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我国正处于社会转型时期，由于利益格局的调整、国家治理体制的转换、社会新旧事物的变化、人群需求的变化，加之我国传统文化与外来文化的激烈碰撞，给社会治理调整带来挑战。在社会治理结构调整过程中，逐步对不同的社会群体进行角色定位，带来不同的社会效应，在原有社会格局中获取利益的群体或因现行格局得到不同对待的群体，均会对社会治理下的政府或公共机构产生不服从。公民不服从指的是一种公开的、非暴力的、既是按照公民个体良心的又是政治性的对抗法律的行为，其目的通常是为了使国家的法律或政策发生一种改变。（杜刚建：《当代国外兵役制面临的新问题》，载于许崇德主编：《宪法与民主政治》，中国检察出版社1994年版，第222页。）公民不服从最早源自于美国作家H﹒D﹒梭罗在《论政治不服从的义务》一文提出的“政治不服从”，并提出公民政治不服从是国家政治生活中一个较为常见的现象。由于社会群众不服从的对象大多指向于政府或公共机构，直接表现为对国家现行治理的不同意见，对政治的不服从直接内容反映社会生活的各方面，经过不同的国家区域、社会形态演变，政治不服从逐渐被社会不服从取代，集中变现为社会群体因不同意愿对国家治理结构下的不满心态与行动。公民不服从有两种表现形态，一种是不服从心态，另一种是公开的、非暴力的不服从行动。公民不服从心态表现为对社会现象的公开的语言评判，大多数情形源自于不同的社会群体中某个个体在现实生活中面临的问题，从该个体内心出发仅依据其自我良心发散出的一种价值评判结论，系一种言论评判，例如公开讨论批判某种社会治理现象。公民不服从行动源自于其不服从心态，采取政治罢工、游行示威、集会请愿、舆论批判、群众上访等激进行为，实质是公正自我认为其行使言语评判手段无法达到其自我确定的关于某种社会现象的结果，需要无限扩大该社会现象的影响面、知晓度，采取特殊手段期预社会其他群体给予回应。我国社会转型时期继续解决的问题均在公民不服从下表现出时代需要的急迫性，若无法实现社会的良好转型，排解公民不服从形态乃至相关行为，形成社会治理的良好状态，该不服从心态将会对社会的继续发展产生不良影响。
一、实证调查：从一则实例展开的实证调查说起
调查背景：西部某直辖市相邻的两个区县即A区与B县，两地的交通客运问题一直系围绕两地人群往来的重点话题，涉及客运公司大客车、出租车、非法小轿车客运不同主体。两地的往来涉及国道和高速路不同路线，因两地相距约50公里，人口流通频繁，对客运的需求量大，不同群体需要、合法与非法的争辩、道路行政管理等诸多问题，同时涉及两地对相连道路的分段管理，行政行为的不同规制，使相关问题不断矛盾化，产生不同的争论，已经影响到社会的良好治理。
一则实例引发的思考：2013年五一节最后一天，笔者从A 区乘坐客运公司大客车前往B县，因客运公司大客车笃定路线系走高速公路，节假日面临道路安全检查，大客车上高速路均需接受道路交通管理行政部门的特别安全检查，常规检查完毕检查人员允许大客车上高速公路后，驾驶该大客车的驾驶员立即说了一句话：“这些行政机关人员只会检查我们这些规规矩矩的人，对那些非法路径国道和高速公路的出租车和非法载客小车就是不查，我们这些在客运公司线路上的客车是非常规矩的，最容易发生事故的还是那些非法跑客运的出租车和小轿车。”该话立即引发部分乘车人对两地交通问题的议论，认为政府该管的不管、不该管使劲管。随即该驾驶员很自然说了一句“说什么都是白说，社会的不公平才会形成现在这么多问题”。车辆到站后笔者与该驾驶员进行了交谈，明确告知其笔者希望对其提到的社会不公正在该地客运中的表现进行法治调研，该驾驶员表示给予支持，建议对该问题进行调查，并实际访谈相关人员，才能对客运问题进行客观真实反映，并希望司法工作人员从社会法治治理角度分析问题，以A区与B县客运问题为契机能够对社会的公平发展起到一定的作用。
实地调查及资料汇总：为更加客观真实反映AB两地客运现状，笔者耗用一个月时间实地乘坐AB两地不同的客运方式，并对不同的经营主体进行实地访谈，形成调研基础材料。AB两地的路线现状：AB两地现存两条不同的交通网，一条是国道公路，一条是高速公路，因地处西南大山地区，两条公路没有大范围改道，从地图上查阅与实地考证大致并行排列，两条线路的路程大致相等。AB两地的客运现状：一是合法的客运公司大客车，客运公司大客车纳入道路行政管理机构的规范运输线路，只能走高速公路路线，且即使是下高速公路进入AB两地城区，不能随意上下客人，只能进入汽车客运站后才能上下客人。二是非法的出租车与私人小轿车，由于出租车与私人小轿车的灵活性，由乘客自行选择走高速公路或国道公路，两者的差距在于选择走高速公路需要多收取过路费，一般情况下非法的出租车与私人小轿车均会选择走国道公路，乘客的路费与乘坐汽车公司大客车的车费相差不大，且上下车比较灵活，乘客可以选择两地城区的任何位置上下车。AB两地客运管理现状：由于汽车公司由原国营汽车公司改制而成立，其运营路线均纳入到道路交通行政部门管理范围，运营路线、工作人员素质、客车安全标准等均得到相关行政部门的规范化管理。由于两地相距较近，AB两地均位于长江黄金水道经济带，商业流通量大，导致两地的客运量激增，现有的汽车公司大客车运输的不灵活性，部分人员选择方便快捷的出租车和非法私人小轿车，而非法出租车特别是非法私人小轿车客运管理难度大，安全系数低，同时市场的“刚性”需求原因所致，该种非法经营行为多次禁止均为达到理想效果。
