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摘要：新环保法增设了一些比较严厉的环境管理措施，被人称为带“牙齿”的环保法。实施两年多的阶段性评估结果显示：新《环境保护法》在重点环境管理措施方面的实施情况效果明显，对政府、企业和社会公众履行环境保护方面的权利与责任起到了切实有效的规范作用，虽然面临的问题和挑战还有很多，但是从重点环境管理措施的实施情况来看，总体上基本令人满意。
关键词：新环保法、环境管理措施、实施效果评估、环境执法
【中图分类号】D922.6【文献标识码】A【文章编号】2236-1879（2017）17-0011-02
新修订的《中华人民共和国环境保护法》于2015年1月1日生效，实施两年多之后，新环保法所规定的重点环境管理措施的实施效果已经显现出来。该法曾经被人称为带“牙齿”的环保法，其中新增设的一些比较严厉的环境管理措施就是令环保违法者丧胆的“利牙”。结合实施效果评估，从实践层面对新环保法重点环境管理措施的实施效果进行分析研究，对于推进环保执法工作、完善环保立法技术，都有着非常重要的现实意义。
一、区域限批措施促使地方政府担起环保管理责任
所谓“区域限批”，是指如果一家企业或一个地区出现严重环保违规的事件，环保部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。在新环保法实施前，区域限批措施虽然还没有明确的列到法律条文之中，但是在环保违规时间处置过程中已经开始采取区域限批措施，只是因为区域限批对地方经济发展影响较大，采取这种措施情况并不多见，社会各界对区域限批措施的评价也是众说纷纭，很多人认为区域限批措施有连坐的倾向，不符合责任自负的原则。
新《环保法》实施后，区域限批措施得到确认，适用频率和强度也明显增加。自2006年12月至2015年12月期间，国务院环境保护主管部门共使用环评区域限批措施54次，各省级环境保护主管部门共使用环评区域限批措施125次。在国务院环境保护主管部门的54次限批中，仅2015年就达到9次，占整个限批总数的16.7%。在各省级环境保护主管部门使用的125次限批中，2015年仅有山东和湖北两个省的公开数据，但已达20次之多，较之于2015年前有明显增加。
区域限批措施对地方政治经济影响较大，让被限批地区的党政领导感到压力，不得不采取措施，加大环保力度，尽快改善本地区的环境质量状况。
二、查封、扣押措施确保了环境执法的有效性
查封、扣押是一种行政强制执行措施，对于个人、企业或者其它组织来说，在一定程度上也算是一种比较严厉的处罚手段。在新《环保法》实施之前，只有《消耗臭氧层物质管理条例》赋予了环保部门查封、扣押的权力，其他环保法律中均未规定这一措施。这就使得环保部门在发现严重违法行为时，经常是只能眼睁睁地看着违法者转移违法设施、设备，销毁违法证据，而不能及时采取强有力的制止和取证行动，也使得环保部门因此被人称为“没有牙齿的老虎”。
区域限批措施和查封扣押措施是新环保法的两颗最锋利的“牙齿”。新《环保法》赋予环境执法部门查封、扣押的权力，使环保执法部门对环保违法行为有了立竿见影的遏制手段，为此国家环境保护部还专门发布了《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》，使得这一项措施的实施效力大大强化。据环保部公开信息披露，2015年1～12月份全国范围内适用查封、扣押措施的案件总数4191件，平均每天有11家企业被查封、扣押。山东省烟台市2015年全年对17家企业实施查封扣押，数量上比新环保实施前大大增加。
查封扣押措施一方面可以及时有效地直接制止环境违法行为，另一方面又能留取环境违法行为的证据并防止资产转移，这就大大增加了处罚和打击环境违法行为的力度和有效性，增加了对违法人员的威慑力。
三、限产、停产措施督促企业改正环境违法行为
《环境保护法》第六十条规定：企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。该条规定主要是适用于对超标排污者的一种治理措施，其中限制生产、停产整治的措施由县级以上人民政府的环境保护主管部门决定，责令停业、关闭的措施还需要报经有批准权的人民政府批准。
新环保法颁布后，环境保护部还发布了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，对限产、停产以及停业关闭措施适用的情形及其适用程序，进一步细化完善。根据环保部公开信息统计，2015年1-12月份全国范围内适用停产、限产措施的案件数为3106件。比较分析2015年全年的实施情况，全国范围内适用停产、限产措施的案件数下半年较上半年相比上升84%。以烟台市为例，2015年全年，依法對519家违法企业立案处罚，罚款2708.34万元，责令46家企业限产停产。
限产停产措施一方面可以直接停止和减少超标排放的违法行为，另一方面又可以通过限产停产影响企业收入起到督促企业加强环保投入和管理的作用。
四、按日计罚措施明显提高了企业改正率
《环境保护法》第五十九条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这就是所谓按日计罚措施。
