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摘 要 可持续是新农保的生命力之魂。新农保实证调查的数据显示：新农保养老金待遇低，保基本实现难；广覆盖重“普”轻“惠”，持续难；有弹性力度小，激励难，新农保可持续性堪忧。新农保试点要贯彻落实科学发展观，以民为本，实现真正的、可持续的“老有所养”。
关键词 新农保；可持续；保基本
中图分类号 F840.612 [文献标识码]A 文章编号1673-0461（2013）05-0083-07
“可持续”，作为新农保试点的基本原则之一，常被理解为新农保财政的可持续，即各级财政有能力支付，广大农民有能力承受，在保证安全的条件下实现新农保基金的保值增值。不过，从中国农村社会养老保险制度20余年的艰难探索历程和老农保惨淡收场的历史教训看，从期待新农保能够承担起农村养老保险的社会责任，并能有机地融入国家社保体系看，可持续具有更为深刻的意味，是新农保的生命力之魂。2009年国务院颁布的《关于新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）对新农保的生命力流露出强烈的忧患意识，在制度设计上更加灵活，更具兼容性，力求可持续性。转眼间，新农保试点已过2年，进展如何，是否可持续？本文以新农保基本原则为研究视角探究新农保的可持续性，希望通过考察各地关于新农保试点的实证调查，为新农保可持续发展尽绵薄之力。
一、 保基本：待遇低，实现难
由于经济社会双重转型和社会老龄化，农村传统养老模式（指家庭/子女养老、土地养老等）难以为继。在此背景下，作为应对农村养老危机而实行国家干预的新农保，承担着重要的社会职责和历史使命。
“保基本”是《指导意见》对新农保试点提出的目标和原则，注重可持续。一方面注重现实可持续。在制度设计上，保基本就是力求使新农保筹资各方付得出、撑得起、行得通。《指导意见》认为，新农保试点要从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，保障农村居民老年基本生活。另一方面，注重未来可持续。考虑到社会保障具有福利刚性，易升难降，所以我国社保制度包括农村养老保险一直重视从西方福利制度中汲取经验教训，保基本就在于避免因过度支付可能带来的福利危机，危害新农保的可持续发展。
根据制度设计，新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，是保障农村老人基本生活的主要来源。基础养老金标准设为每人每月55元，中西部省份由中央全额承担，东部地区由中央和地方共同负担；个人账户养老金由参保农民缴费和地方财政补贴组成，缴纳标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方政府补贴参保农民是每人每年不低于30元。如果以每年100元标准缴费，参保农民60岁后可领取的养老金待遇为70元/月左右，若按最高缴费标准500元/年和最低15年的缴费年限计算，15年后领取的养老金待遇为120元/月左右。考虑到新农保实施不久，按政策农村老人享受的养老金待遇总体不及百元，数十元的养老金待遇能否保障农村老人的基本生活呢？
1. 基础养老金补贴标准偏低，难以实现保基本目标
政府财政补贴为新农保可持续发展注入了活力，成为农村社会养老保险焕发新生的主要原因。补贴分进口补贴和出口补贴，每人每年30元的进口补贴作用甚微，按15年缴费标准，总额为450元，领取时均摊到每个月的个人账户上不过3元钱，补贴的最大成效体现在出口补贴，即基础养老金部分。然而，在许多人看来，基础养老金是盛名之下，其实难副，基础养老金补贴明显偏低，不能保证农村老人的基本生活。广西玉林全国人大代表，新农保试点方案提案者梁启波也觉得基础养老金低了，按照玉林当地消费水准，55元基础养老金只能买到3斤多猪肉。