不公平的现实争论：一是客运资源的不公平运用状态。以B县的出租车为例，截至2013年该县共有出租车150辆，即该项车辆管理部门允许市场运营的出租车指标只有150辆，而长期经营AB县之间客运的出租车只有30辆，其余均在B县城区载客运营。作为市场主体经营的个人无法直接争取到政府投放的出租车指标，行政机关将指标直接投放给出租车公司，再由公司自行决定该指标的经营模式，最近5年投放的指标均被出租车公司占有，作为个人只能从公司以租用的形式经营出租车生意，每天有实际经营的个人向公司缴纳“板板钱”。（“板板钱”：出租车经营个体没有该车的所有权及运行指标，两者均由出租车公司拥有，经营个体从公司租用车辆运营，每天向公司上交的费用。）上述情形下形成了三种不合理状况：第一种是拥有政府指标的出租车公司无偿享用了无法拥有指标的出租车实际经营个体的劳动收入；第二种是无法租用出租车的个体，为了享用出租车经营的市场利益，只能突破现行法治规范从事非法的私车客运；第三种是从事合法经营的汽车公司客车客运和出租车客运受到非法市场经营群体的冲击，合法的经营因受到市场和行政手段干预制约，非法的私人小轿车客运必定带来对合法规制下运行的市场资源与利益调整的冲击，间接损害合法经营的市场利益。二是行政行为规制下社会发展现实效果的不合理现象。法治社会规范下市场经济，必需发挥“看得见”与“看不见”两只手的共同作用，只是在不同的社会发展时期对两只手做出的强弱程度不同的取舍，但无论什么情况均需要发挥以行政行为规制为手段的“看得见”这只手的作用，并形成短时间内调整社会发展的现实效果。因行政行为针对的不同主体和不同的规制内容，对同一行业或涉及多向内容的同一现象的调整，往往会形成不同的规制效果，甚至会产生调整手段与现实效果的不合理想象，用通俗的话就是“不管他为什么要管我”“那样管他为什么这样管我”“政府允许他做为什么不允许我做”“我们县是这样管理为什么其他区县是那样管理”等社会人群的直接评价。AB两地的客运中，因行政行为对社会发展规制的不合理现象的出现，一方面导致国家政府信任的不断丧失，另一方面导致公民对社会发展环境下国家法律法规以及政策规制的不服从现状，总会冲破法治社会的规范寻求社会利益的不合理获取。三是部分社会群体漠视不公平的社会现象甚至认为其虽不公平但具有存在的合理性，且选择性适用该不公平的市场行为。AB两地客运存在的不公平乱局中，作为服务主体的乘客负有决定性的社会发展责任，实际生活中不但漠视非法运输甚至会弃用合法的交通工具出行选择非法的客运方式，特殊情况下包庇非法客运驾驶员逃避交通管理行政部门的检查。因乘车费用相差不大即成本相等，且非法小轿车客运上下地点、乘车时间的灵活性，部分乘客直接选择非法的小轿车来往于AB两地。遭遇交通管理行政部门对非法小轿车检查时，为了达到尽快到达目的地让车辆通过检查，大多数乘客均会选择包庇车主。作为在AB两地合法经营的汽车公司客车与出租车群体，不约而同地形成了一种不公平不合理的市场现状，出租车和非法小轿车客运只要不到汽车公司站台强拉客人，汽车公司至今未发生举报出租车和非法小轿车载客事情；而非法小轿车只要不妨碍出租车正常的载客，两者各自经营自己的客人，目前状态已经做到了“相安无事”，且时常会发生AB两地的非法小轿车载客与出租车载客在AB两地路途中相互交换乘客现象。 笔者的实证调查主要集中于AB两地客运现状存在乱象的客观情况反映以及反思，以达到对客观情况的准确解析，并对社会生活的现实环境分析形成该乱象原因。本文列举的实例反映出社会发展环境存在的公民不服从心态，不服从心态产生的原因在社会发展对转型时期社会治理的不公平因素的思考。不可否认，社会发展需要不同声音乃至语言批判社会、过激行为推动社会，且需要发挥该种声音、行为的作用才能找准社会治理的需求内容。但社会治理的最终目的是实现公民对社会治理机制的内心服从，自觉遵守社会治理机制下良好的社会规范，主动拒绝突破良好社会规范的社会发展的逆向行为。
二、追本溯源：社会治理角度下解析公民不服从心态
我国正处于社会发展关键时期，社会主义政治形态早已成为广大人民群众的共同认识，加之社会主义法律规范的不断完善，具备条件和能力实现广大人民群众的要求。社会转型时期，深度变革成为发展必然，亦不断发挥改革开放的潜力，解决社会发展过程中出现的社会问题，伴随改革开放的不断加深，“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”等，社会的大幅度转型必然涉及社会个别群体或行业利益结构，以解决社会先前发展过程中显现的问题为主导的社会调整，新的体制和社会秩序尚未健全或完成，社会发展的公平达不到维护所有社会群体利益的程度，必然存在对部分群体利益的利益维护的盲区，寻求社会整体公平成为社会治理的必然要求。社会治理不能忽略不断实现公平状态过程中的盲区，正视未健全或不健全的新治理体制和社会秩序，特别系深度剖析社会治理背景下不公平因素导致的部分社会群体不服从心态或行为，在不断完善、接受、适应过程中，消除部分社会群体的不服从心态或行为，才能最终实现社会公平治理的理想效果。
（一）从现实的不同社会表现角度定性公民不服从心态
公民不服从实质是每个公民对涉及到的具体社会问题的一种主观上不服从的心理反应，个体反应通过一定的交集点汇集到一起就形成具有一定范围边界的社会群体现象。就现实的不同社会表现而言，公民不服从呈现三个不同层面，一是不同个体针对不同的社会问题（可能与己相关也可能与己无关）的主观价值评价，具体变现为通过交谈、聊天等方式的随意性语言评价；二是具有一定范围边界的社会群体对特定社会问题的主观心理确认，但该社会问题多数情况下涉及到该社会群体的每个个体自身利益，相反若未涉及其自身利益，其只存在“附和”性的参与群体，而不会与该社会群体评价形成一致；三是一旦社会群体的主观价值确认得不到来自公权机关或公共机构的回应，就会将主观心理活动堆积而形成社会群体行动，突破不服从心态的桎梏而上升而不服从行为。就公民不服从的指向性而言，处于社会利益格局调整下不同需求决定了公民不服从的指向不同，指向性不同决定了公权机关或公共机构主动回应的不同途径即解决路径。单个个体不服从的产生具有随意性，决定了其指向性的不确定，可能指向于与自身利益相关的社会问题，也可能随意评价其所见所闻的与自身利益无任何关联的社会问题，往往带有不满情绪的批判思维。部分社会群体的不服从往往指向于具体的社会问题，其与参与的单个个体具有利益关系，无论是不服从心态还是不服从行为，均指向于具体的社会问题，且在该问题下会形成若干价值判断。公民不服从心态无论怎样发展均无法脱离社会环境，两者的必然联系决定公民不服从心态必需放置于其所处的社会环境进行解析，确立了公民不服从心态的定性系由社会因素引起的公民的社会行为产生的主观心理活动，并通过语言、行动等方式表现出来。
