程龙飞．开展规划环境影响评价的探讨[J]．环境科学与管理，2007．
[3]王玉梅，尚金城，邓朝生．中国开展战略环境评价中存在的问题及其对策[J]•地理科学，2004.
[4]梁学功, 刘娟. 中国实施规划环评可能出现的问题及其解决方法〔J〕. 环境科学, 2004 ,.
[5]张红珍. 规划环境影响评价探讨〔J 〕. 环境污染与防治, 2004.