刘海宁认为，国际上一般以恩格尔系数为判别生活水平的基本指标，按照联合国提出的评价标准，恩格尔系数在0.4最能符合基本生活需求，即恩格尔系数为 40% 左右的人均消费性支出为依据来确立基本养老保险水平。按 2008 年农村平均现金支出为3，159.40元的消费水平，全国“新农保”基础养老金适度水平下线（消除绝对贫困、保证基本生存线）应为 935 元/年，上线（相对贫困线）则应为2，380.5 元/年。[1]而每年660元的基础养老金离基本生存线还相差一截，达不到保基本的目标。李伟以河南长葛市为例，测算该市农民养老金待遇水平，即使按照每年500元缴费标准连续缴费15年，月养老金待遇也仅为117.19元（基础养老金60元+个人账户养老金57.19元），“不能够满足其老年的基本生活开支，农民的养老后顾之忧也没有得到根本解除，这种情况与新农保制度‘保基本’的初衷仍有相当的距离。”[2]各地的调查结果也证实了这一观点（见表1）。
2. 农民总体参保缴费能力有限，限制了养老金待遇水平的提高
《指导意见》要求，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。除了国务院提出的5个缴费档次外，地方可以根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择，多缴多得。可增设的不同缴费档次为缴费能力不同的参保农民提供了选择的余地。选择较高档次缴费有助于提高农民的养老金待遇水平，增强政策的可持续性。然而，实际调查结果令人意外，多档次选择空间对较多的参保农民意义不大，超半数参保农民选择的是每年缴费100元的最低投保档次（见表2）。原因主要有两点，第一，由于农村总体经济水平较低，农民整体可支配收入有限，对于较高缴费档次的承受能力仍显不足，缴费意愿只能是低档缴费。以吉林为例，2010年吉林省农民人均纯收入5，950元，最低档次个人缴费标准是100元/年，占人均纯收入的1.68%，最高档500元/年，占人均纯收入的8.40%，最高档对大多数农民来说偏高，农民参保能力有限。[8]第二，不同缴费档次在养老金待遇上的差距反映不明显，投保回报率低。从15年缴费年限看，各缴费档次在养老金待遇上的差距仅在50元以内（70元～120元之间），即便按照缴费30年来看，在现有水准下，各缴费档次在养老金待遇上的差距也仅百元左右（70元～190元之间），30年的时间跨度，加上通货膨胀等影响因素，不足200元的养老金显然不能保证基本生活。偏低的养老金财政补贴，难以保证广大农民的基本生活需求，最低缴费档次的选择，进一步限制了农民养老金待遇水平的提高。 基于可持续发展考虑，《指导意见》提出的“保基本”原则目标属于低水平起步，要求并不高，然而，明显单薄的基础养老金、实质缺位的集体补贴、总体不足的参保缴费能力制约了新农保“保基本”目标的实现。在各地实证调查中，尽管传统养老模式面临解构，农民在选择养老模式时，还是将新农保排在了家庭养老和自我养老之后（见表3）。当农民无奈地将新农保仅仅作为养老的一个选项或备选项的时候，这也使得新农保的可持续性面临严峻的考验。
二、广覆盖：重“普”轻“惠”，持续难
“广覆盖”，就是要依靠制度和政策引力，把尽可能多的农民纳入到新农保中来。《指导意见》确定的任务目标是，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。从全国各试点地区的信息反馈来看，在地方政府的大力推动下，广覆盖的成效明显。河北的调查资料显示，截止到2011年5月底，河北37个国家级试点县共有845.6万人参保，参保率为93.4%。在形势喜人的铺面工作中，却也存在着为覆盖而覆盖，重“普”不重“惠”的问题：
1. 新农保覆盖面存在虚高