（二）社会治理思维下公民不服从心态的产生原因解析
改革开放以来，社会利益结构的变化和社会成员不同诉求的复杂化、多样化，社会发展系依托于社会生产力的不断解放而逐步推进，众多社会问题均需要伴随社会进步才能得到解决，在此过程中，公民在特定时段对特定社会问题表现出的不服从系每个社会形态或各种社会形态进程中的必然现象。公民不服从心态产生的原因是多方面的，存在差异性，对于公民个体而言可以准确找寻到具体原因，但无法将该原因从个体提炼到社会整体。站在社会治理的宏观高度分析，排除极端个体因素的干扰，我国新的社会治理机构急需实现社会的转型，社会矛盾的集中涌现，公民不服从心态和行为的发生，产生原因亦逐渐清晰化，并能够得到统一的认知。
一是公民对社会规范的突破。我国的社会发展一直延续了社会的普遍规范原则，一旦相应的规范体系形成，要求社会成员自觉按照“约定俗成”的规范决定自身行为，社会秩序原则上按照社会既成的规范运行。伴随西方经济思维的引入，对经济利益的最大化追求，公民有意或无意间跨越社会规范寻求自身利益。一方面部分社会群体为了利益的高效性，超越社会规范的良性秩序，采用逾越社会规范“走近路”的方式以“拿到”实在的经济价值为目的，例如非法运营的私家小轿车。另一方面部分社会群体基于自身利益的需要，间接利用他人逾越社会规范“走近路”形成的成果，不但予以排斥，从内心默然接受，例如默然选择非法运的私家小轿车出行的乘客，包庇非法运营车主的行为。
二是收入分配和发展机会不均。公民对社会的评价直接来源于其对社会现象的感知，集中体现于法治环境下公平或不公平的主观价值评判，该判断直接决定对社会现状的态度。收入分配和发展机会的不均，导致以经济利益为导向的贫富差距持续拉大， 2013年国家统计局公布的我国2003年至2012年基尼系数，十年间一直维持在0.4以上，2008年达到0.491的高点，此后逐步回落至2012年的0.474，但始终远远超过0.4的国际社会警戒线。市场经济主要遵循生产要素分配、注重效率的收入差别状态，加之社会区域、经济领域以及公民个体之间的差异，发展机会和收入分配存在差距是必然的，但差距的过度拉大，公民的不满情绪和不公平感就越强，就会对不同的社会现象产生愤怒，产生不服从的心理状态。
三是对公权行为的不信任感。公权行为表现为依托国家权力或公共权力对社会治理采取的不针对特定人的公共行为，涉及特定公共范围内的社会群体的利益。公权的产生来自于公民对公权组织的信任，公权行为能够得到顺畅运行依赖于公民对公权行为的信任。公民不服从心态或行动的心理基点在于对公权行为失去信任，主观认为依靠公权行为无法满足其利益要求，只能通过特别手段才能启动其期待的公权行为以达到利益要求的目的。导致公民对公权行为失去信任的因素是多方面的，且需要长时间 “堆积”公权组织的违法违纪、不良行为，将这些行为进行总结，不难看出理论上的一直认知。一是公民的需求期望与公权行为效果的差距，集中表现为公民对国家、政府的发展期望得不到满足的心理落差。改革开放以来，国家的美好蓝图规划、公民美好前程的期望与公民现实生活之间的差距，导致公民无法完成期待公权行为能够达到其预期目标，渐而久之就产生抵触、不满甚至对抗情绪或行为，即“人民根据经验判断行为能否导致某种结果及满足某种需求的概率，是对目标的一种主观估价；如果人民的期望不能如愿，就会产生不满、紧张和抗拒等心理反映”。（蒋云根：《政治人的心理世界》，学林出版社2002年版，第94页。）二是行使公权人员违背现行法治规范，突出表现为政府官员的腐败行为。民意是政府执政的基础，民意支持与否，直接决定政府能否执政。（郭志雷：《我国转型时期宪政价值重塑背景下的公民不服从》，载于汪习根主编：《发展、人权与法治研究——发展困境与社会管理创新》，第363页。）行使通过公民权力产生的人员，其违法违纪行为不断践踏现行法治规范，最严重的后果在于一个行为就会引起一个社会群体对公权行为的信任，甚至会立即丧失需要通过很多公权行为才能建立的公民信心。三是不完善的市场经济竞争机制无法通过市场自身的力量消除公民的危机感即不安全感。社会诚信的缺失蔓延至对公权行为的否认，资源的不合理分配间接导致公民对公权行为掌握资源最终分配权利的不满，不完善的市场经济规制让没有掌握市场主动权的公民排斥已经取得市场主动权的社会群体。另外，我国传统习俗对稳定生活的向往在市场经济的冲击下“支离破碎”，不同心理需求的公民形成新的人生矛盾心理，加之二元化资源起步条件限制导致部分公民心理状态的失衡，当通过市场机制和自身原因无法化解的情况下，就会转嫁与于对制定并实施市场机制的公权行为。 （三）辩证思维角度看待公民不服从心态的后果影响