在对农民参保原因的调查中，被动参保等非自主参保因素占据了相当的比例。被动参保主要是受到捆绑式参保条款的影响。《指导意见》规定，已满60周岁的农村老人不用缴费，就可按月领取55元基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，正是这“应当”使得一些试点县市将60周岁以上老人享受基础养老金与其子女参保缴费捆绑了起来。据参与新农保政策制定的学者透露，该条款因有违新农保“自愿参加”原则而遭到非议，多位学者建议删除相关表述，但最终仍保留了这部分内容。人力资源和社会保障部相关人士解释，设立这一条款的初衷就是为了扩大覆盖面，避免农民误以为新农保是一项不用缴费就可以享受的政策。其它的非自主参保因素主要指在政府强大的行政攻势下，农民受到选择性宣传/过度宣传、从众心理等因素的影响而选择参保（见表4）。
从效果看，捆绑式条款和强大的行政推手确实带来了覆盖面的一时繁荣，但由于是非自主行为，注定不可持续。相当多的参保农民在其父母取得了享受基础养老金的资格后，就会退保或不缴保费，一些参保农民在参保潮消退时选择了退出。李伟通过对河南的调查发现，250份样本中，11.6%的被调查者不想继续参保，回答的原因很多，比如，没有钱、政府补贴少和养老金水平低等。
2. 后续保障服务乏力
（1）市县级财政支付可持续压力大。在现有政策下，新农保对财政支付的可持续能力有着较高的要求，学者们普遍对地方财政的支付能力表示担忧。资料显示，新农保省级财政支持不足，市县级财政责任重，压力大。陕西省（指省级试点地区）、广东省（指珠江三角洲地区）、江苏省等，就将部分甚至全部基础养老金的支付责任、个人缴费的地方财政补贴责任、对选择较高档次标准缴费者的补贴责任、为农村重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费的责任、提高和加发部分基础养老金的责任、管理费的支付责任等，全部推到市县财政。安徽、湖南等地的省级财政，除对国家试点地区的个人缴费每人每年补贴 20 元外，其他财政支出责任，也基本上都推给了市县财政。胡尹燕以唐山县为例说明地方财政支付状况，2010年中央、省、市、县四级财政在唐山县社保财政补贴比例为5∶1∶1∶16，该年唐山县级财政用于社保各项补贴负担数额为6，773万元，[14]县级财政的补贴压力明显过大。随着铺面工作的进一步展开，市县财政支付的可持续能力不容乐观。
（2）配套服务可持续堪忧。新农保工作点多、线长、面广，对经办能力和经办水平有较高的要求。而从现有情况来看，许多地方难以满足新农保政策广覆盖要求，具体表现在：第一、基层经办人员普遍不足。王国辉列举了彰武县情况，彰武县为每个乡镇配备一名新农保专管员和一名劳动保障协管员，每个行政村只设一名劳动保障协管员。王国辉认为，乡镇经办人员办理一名新农保业务需要1.5小时，平均每天办理5人～6人，每个行政村人口都在2，000人左右，单纯办理业务一项就需要300天来完成，而村协管员除了负责新农保，还要负责劳动力普查、劳务输出、残疾人保障、农村低保、新农合等各项工作，而且还要忙自家的农活，因此，现有人员配备根本满足不了新农保当前和未来发展需要。[15]南通如皋市新农保服务对象40余万人，县级经办机构只有10人左右，乡镇2人～3人，还要兼顾社会保障的其它各项工作，村级无专职经办人员，人员配备明显偏少。[16]第二、经办服务质量有待提高。新农保业务既新又专业，而当前基层经办人员大多为初高中水平，村级协办员文化程度更低，因而对参保农民不能提供很好的服务；基本设施配备不足，比如办公场所、桌椅、电脑和网络配备等；办公经费严重不足，彰武县全县每年办公经费只有2万元，乡镇每年只有500元的办公经费。这些在一定程度上影响了服务质量的提高和各项工作的开展。新农保扩面提速后，这些矛盾会更加尖锐。
（3）基金保值增值难。目前，新农保基金实行县级管理，投资渠道被限制在银行存款和购买国债，个人账户储存额按每年中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存贷利率计息，在通胀率往往高于一年期存款利率的背景下，新农保基金难以实现保值增值。学者认为，新农保基金不断贬值是当前基金面临的最大风险，2010年CPI是3.3%，2011年3月已达5.4%，相比之下的新农保个人账户存款利率就等于是负率，个人账户基金等于是贬值的。“收益率尤其是个人账户收益率过低，农民长期缴存意愿将大受影响，最终影响新农保的可持续性，将无法保证实现农民老有所养和社会长期稳定。”[6]