从社会治理角度而言，重点看待的是公民不服从对社会发展带来的后果影响，确认公民不服从表现出的具体诉求是否应该对现行社会治理机制进行调整。由于以群体事件为变现的公民不服从行为对社会良性秩序带来的一定冲击，以及传统思维强调对社会的行政管理而忽略多公民权利的应然尊重，导致我国部分公权组织对公民不服从的偏激认知，缺乏辩证思维，始终认为公民不服从就是对现行法治规范的暴力冲击，进而采取暴力手段治理，效果往往“适得其反”。社会发展离不开批判的声音，需要公民不断行使自身权利在法治规范的框架下提出完善性意见，社会发展离开了公民的异议声音的推动，就会在一定时段内处于停滞状态，无法应对新情况、新挑战。运用唯物辩证法方法，在辩证思维角度准确定义公民不服从心态或行为，符合社会治理的抉择要求。就不服从心态对社会治理的后果影响而言，一是停留于言论表达的对某种社会现象的价值判断，二是将不服从心态随意上升为冲破现行法治规范的行动。对于言论价值判断，应尊重公民言论自由的天赋人权，给予公民充分表达言论的自由和途径；作为社会执行的国家权力组织应积极回应公民言论的诉求，并及时在社会治理的现行规制中得到具体体现。对于不服从行动，应用现行法治规范进行价值判断，能够推动社会治理机制的调整或社会自身的良性发展，应运用社会自身调整的“内力”进行吸收；若随意性对现行法治规范带来负面的冲击，甚至破坏以法治规范为主体的社会规范的框架边界，应运用社会治理手段及时予以调整，维持现有的社会良性发展轨道。公民不服从心态不能一概否认，应依据特定时期、特定社会环境的社会治理的要求，辩证对待其对社会发展的后果影响，准确采用不同的社会治理措施。
三、对策建议：公民不服从心态对社会公平治理的路径探索
社会治理的最终效应体现在公民对自身权利的现实感受，形成与公民对社会现象的心理反应，这种感受源自于公民对社会治理机制下的公平效果。社会治理是否体现公平直接决定了公民对自身权利保护的安全感，若权利得不到公平对待，公民不服从心态就会自然产生。通过解决社会现实中的公平问题来化解公民不服从心态的方式有很多，社会治理具体措施会有差异，但均会体现相同性。从宏观层面上而言，亦不可能对某个具体的社会现象反映出的公平治理单个措施进行确认，而应以社会治理的宏观层面思考社会公平治理行为，实质要求的是一种理论性思维。突出某一方面为主体内容的宏观构建也无法提出社会公平治理的完善性意见，更无法形成统一的可据操作性的社会公平治理机制，需要从社会发展角度，函括社会治理各方面需求内容进行思索，创新社会管理，才能形成科学合理的社会公平治理局面，用主动的社会治理机制化解公民不服从心态。
（一）立体化构建诚信社会
“信而公、公而信”，诚信与公平存在相辅相成的关系，社会公平建立的基础在于社会个体与个体、群体与群体、个体与群体之间的诚信关系，相信对方才能建立基本的信任，存在信任才能认可相互间的公平关系与理念。只靠公民自身形成的诚信力量是无法完成的，因公民自身诚信的微弱，加之受到其他因素的负面影响，容易在短时间内抛弃或采取不诚信行为带动其他公民的诚信观念。依托于市场经济发展的需要，注重公民在参与市场经济获取利益的要求，通过社会治理维护公民的权利，立体化构建政务、司法、商务、金融、个体诚信为内容的社会诚信。以政府诚信为内容的政务诚信，间接体现政府行为的公信度，摒除因政府行为的不诚信引发的公民集体抵制公权组织的状态，并发挥公权组织在社会治理机制下的诚信引导效应。司法公信体现于法治规范的效力确认，是对社会规范的法律强制保障，堵住公民超越法规规定的不诚信行为。商务诚信突出对公民个体之间市场行为的规制，源自于公民个体自身散发出的诚信思维和行为，用公民个体诚信的市场行为构建市场交易的诚信运行态势。金融诚信强调对公民的市场经济体制获取利益的诚信保障，公民权利的保障最终体现于对公民通过合法手段获取利益的保障。个体诚信实质系公民个体的自身修养，是对社会诚信内容的内部完善，需要公民个体依据具体的公民行为进行提升。建立政务、司法、商务、金融、个体诚信为内容的立体化社会诚信，根据不同区域的社会治理需要构建相关机制制度，发挥五体内容的相互衔接，构建诚信社会。
（二）合理分配社会资源
社会资源的合理分配体现于合理的收入分配与社会发展机会，是社会治理机制下对公民个体的公平尊重。社会资源的合理分配不是平均分配，我国社会发展的地域差距、行业差异以及追求不同的发展效果，决定了不同社会资源的分配不可能准许平均分配原则，且平均分配也不符合我国现阶段发展的实际情况。社会资源的合理分配首先体现于政府掌握资源的公开、透明、平等对待要求下的分配。我国行政管理的传统思维固化了行政机关对社会的强制管理角色，但伴随社会发展需要逐渐转变为服务型政府，部分社会资源逐步退出行政机关的管理，放归于现行社会规范的自行约定。政府对部分社会资源未放或未全放的状态下，政府直接或间接决定了该社会资源进入社会的渠道，从而决定了部分公民因自身条件的限制无法获取，而该条件不是公民自身能够决定，而是因政府的强制规范方式的不同而引发，无法获取资源的公民定会产生不服从心态。政府将能够放归于社会约束的社会资源放归与社会，让公民能够依据自身的条件而获取，即时因公民自身原因无法获取，其亦会认为该社会约束体现了公平规制；无法放归于社会约束的社会资源，针对于社会公民制定公平获取的机制制度，允许公民自由参与，亦体现社会公平治理。破除特殊人群的观念与做法，只存在于特种行业，而不应针对公民自身条件设定特殊规定，排除公民对公权行为社会治理机制的合理怀疑，用看得见的方式让公民感受到社会公平。
（三）形式公平与实质公平的法律化
公民对公平的要求与愿望体现于公平的法律化，即在其权利得到不公平对待时能够得到救济，这种救济愿望不只是司法救济，包括行政救济、公共机构救济等。我国社会已经走过了让部分人或部分行业享受优越的起点条件得到率先发展的时期，改革开放的深入推进要求所有公民或行业均能够融入到社会发展的大范围中得到同等的发展机会，要求新的社会治理模式应排除强调特殊政策因素影响而形成差别化对待需要法律确认社会发展的形式公平与实质公平的同等重要性。一是起点公平。这里的起点界定为每项社会治理行为介入公民生活或社会事务的开始点，起点公平注重公民在参与社会治理的事务是介入时的公平对待，要求形式上具有公平对待的制度规范，更要求实体上对具有相同条件公民的相同对待。例如穷人与富人孩子的教育问题，如果只在法律上确认孩子的教育一律平等，而不给穷人的孩子提供充足的条件，且将优越的教学条件均提供给富人的孩子，就失去了教育的同等对待，虽然表面上实现了形式公平，但实质上未实现实质公正。二是行政行为的程序化、公开化、实体化。以公民关心的行政执法为主体的行政行为，决定社会治理的行动方向与社会指引，要求行政行为得到公民的感知与认可，才能实现社会治理的良性运转。实体化要求所有行政行为具有一定的机制制度运行，例如行政处罚需要明确被处罚人主张自己权利的途径。公开化要求行政行为经得起社会法治规范的检验，符合社会治理机制下的法律规范，即不违法违纪适用行政权、不滥用行政权等。实体化要求行政行为具有实体内容，防止使用行政权的懒散行为，将公民权利“束之高阁”。三是司法公平。司法是公民权利的最后保障，是社会公平治理的最后防线。实现立法的公平，公平确认公民应该享有的权利。实现司法裁判的公平，对公民公平适应司法程序，实体处理能够得到公平法治理念的验证。形式公平让公民具备公平参与社会治理的途径，实质公平让公民能够享受到实体权利，社会公平治理机制上两者缺一不可，两者并重才能保证社会公平治理的良性运行，才能合理引导规制公民不服从心态。
（覃辉，重庆市云阳县人民法院。）
一、实证调查：从一则实例展开的实证调查说起
调查背景：西部某直辖市相邻的两个区县即A区与B县，两地的交通客运问题一直系围绕两地人群往来的重点话题，涉及客运公司大客车、出租车、非法小轿车客运不同主体。两地的往来涉及国道和高速路不同路线，因两地相距约50公里，人口流通频繁，对客运的需求量大，不同群体需要、合法与非法的争辩、道路行政管理等诸多问题，同时涉及两地对相连道路的分段管理，行政行为的不同规制，使相关问题不断矛盾化，产生不同的争论，已经影响到社会的良好治理。
一则实例引发的思考：2013年五一节最后一天，笔者从A 区乘坐客运公司大客车前往B县，因客运公司大客车笃定路线系走高速公路，节假日面临道路安全检查，大客车上高速路均需接受道路交通管理行政部门的特别安全检查，常规检查完毕检查人员允许大客车上高速公路后，驾驶该大客车的驾驶员立即说了一句话：“这些行政机关人员只会检查我们这些规规矩矩的人，对那些非法路径国道和高速公路的出租车和非法载客小车就是不查，我们这些在客运公司线路上的客车是非常规矩的，最容易发生事故的还是那些非法跑客运的出租车和小轿车。”该话立即引发部分乘车人对两地交通问题的议论，认为政府该管的不管、不该管使劲管。随即该驾驶员很自然说了一句“说什么都是白说，社会的不公平才会形成现在这么多问题”。车辆到站后笔者与该驾驶员进行了交谈，明确告知其笔者希望对其提到的社会不公正在该地客运中的表现进行法治调研，该驾驶员表示给予支持，建议对该问题进行调查，并实际访谈相关人员，才能对客运问题进行客观真实反映，并希望司法工作人员从社会法治治理角度分析问题，以A区与B县客运问题为契机能够对社会的公平发展起到一定的作用。
实地调查及资料汇总：为更加客观真实反映AB两地客运现状，笔者耗用一个月时间实地乘坐AB两地不同的客运方式，并对不同的经营主体进行实地访谈，形成调研基础材料。AB两地的路线现状：AB两地现存两条不同的交通网，一条是国道公路，一条是高速公路，因地处西南大山地区，两条公路没有大范围改道，从地图上查阅与实地考证大致并行排列，两条线路的路程大致相等。AB两地的客运现状：一是合法的客运公司大客车，客运公司大客车纳入道路行政管理机构的规范运输线路，只能走高速公路路线，且即使是下高速公路进入AB两地城区，不能随意上下客人，只能进入汽车客运站后才能上下客人。二是非法的出租车与私人小轿车，由于出租车与私人小轿车的灵活性，由乘客自行选择走高速公路或国道公路，两者的差距在于选择走高速公路需要多收取过路费，一般情况下非法的出租车与私人小轿车均会选择走国道公路，乘客的路费与乘坐汽车公司大客车的车费相差不大，且上下车比较灵活，乘客可以选择两地城区的任何位置上下车。AB两地客运管理现状：由于汽车公司由原国营汽车公司改制而成立，其运营路线均纳入到道路交通行政部门管理范围，运营路线、工作人员素质、客车安全标准等均得到相关行政部门的规范化管理。由于两地相距较近，AB两地均位于长江黄金水道经济带，商业流通量大，导致两地的客运量激增，现有的汽车公司大客车运输的不灵活性，部分人员选择方便快捷的出租车和非法私人小轿车，而非法出租车特别是非法私人小轿车客运管理难度大，安全系数低，同时市场的“刚性”需求原因所致，该种非法经营行为多次禁止均为达到理想效果。
不公平的现实争论：一是客运资源的不公平运用状态。以B县的出租车为例，截至2013年该县共有出租车150辆，即该项车辆管理部门允许市场运营的出租车指标只有150辆，而长期经营AB县之间客运的出租车只有30辆，其余均在B县城区载客运营。作为市场主体经营的个人无法直接争取到政府投放的出租车指标，行政机关将指标直接投放给出租车公司，再由公司自行决定该指标的经营模式，最近5年投放的指标均被出租车公司占有，作为个人只能从公司以租用的形式经营出租车生意，每天有实际经营的个人向公司缴纳“板板钱”。（“板板钱”：出租车经营个体没有该车的所有权及运行指标，两者均由出租车公司拥有，经营个体从公司租用车辆运营，每天向公司上交的费用。）上述情形下形成了三种不合理状况：第一种是拥有政府指标的出租车公司无偿享用了无法拥有指标的出租车实际经营个体的劳动收入；第二种是无法租用出租车的个体，为了享用出租车经营的市场利益，只能突破现行法治规范从事非法的私车客运；第三种是从事合法经营的汽车公司客车客运和出租车客运受到非法市场经营群体的冲击，合法的经营因受到市场和行政手段干预制约，非法的私人小轿车客运必定带来对合法规制下运行的市场资源与利益调整的冲击，间接损害合法经营的市场利益。二是行政行为规制下社会发展现实效果的不合理现象。法治社会规范下市场经济，必需发挥“看得见”与“看不见”两只手的共同作用，只是在不同的社会发展时期对两只手做出的强弱程度不同的取舍，但无论什么情况均需要发挥以行政行为规制为手段的“看得见”这只手的作用，并形成短时间内调整社会发展的现实效果。