三、有弹性：力度小，激励难
“有弹性”，就是要适合农村、农民的特点和地区发展差异，政策和标准具有灵活性。为实现新农保的可持续发展，《指导意见》在政策设计上留下了很多可拓展的空间，使得各地能够根据地方实际，制定出有利于新农保生存发展的新方案。地方政府也确实结合当地实际对给予的政策空间做了发挥，但总体看来，制定的政策比较保守，弹性不足，不能调动参保农民积极性，影响新农保的可持续发展。 比如在养老金待遇方面，中央提出，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。然而，从全国总体情况来看，基础养老金平均水平在70元/月左右，个别经济较好地区基础养老金标准较高，如北京、上海、广州等地，但全国大多数地方基础养老金标准浮动幅度并不大，弹性力度明显不足。 1. 多缴补贴谨慎，无法调动多缴者积极性
在资金筹集方面，除政策规定的5个缴费档次外，《指导意见》希望地方可以根据实际情况增设缴费档次，要求地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。或许是各地普遍存在着严重的财政压力，无论是中西部还是东部县市，大多数地方政府在财政补贴方面呈现同一个趋势，即财政补贴比率随缴费档次提高而降低，比如，缴费100元，补贴30元，财政补贴占比30%；缴费200元，补贴35元，财政补贴占比17.5%；缴费500元，补贴50元，财政补贴占比10%。补贴在数量上是递增的，但补贴比率趋向递减。且无论缴费档次有多高，缴费金额有多大，财政补贴最高限额在50元/年以内（见表5）。依据调查地缴费档次和财政补贴政策来看，缴费100元/年和缴费1，800元/年在财政鼓励上相差不过20元/年，以15年计算，鼓励的金额总额不超300元，均摊到每月，月多享受养老金待遇是2.15元。不过，如果算上通货膨胀因素，再算上100元和1，800元均按一年期存款利率计息，多缴意味着多吃亏，这样的弹性力度怎能调动多缴者积极性。
2. 长缴鼓励政策匮乏，无法调动长缴者积极性
鼓励农民缴费，尤其是鼓励中青年农民缴费，对于增强财政可支付能力、提高农民养老金待遇水平、扩大试点覆盖面和促进新农保可持续发展具有重要意义。《指导意见》要求，各地要引导中青年农民积极参保、长期缴费，长缴多得。然而，实际情况是，地方政府在引导中青年农民缴费方面办法不多，缺乏弹性，支持力度不够。据调查，不愿参加新农保，在试点县的中青年农民中普遍存在（见表6）。有学者认为，新农保的设计，老年农民的利益体现得比较直接，而在中青年农民身上，利益的直观体现不明显。在地方财政对中青年参保缺乏有效激励机制的情况下，时间长、变数大、通货膨胀、投保回报率低等因素制约了中青年购买新农保的热情。
四、结 语
老农保由于政府责任缺位、激励作用小、管理水平低、基金保值增值难等问题而退出了历史舞台，新农保在这些方面做了明显改进，努力希望实现新农保的可持续发展，然而，新农保的实证调查显示，类似的问题并未完全消失。新农保基本生活保障难、广覆盖重“普”轻“惠”、政策弹性激励力度低，与现实需要和可持续原则要求不相符合，新农保的生命力仍面临严峻考验。新农保持续难的困境，有些是经济发展水平问题，有些是设计或技术问题，考虑到近些年地方财政从土地出让金中获得的庞大收益，考虑到许多地方包括贫困县竞相攀比的办公大楼和比GDP增长还快的“三公”消费，或许更大的问题还是在地方的思想认识上。
新农保试点就像播撒希望的种子，需要尽心地呵护，不断地浇水施肥，需要像《指导意见》所要求的那样，贯彻落实科学发展观，做到以民为本。基础养老金要以当前农村人均生活消费支出为保基本的参考依据，逐年适当提高，覆盖面推广重“普”更要重“惠”，激励政策的弹性力度还须加大，只有这样，才能真正使这项惠民政策深入人心，实现真正的、可持续的“老有所养”。