因行政行为针对的不同主体和不同的规制内容，对同一行业或涉及多向内容的同一现象的调整，往往会形成不同的规制效果，甚至会产生调整手段与现实效果的不合理想象，用通俗的话就是“不管他为什么要管我”“那样管他为什么这样管我”“政府允许他做为什么不允许我做”“我们县是这样管理为什么其他区县是那样管理”等社会人群的直接评价。AB两地的客运中，因行政行为对社会发展规制的不合理现象的出现，一方面导致国家政府信任的不断丧失，另一方面导致公民对社会发展环境下国家法律法规以及政策规制的不服从现状，总会冲破法治社会的规范寻求社会利益的不合理获取。三是部分社会群体漠视不公平的社会现象甚至认为其虽不公平但具有存在的合理性，且选择性适用该不公平的市场行为。AB两地客运存在的不公平乱局中，作为服务主体的乘客负有决定性的社会发展责任，实际生活中不但漠视非法运输甚至会弃用合法的交通工具出行选择非法的客运方式，特殊情况下包庇非法客运驾驶员逃避交通管理行政部门的检查。因乘车费用相差不大即成本相等，且非法小轿车客运上下地点、乘车时间的灵活性，部分乘客直接选择非法的小轿车来往于AB两地。遭遇交通管理行政部门对非法小轿车检查时，为了达到尽快到达目的地让车辆通过检查，大多数乘客均会选择包庇车主。作为在AB两地合法经营的汽车公司客车与出租车群体，不约而同地形成了一种不公平不合理的市场现状，出租车和非法小轿车客运只要不到汽车公司站台强拉客人，汽车公司至今未发生举报出租车和非法小轿车载客事情；而非法小轿车只要不妨碍出租车正常的载客，两者各自经营自己的客人，目前状态已经做到了“相安无事”，且时常会发生AB两地的非法小轿车载客与出租车载客在AB两地路途中相互交换乘客现象。 笔者的实证调查主要集中于AB两地客运现状存在乱象的客观情况反映以及反思，以达到对客观情况的准确解析，并对社会生活的现实环境分析形成该乱象原因。本文列举的实例反映出社会发展环境存在的公民不服从心态，不服从心态产生的原因在社会发展对转型时期社会治理的不公平因素的思考。不可否认，社会发展需要不同声音乃至语言批判社会、过激行为推动社会，且需要发挥该种声音、行为的作用才能找准社会治理的需求内容。但社会治理的最终目的是实现公民对社会治理机制的内心服从，自觉遵守社会治理机制下良好的社会规范，主动拒绝突破良好社会规范的社会发展的逆向行为。
二、追本溯源：社会治理角度下解析公民不服从心态
我国正处于社会发展关键时期，社会主义政治形态早已成为广大人民群众的共同认识，加之社会主义法律规范的不断完善，具备条件和能力实现广大人民群众的要求。社会转型时期，深度变革成为发展必然，亦不断发挥改革开放的潜力，解决社会发展过程中出现的社会问题，伴随改革开放的不断加深，“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”等，社会的大幅度转型必然涉及社会个别群体或行业利益结构，以解决社会先前发展过程中显现的问题为主导的社会调整，新的体制和社会秩序尚未健全或完成，社会发展的公平达不到维护所有社会群体利益的程度，必然存在对部分群体利益的利益维护的盲区，寻求社会整体公平成为社会治理的必然要求。社会治理不能忽略不断实现公平状态过程中的盲区，正视未健全或不健全的新治理体制和社会秩序，特别系深度剖析社会治理背景下不公平因素导致的部分社会群体不服从心态或行为，在不断完善、接受、适应过程中，消除部分社会群体的不服从心态或行为，才能最终实现社会公平治理的理想效果。
（一）从现实的不同社会表现角度定性公民不服从心态
公民不服从实质是每个公民对涉及到的具体社会问题的一种主观上不服从的心理反应，个体反应通过一定的交集点汇集到一起就形成具有一定范围边界的社会群体现象。就现实的不同社会表现而言，公民不服从呈现三个不同层面，一是不同个体针对不同的社会问题（可能与己相关也可能与己无关）的主观价值评价，具体变现为通过交谈、聊天等方式的随意性语言评价；二是具有一定范围边界的社会群体对特定社会问题的主观心理确认，但该社会问题多数情况下涉及到该社会群体的每个个体自身利益，相反若未涉及其自身利益，其只存在“附和”性的参与群体，而不会与该社会群体评价形成一致；三是一旦社会群体的主观价值确认得不到来自公权机关或公共机构的回应，就会将主观心理活动堆积而形成社会群体行动，突破不服从心态的桎梏而上升而不服从行为。就公民不服从的指向性而言，处于社会利益格局调整下不同需求决定了公民不服从的指向不同，指向性不同决定了公权机关或公共机构主动回应的不同途径即解决路径。单个个体不服从的产生具有随意性，决定了其指向性的不确定，可能指向于与自身利益相关的社会问题，也可能随意评价其所见所闻的与自身利益无任何关联的社会问题，往往带有不满情绪的批判思维。部分社会群体的不服从往往指向于具体的社会问题，其与参与的单个个体具有利益关系，无论是不服从心态还是不服从行为，均指向于具体的社会问题，且在该问题下会形成若干价值判断。公民不服从心态无论怎样发展均无法脱离社会环境，两者的必然联系决定公民不服从心态必需放置于其所处的社会环境进行解析，确立了公民不服从心态的定性系由社会因素引起的公民的社会行为产生的主观心理活动，并通过语言、行动等方式表现出来。
（二）社会治理思维下公民不服从心态的产生原因解析
改革开放以来，社会利益结构的变化和社会成员不同诉求的复杂化、多样化，社会发展系依托于社会生产力的不断解放而逐步推进，众多社会问题均需要伴随社会进步才能得到解决，在此过程中，公民在特定时段对特定社会问题表现出的不服从系每个社会形态或各种社会形态进程中的必然现象。公民不服从心态产生的原因是多方面的，存在差异性，对于公民个体而言可以准确找寻到具体原因，但无法将该原因从个体提炼到社会整体。站在社会治理的宏观高度分析，排除极端个体因素的干扰，我国新的社会治理机构急需实现社会的转型，社会矛盾的集中涌现，公民不服从心态和行为的发生，产生原因亦逐渐清晰化，并能够得到统一的认知。