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关键词 新农保；可持续；保基本
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“可持续”，作为新农保试点的基本原则之一，常被理解为新农保财政的可持续，即各级财政有能力支付，广大农民有能力承受，在保证安全的条件下实现新农保基金的保值增值。不过，从中国农村社会养老保险制度20余年的艰难探索历程和老农保惨淡收场的历史教训看，从期待新农保能够承担起农村养老保险的社会责任，并能有机地融入国家社保体系看，可持续具有更为深刻的意味，是新农保的生命力之魂。2009年国务院颁布的《关于新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）对新农保的生命力流露出强烈的忧患意识，在制度设计上更加灵活，更具兼容性，力求可持续性。转眼间，新农保试点已过2年，进展如何，是否可持续？本文以新农保基本原则为研究视角探究新农保的可持续性，希望通过考察各地关于新农保试点的实证调查，为新农保可持续发展尽绵薄之力。
一、 保基本：待遇低，实现难
由于经济社会双重转型和社会老龄化，农村传统养老模式（指家庭/子女养老、土地养老等）难以为继。在此背景下，作为应对农村养老危机而实行国家干预的新农保，承担着重要的社会职责和历史使命。
“保基本”是《指导意见》对新农保试点提出的目标和原则，注重可持续。一方面注重现实可持续。在制度设计上，保基本就是力求使新农保筹资各方付得出、撑得起、行得通。《指导意见》认为，新农保试点要从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应，保障农村居民老年基本生活。另一方面，注重未来可持续。考虑到社会保障具有福利刚性，易升难降，所以我国社保制度包括农村养老保险一直重视从西方福利制度中汲取经验教训，保基本就在于避免因过度支付可能带来的福利危机，危害新农保的可持续发展。
根据制度设计，新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，是保障农村老人基本生活的主要来源。基础养老金标准设为每人每月55元，中西部省份由中央全额承担，东部地区由中央和地方共同负担；个人账户养老金由参保农民缴费和地方财政补贴组成，缴纳标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方政府补贴参保农民是每人每年不低于30元。如果以每年100元标准缴费，参保农民60岁后可领取的养老金待遇为70元/月左右，若按最高缴费标准500元/年和最低15年的缴费年限计算，15年后领取的养老金待遇为120元/月左右。考虑到新农保实施不久，按政策农村老人享受的养老金待遇总体不及百元，数十元的养老金待遇能否保障农村老人的基本生活呢？
1. 基础养老金补贴标准偏低，难以实现保基本目标
政府财政补贴为新农保可持续发展注入了活力，成为农村社会养老保险焕发新生的主要原因。补贴分进口补贴和出口补贴，每人每年30元的进口补贴作用甚微，按15年缴费标准，总额为450元，领取时均摊到每个月的个人账户上不过3元钱，补贴的最大成效体现在出口补贴，即基础养老金部分。然而，在许多人看来，基础养老金是盛名之下，其实难副，基础养老金补贴明显偏低，不能保证农村老人的基本生活。广西玉林全国人大代表，新农保试点方案提案者梁启波也觉得基础养老金低了，按照玉林当地消费水准，55元基础养老金只能买到3斤多猪肉。刘海宁认为，国际上一般以恩格尔系数为判别生活水平的基本指标，按照联合国提出的评价标准，恩格尔系数在0.4最能符合基本生活需求，即恩格尔系数为 40% 左右的人均消费性支出为依据来确立基本养老保险水平。按 2008 年农村平均现金支出为3，159.40元的消费水平，全国“新农保”基础养老金适度水平下线（消除绝对贫困、保证基本生存线）应为 935 元/年，上线（相对贫困线）则应为2，380.5 元/年。[1]而每年660元的基础养老金离基本生存线还相差一截，达不到保基本的目标。李伟以河南长葛市为例，测算该市农民养老金待遇水平，即使按照每年500元缴费标准连续缴费15年，月养老金待遇也仅为117.19元（基础养老金60元+个人账户养老金57.19元），“不能够满足其老年的基本生活开支，农民的养老后顾之忧也没有得到根本解除，这种情况与新农保制度‘保基本’的初衷仍有相当的距离。”[2]各地的调查结果也证实了这一观点（见表1）。
2. 农民总体参保缴费能力有限，限制了养老金待遇水平的提高
《指导意见》要求，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。除了国务院提出的5个缴费档次外，地方可以根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择，多缴多得。可增设的不同缴费档次为缴费能力不同的参保农民提供了选择的余地。选择较高档次缴费有助于提高农民的养老金待遇水平，增强政策的可持续性。然而，实际调查结果令人意外，多档次选择空间对较多的参保农民意义不大，超半数参保农民选择的是每年缴费100元的最低投保档次（见表2）。原因主要有两点，第一，由于农村总体经济水平较低，农民整体可支配收入有限，对于较高缴费档次的承受能力仍显不足，缴费意愿只能是低档缴费。以吉林为例，2010年吉林省农民人均纯收入5，950元，最低档次个人缴费标准是100元/年，占人均纯收入的1.68%，最高档500元/年，占人均纯收入的8.40%，最高档对大多数农民来说偏高，农民参保能力有限。[8]第二，不同缴费档次在养老金待遇上的差距反映不明显，投保回报率低。从15年缴费年限看，各缴费档次在养老金待遇上的差距仅在50元以内（70元～120元之间），即便按照缴费30年来看，在现有水准下，各缴费档次在养老金待遇上的差距也仅百元左右（70元～190元之间），30年的时间跨度，加上通货膨胀等影响因素，不足200元的养老金显然不能保证基本生活。偏低的养老金财政补贴，难以保证广大农民的基本生活需求，最低缴费档次的选择，进一步限制了农民养老金待遇水平的提高。 基于可持续发展考虑，《指导意见》提出的“保基本”原则目标属于低水平起步，要求并不高，然而，明显单薄的基础养老金、实质缺位的集体补贴、总体不足的参保缴费能力制约了新农保“保基本”目标的实现。在各地实证调查中，尽管传统养老模式面临解构，农民在选择养老模式时，还是将新农保排在了家庭养老和自我养老之后（见表3）。当农民无奈地将新农保仅仅作为养老的一个选项或备选项的时候，这也使得新农保的可持续性面临严峻的考验。
二、广覆盖：重“普”轻“惠”，持续难
“广覆盖”，就是要依靠制度和政策引力，把尽可能多的农民纳入到新农保中来。《指导意见》确定的任务目标是，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。从全国各试点地区的信息反馈来看，在地方政府的大力推动下，广覆盖的成效明显。河北的调查资料显示，截止到2011年5月底，河北37个国家级试点县共有845.6万人参保，参保率为93.4%。在形势喜人的铺面工作中，却也存在着为覆盖而覆盖，重“普”不重“惠”的问题：
1. 新农保覆盖面存在虚高
在对农民参保原因的调查中，被动参保等非自主参保因素占据了相当的比例。被动参保主要是受到捆绑式参保条款的影响。《指导意见》规定，已满60周岁的农村老人不用缴费，就可按月领取55元基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费，正是这“应当”使得一些试点县市将60周岁以上老人享受基础养老金与其子女参保缴费捆绑了起来。据参与新农保政策制定的学者透露，该条款因有违新农保“自愿参加”原则而遭到非议，多位学者建议删除相关表述，但最终仍保留了这部分内容。人力资源和社会保障部相关人士解释，设立这一条款的初衷就是为了扩大覆盖面，避免农民误以为新农保是一项不用缴费就可以享受的政策。其它的非自主参保因素主要指在政府强大的行政攻势下，农民受到选择性宣传/过度宣传、从众心理等因素的影响而选择参保（见表4）。