一是公民对社会规范的突破。我国的社会发展一直延续了社会的普遍规范原则，一旦相应的规范体系形成，要求社会成员自觉按照“约定俗成”的规范决定自身行为，社会秩序原则上按照社会既成的规范运行。伴随西方经济思维的引入，对经济利益的最大化追求，公民有意或无意间跨越社会规范寻求自身利益。一方面部分社会群体为了利益的高效性，超越社会规范的良性秩序，采用逾越社会规范“走近路”的方式以“拿到”实在的经济价值为目的，例如非法运营的私家小轿车。另一方面部分社会群体基于自身利益的需要，间接利用他人逾越社会规范“走近路”形成的成果，不但予以排斥，从内心默然接受，例如默然选择非法运的私家小轿车出行的乘客，包庇非法运营车主的行为。
二是收入分配和发展机会不均。公民对社会的评价直接来源于其对社会现象的感知，集中体现于法治环境下公平或不公平的主观价值评判，该判断直接决定对社会现状的态度。收入分配和发展机会的不均，导致以经济利益为导向的贫富差距持续拉大， 2013年国家统计局公布的我国2003年至2012年基尼系数，十年间一直维持在0.4以上，2008年达到0.491的高点，此后逐步回落至2012年的0.474，但始终远远超过0.4的国际社会警戒线。市场经济主要遵循生产要素分配、注重效率的收入差别状态，加之社会区域、经济领域以及公民个体之间的差异，发展机会和收入分配存在差距是必然的，但差距的过度拉大，公民的不满情绪和不公平感就越强，就会对不同的社会现象产生愤怒，产生不服从的心理状态。
三是对公权行为的不信任感。公权行为表现为依托国家权力或公共权力对社会治理采取的不针对特定人的公共行为，涉及特定公共范围内的社会群体的利益。公权的产生来自于公民对公权组织的信任，公权行为能够得到顺畅运行依赖于公民对公权行为的信任。公民不服从心态或行动的心理基点在于对公权行为失去信任，主观认为依靠公权行为无法满足其利益要求，只能通过特别手段才能启动其期待的公权行为以达到利益要求的目的。导致公民对公权行为失去信任的因素是多方面的，且需要长时间 “堆积”公权组织的违法违纪、不良行为，将这些行为进行总结，不难看出理论上的一直认知。一是公民的需求期望与公权行为效果的差距，集中表现为公民对国家、政府的发展期望得不到满足的心理落差。改革开放以来，国家的美好蓝图规划、公民美好前程的期望与公民现实生活之间的差距，导致公民无法完成期待公权行为能够达到其预期目标，渐而久之就产生抵触、不满甚至对抗情绪或行为，即“人民根据经验判断行为能否导致某种结果及满足某种需求的概率，是对目标的一种主观估价；如果人民的期望不能如愿，就会产生不满、紧张和抗拒等心理反映”。（蒋云根：《政治人的心理世界》，学林出版社2002年版，第94页。）二是行使公权人员违背现行法治规范，突出表现为政府官员的腐败行为。民意是政府执政的基础，民意支持与否，直接决定政府能否执政。（郭志雷：《我国转型时期宪政价值重塑背景下的公民不服从》，载于汪习根主编：《发展、人权与法治研究——发展困境与社会管理创新》，第363页。）行使通过公民权力产生的人员，其违法违纪行为不断践踏现行法治规范，最严重的后果在于一个行为就会引起一个社会群体对公权行为的信任，甚至会立即丧失需要通过很多公权行为才能建立的公民信心。三是不完善的市场经济竞争机制无法通过市场自身的力量消除公民的危机感即不安全感。社会诚信的缺失蔓延至对公权行为的否认，资源的不合理分配间接导致公民对公权行为掌握资源最终分配权利的不满，不完善的市场经济规制让没有掌握市场主动权的公民排斥已经取得市场主动权的社会群体。另外，我国传统习俗对稳定生活的向往在市场经济的冲击下“支离破碎”，不同心理需求的公民形成新的人生矛盾心理，加之二元化资源起步条件限制导致部分公民心理状态的失衡，当通过市场机制和自身原因无法化解的情况下，就会转嫁与于对制定并实施市场机制的公权行为。 （三）辩证思维角度看待公民不服从心态的后果影响
从社会治理角度而言，重点看待的是公民不服从对社会发展带来的后果影响，确认公民不服从表现出的具体诉求是否应该对现行社会治理机制进行调整。由于以群体事件为变现的公民不服从行为对社会良性秩序带来的一定冲击，以及传统思维强调对社会的行政管理而忽略多公民权利的应然尊重，导致我国部分公权组织对公民不服从的偏激认知，缺乏辩证思维，始终认为公民不服从就是对现行法治规范的暴力冲击，进而采取暴力手段治理，效果往往“适得其反”。社会发展离不开批判的声音，需要公民不断行使自身权利在法治规范的框架下提出完善性意见，社会发展离开了公民的异议声音的推动，就会在一定时段内处于停滞状态，无法应对新情况、新挑战。运用唯物辩证法方法，在辩证思维角度准确定义公民不服从心态或行为，符合社会治理的抉择要求。就不服从心态对社会治理的后果影响而言，一是停留于言论表达的对某种社会现象的价值判断，二是将不服从心态随意上升为冲破现行法治规范的行动。对于言论价值判断，应尊重公民言论自由的天赋人权，给予公民充分表达言论的自由和途径；作为社会执行的国家权力组织应积极回应公民言论的诉求，并及时在社会治理的现行规制中得到具体体现。对于不服从行动，应用现行法治规范进行价值判断，能够推动社会治理机制的调整或社会自身的良性发展，应运用社会自身调整的“内力”进行吸收；若随意性对现行法治规范带来负面的冲击，甚至破坏以法治规范为主体的社会规范的框架边界，应运用社会治理手段及时予以调整，维持现有的社会良性发展轨道。公民不服从心态不能一概否认，应依据特定时期、特定社会环境的社会治理的要求，辩证对待其对社会发展的后果影响，准确采用不同的社会治理措施。
三、对策建议：公民不服从心态对社会公平治理的路径探索