从效果看，捆绑式条款和强大的行政推手确实带来了覆盖面的一时繁荣，但由于是非自主行为，注定不可持续。相当多的参保农民在其父母取得了享受基础养老金的资格后，就会退保或不缴保费，一些参保农民在参保潮消退时选择了退出。李伟通过对河南的调查发现，250份样本中，11.6%的被调查者不想继续参保，回答的原因很多，比如，没有钱、政府补贴少和养老金水平低等。
2. 后续保障服务乏力
（1）市县级财政支付可持续压力大。在现有政策下，新农保对财政支付的可持续能力有着较高的要求，学者们普遍对地方财政的支付能力表示担忧。资料显示，新农保省级财政支持不足，市县级财政责任重，压力大。陕西省（指省级试点地区）、广东省（指珠江三角洲地区）、江苏省等，就将部分甚至全部基础养老金的支付责任、个人缴费的地方财政补贴责任、对选择较高档次标准缴费者的补贴责任、为农村重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费的责任、提高和加发部分基础养老金的责任、管理费的支付责任等，全部推到市县财政。安徽、湖南等地的省级财政，除对国家试点地区的个人缴费每人每年补贴 20 元外，其他财政支出责任，也基本上都推给了市县财政。胡尹燕以唐山县为例说明地方财政支付状况，2010年中央、省、市、县四级财政在唐山县社保财政补贴比例为5∶1∶1∶16，该年唐山县级财政用于社保各项补贴负担数额为6，773万元，[14]县级财政的补贴压力明显过大。随着铺面工作的进一步展开，市县财政支付的可持续能力不容乐观。
（2）配套服务可持续堪忧。新农保工作点多、线长、面广，对经办能力和经办水平有较高的要求。而从现有情况来看，许多地方难以满足新农保政策广覆盖要求，具体表现在：第一、基层经办人员普遍不足。王国辉列举了彰武县情况，彰武县为每个乡镇配备一名新农保专管员和一名劳动保障协管员，每个行政村只设一名劳动保障协管员。王国辉认为，乡镇经办人员办理一名新农保业务需要1.5小时，平均每天办理5人～6人，每个行政村人口都在2，000人左右，单纯办理业务一项就需要300天来完成，而村协管员除了负责新农保，还要负责劳动力普查、劳务输出、残疾人保障、农村低保、新农合等各项工作，而且还要忙自家的农活，因此，现有人员配备根本满足不了新农保当前和未来发展需要。[15]南通如皋市新农保服务对象40余万人，县级经办机构只有10人左右，乡镇2人～3人，还要兼顾社会保障的其它各项工作，村级无专职经办人员，人员配备明显偏少。[16]第二、经办服务质量有待提高。新农保业务既新又专业，而当前基层经办人员大多为初高中水平，村级协办员文化程度更低，因而对参保农民不能提供很好的服务；基本设施配备不足，比如办公场所、桌椅、电脑和网络配备等；办公经费严重不足，彰武县全县每年办公经费只有2万元，乡镇每年只有500元的办公经费。这些在一定程度上影响了服务质量的提高和各项工作的开展。新农保扩面提速后，这些矛盾会更加尖锐。
（3）基金保值增值难。目前，新农保基金实行县级管理，投资渠道被限制在银行存款和购买国债，个人账户储存额按每年中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存贷利率计息，在通胀率往往高于一年期存款利率的背景下，新农保基金难以实现保值增值。学者认为，新农保基金不断贬值是当前基金面临的最大风险，2010年CPI是3.3%，2011年3月已达5.4%，相比之下的新农保个人账户存款利率就等于是负率，个人账户基金等于是贬值的。“收益率尤其是个人账户收益率过低，农民长期缴存意愿将大受影响，最终影响新农保的可持续性，将无法保证实现农民老有所养和社会长期稳定。”[6]