社会治理的最终效应体现在公民对自身权利的现实感受，形成与公民对社会现象的心理反应，这种感受源自于公民对社会治理机制下的公平效果。社会治理是否体现公平直接决定了公民对自身权利保护的安全感，若权利得不到公平对待，公民不服从心态就会自然产生。通过解决社会现实中的公平问题来化解公民不服从心态的方式有很多，社会治理具体措施会有差异，但均会体现相同性。从宏观层面上而言，亦不可能对某个具体的社会现象反映出的公平治理单个措施进行确认，而应以社会治理的宏观层面思考社会公平治理行为，实质要求的是一种理论性思维。突出某一方面为主体内容的宏观构建也无法提出社会公平治理的完善性意见，更无法形成统一的可据操作性的社会公平治理机制，需要从社会发展角度，函括社会治理各方面需求内容进行思索，创新社会管理，才能形成科学合理的社会公平治理局面，用主动的社会治理机制化解公民不服从心态。
（一）立体化构建诚信社会
“信而公、公而信”，诚信与公平存在相辅相成的关系，社会公平建立的基础在于社会个体与个体、群体与群体、个体与群体之间的诚信关系，相信对方才能建立基本的信任，存在信任才能认可相互间的公平关系与理念。只靠公民自身形成的诚信力量是无法完成的，因公民自身诚信的微弱，加之受到其他因素的负面影响，容易在短时间内抛弃或采取不诚信行为带动其他公民的诚信观念。依托于市场经济发展的需要，注重公民在参与市场经济获取利益的要求，通过社会治理维护公民的权利，立体化构建政务、司法、商务、金融、个体诚信为内容的社会诚信。以政府诚信为内容的政务诚信，间接体现政府行为的公信度，摒除因政府行为的不诚信引发的公民集体抵制公权组织的状态，并发挥公权组织在社会治理机制下的诚信引导效应。司法公信体现于法治规范的效力确认，是对社会规范的法律强制保障，堵住公民超越法规规定的不诚信行为。商务诚信突出对公民个体之间市场行为的规制，源自于公民个体自身散发出的诚信思维和行为，用公民个体诚信的市场行为构建市场交易的诚信运行态势。金融诚信强调对公民的市场经济体制获取利益的诚信保障，公民权利的保障最终体现于对公民通过合法手段获取利益的保障。个体诚信实质系公民个体的自身修养，是对社会诚信内容的内部完善，需要公民个体依据具体的公民行为进行提升。建立政务、司法、商务、金融、个体诚信为内容的立体化社会诚信，根据不同区域的社会治理需要构建相关机制制度，发挥五体内容的相互衔接，构建诚信社会。
（二）合理分配社会资源
社会资源的合理分配体现于合理的收入分配与社会发展机会，是社会治理机制下对公民个体的公平尊重。社会资源的合理分配不是平均分配，我国社会发展的地域差距、行业差异以及追求不同的发展效果，决定了不同社会资源的分配不可能准许平均分配原则，且平均分配也不符合我国现阶段发展的实际情况。社会资源的合理分配首先体现于政府掌握资源的公开、透明、平等对待要求下的分配。我国行政管理的传统思维固化了行政机关对社会的强制管理角色，但伴随社会发展需要逐渐转变为服务型政府，部分社会资源逐步退出行政机关的管理，放归于现行社会规范的自行约定。政府对部分社会资源未放或未全放的状态下，政府直接或间接决定了该社会资源进入社会的渠道，从而决定了部分公民因自身条件的限制无法获取，而该条件不是公民自身能够决定，而是因政府的强制规范方式的不同而引发，无法获取资源的公民定会产生不服从心态。政府将能够放归于社会约束的社会资源放归与社会，让公民能够依据自身的条件而获取，即时因公民自身原因无法获取，其亦会认为该社会约束体现了公平规制；无法放归于社会约束的社会资源，针对于社会公民制定公平获取的机制制度，允许公民自由参与，亦体现社会公平治理。破除特殊人群的观念与做法，只存在于特种行业，而不应针对公民自身条件设定特殊规定，排除公民对公权行为社会治理机制的合理怀疑，用看得见的方式让公民感受到社会公平。
（三）形式公平与实质公平的法律化
公民对公平的要求与愿望体现于公平的法律化，即在其权利得到不公平对待时能够得到救济，这种救济愿望不只是司法救济，包括行政救济、公共机构救济等。我国社会已经走过了让部分人或部分行业享受优越的起点条件得到率先发展的时期，改革开放的深入推进要求所有公民或行业均能够融入到社会发展的大范围中得到同等的发展机会，要求新的社会治理模式应排除强调特殊政策因素影响而形成差别化对待需要法律确认社会发展的形式公平与实质公平的同等重要性。一是起点公平。这里的起点界定为每项社会治理行为介入公民生活或社会事务的开始点，起点公平注重公民在参与社会治理的事务是介入时的公平对待，要求形式上具有公平对待的制度规范，更要求实体上对具有相同条件公民的相同对待。例如穷人与富人孩子的教育问题，如果只在法律上确认孩子的教育一律平等，而不给穷人的孩子提供充足的条件，且将优越的教学条件均提供给富人的孩子，就失去了教育的同等对待，虽然表面上实现了形式公平，但实质上未实现实质公正。二是行政行为的程序化、公开化、实体化。以公民关心的行政执法为主体的行政行为，决定社会治理的行动方向与社会指引，要求行政行为得到公民的感知与认可，才能实现社会治理的良性运转。实体化要求所有行政行为具有一定的机制制度运行，例如行政处罚需要明确被处罚人主张自己权利的途径。公开化要求行政行为经得起社会法治规范的检验，符合社会治理机制下的法律规范，即不违法违纪适用行政权、不滥用行政权等。实体化要求行政行为具有实体内容，防止使用行政权的懒散行为，将公民权利“束之高阁”。三是司法公平。司法是公民权利的最后保障，是社会公平治理的最后防线。实现立法的公平，公平确认公民应该享有的权利。实现司法裁判的公平，对公民公平适应司法程序，实体处理能够得到公平法治理念的验证。形式公平让公民具备公平参与社会治理的途径，实质公平让公民能够享受到实体权利，社会公平治理机制上两者缺一不可，两者并重才能保证社会公平治理的良性运行，才能合理引导规制公民不服从心态。
（覃辉，重庆市云阳县人民法院。）