三、有弹性：力度小，激励难
“有弹性”，就是要适合农村、农民的特点和地区发展差异，政策和标准具有灵活性。为实现新农保的可持续发展，《指导意见》在政策设计上留下了很多可拓展的空间，使得各地能够根据地方实际，制定出有利于新农保生存发展的新方案。地方政府也确实结合当地实际对给予的政策空间做了发挥，但总体看来，制定的政策比较保守，弹性不足，不能调动参保农民积极性，影响新农保的可持续发展。 比如在养老金待遇方面，中央提出，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。然而，从全国总体情况来看，基础养老金平均水平在70元/月左右，个别经济较好地区基础养老金标准较高，如北京、上海、广州等地，但全国大多数地方基础养老金标准浮动幅度并不大，弹性力度明显不足。 1. 多缴补贴谨慎，无法调动多缴者积极性
在资金筹集方面，除政策规定的5个缴费档次外，《指导意见》希望地方可以根据实际情况增设缴费档次，要求地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。或许是各地普遍存在着严重的财政压力，无论是中西部还是东部县市，大多数地方政府在财政补贴方面呈现同一个趋势，即财政补贴比率随缴费档次提高而降低，比如，缴费100元，补贴30元，财政补贴占比30%；缴费200元，补贴35元，财政补贴占比17.5%；缴费500元，补贴50元，财政补贴占比10%。补贴在数量上是递增的，但补贴比率趋向递减。且无论缴费档次有多高，缴费金额有多大，财政补贴最高限额在50元/年以内（见表5）。依据调查地缴费档次和财政补贴政策来看，缴费100元/年和缴费1，800元/年在财政鼓励上相差不过20元/年，以15年计算，鼓励的金额总额不超300元，均摊到每月，月多享受养老金待遇是2.15元。不过，如果算上通货膨胀因素，再算上100元和1，800元均按一年期存款利率计息，多缴意味着多吃亏，这样的弹性力度怎能调动多缴者积极性。
2. 长缴鼓励政策匮乏，无法调动长缴者积极性
鼓励农民缴费，尤其是鼓励中青年农民缴费，对于增强财政可支付能力、提高农民养老金待遇水平、扩大试点覆盖面和促进新农保可持续发展具有重要意义。《指导意见》要求，各地要引导中青年农民积极参保、长期缴费，长缴多得。然而，实际情况是，地方政府在引导中青年农民缴费方面办法不多，缺乏弹性，支持力度不够。据调查，不愿参加新农保，在试点县的中青年农民中普遍存在（见表6）。有学者认为，新农保的设计，老年农民的利益体现得比较直接，而在中青年农民身上，利益的直观体现不明显。在地方财政对中青年参保缺乏有效激励机制的情况下，时间长、变数大、通货膨胀、投保回报率低等因素制约了中青年购买新农保的热情。
四、结 语
老农保由于政府责任缺位、激励作用小、管理水平低、基金保值增值难等问题而退出了历史舞台，新农保在这些方面做了明显改进，努力希望实现新农保的可持续发展，然而，新农保的实证调查显示，类似的问题并未完全消失。新农保基本生活保障难、广覆盖重“普”轻“惠”、政策弹性激励力度低，与现实需要和可持续原则要求不相符合，新农保的生命力仍面临严峻考验。新农保持续难的困境，有些是经济发展水平问题，有些是设计或技术问题，考虑到近些年地方财政从土地出让金中获得的庞大收益，考虑到许多地方包括贫困县竞相攀比的办公大楼和比GDP增长还快的“三公”消费，或许更大的问题还是在地方的思想认识上。
新农保试点就像播撒希望的种子，需要尽心地呵护，不断地浇水施肥，需要像《指导意见》所要求的那样，贯彻落实科学发展观，做到以民为本。基础养老金要以当前农村人均生活消费支出为保基本的参考依据，逐年适当提高，覆盖面推广重“普”更要重“惠”，激励政策的弹性力度还须加大，只有这样，才能真正使这项惠民政策深入人心，实现真正的、可持续的“老有所养”。
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