“按日计罚”是对经行政处罚仍不改正的违法者的一种处罚措施，也是改变守法成本高、执法成本高、违法成本低“两高一低”现象的重要举措。在新《环保法》生效前，全国的环境行政处罚基本上都是实行“一事不再罚款”原则，这样就产生了违法成本过低，许多环保违法者怀有侥幸心理，就算被抓住也只缴纳一次性罚款，宁愿接受处罚也不愿意停止非常排污。“按日计罚”这一举措弥补了原有的法律漏洞，堵住了排污企业选择性违法的途经。
新《环保法》规定的“按日计罚”措施实施的第一年中，全国范围内实施按日连续处罚案件共715件，罚款数额达56954.41万元。从适用情况看，2015年较原来的年份有大幅的提升，并且下半年较上半年处理的企业也呈爆发式的增长。以山东省烟台市为例，2015年全年对22家企业实施按日连续处罚，罚款金额共计1455.45万元。违法企业持续排污违法行为一天，就要多增加一天的罚款数额，这对于督促其停止违法行为效果特别明显。
五、环境违法犯罪案件移送措施提升了环境执法的权
新环保法实施以前，因为环境保护而移司法机关的案例只限于治安管理处罚案件和环境污染犯罪案件，为此国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院还联合下发了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。新环保法第63条增加了了“行政拘留”的行政处罚措施，由此环境保护行政机关与公安机关的衔接从环境犯罪案件扩大到适用环境行政拘留的案件。
新环保法实施一年中，全国范围内依据该规定实施移送行政拘留共2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件共1685件。以山东省烟台市为例，2015年全年依法对519家违法企业立案处罚，行政拘留14人，移送涉嫌犯罪案件8件；2016年行政拘留13人，移送涉嫌犯罪案件19件。
日前环保部通报各地环保部门2017年1-5月执行《环境保护法》配套办法及移送环境犯罪案件情况：1-5月全国实施五类案件总数13478件，其中按日连续处罚案件共392件，查封扣押案件6030件，限产停产案件2999件，移送行政拘留3062起，涉嫌犯罪移送公安机关案件995起，与2016年1-5月相比，五类案件总数增长201%，各类案件数量均有所上升。这一方面说明环保执法力度在持续加大，另一方面也显示环境违法情势仍不容乐观，新环保法规定的重点环境管理措施仍待加强实施。
关键词：新环保法、环境管理措施、实施效果评估、环境执法
【中图分类号】D922.6【文献标识码】A【文章编号】2236-1879（2017）17-0011-02
新修订的《中华人民共和国环境保护法》于2015年1月1日生效，实施两年多之后，新环保法所规定的重点环境管理措施的实施效果已经显现出来。该法曾经被人称为带“牙齿”的环保法，其中新增设的一些比较严厉的环境管理措施就是令环保违法者丧胆的“利牙”。结合实施效果评估，从实践层面对新环保法重点环境管理措施的实施效果进行分析研究，对于推进环保执法工作、完善环保立法技术，都有着非常重要的现实意义。
一、区域限批措施促使地方政府担起环保管理责任
所谓“区域限批”，是指如果一家企业或一个地区出现严重环保违规的事件，环保部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。在新环保法实施前，区域限批措施虽然还没有明确的列到法律条文之中，但是在环保违规时间处置过程中已经开始采取区域限批措施，只是因为区域限批对地方经济发展影响较大，采取这种措施情况并不多见，社会各界对区域限批措施的评价也是众说纷纭，很多人认为区域限批措施有连坐的倾向，不符合责任自负的原则。
新《环保法》实施后，区域限批措施得到确认，适用频率和强度也明显增加。自2006年12月至2015年12月期间，国务院环境保护主管部门共使用环评区域限批措施54次，各省级环境保护主管部门共使用环评区域限批措施125次。在国务院环境保护主管部门的54次限批中，仅2015年就达到9次，占整个限批总数的16.7%。在各省级环境保护主管部门使用的125次限批中，2015年仅有山东和湖北两个省的公开数据，但已达20次之多，较之于2015年前有明显增加。
区域限批措施对地方政治经济影响较大，让被限批地区的党政领导感到压力，不得不采取措施，加大环保力度，尽快改善本地区的环境质量状况。
二、查封、扣押措施确保了环境执法的有效性
查封、扣押是一种行政强制执行措施，对于个人、企业或者其它组织来说，在一定程度上也算是一种比较严厉的处罚手段。在新《环保法》实施之前，只有《消耗臭氧层物质管理条例》赋予了环保部门查封、扣押的权力，其他环保法律中均未规定这一措施。这就使得环保部门在发现严重违法行为时，经常是只能眼睁睁地看着违法者转移违法设施、设备，销毁违法证据，而不能及时采取强有力的制止和取证行动，也使得环保部门因此被人称为“没有牙齿的老虎”。
区域限批措施和查封扣押措施是新环保法的两颗最锋利的“牙齿”。新《环保法》赋予环境执法部门查封、扣押的权力，使环保执法部门对环保违法行为有了立竿见影的遏制手段，为此国家环境保护部还专门发布了《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》，使得这一项措施的实施效力大大强化。据环保部公开信息披露，2015年1～12月份全国范围内适用查封、扣押措施的案件总数4191件，平均每天有11家企业被查封、扣押。山东省烟台市2015年全年对17家企业实施查封扣押，数量上比新环保实施前大大增加。
查封扣押措施一方面可以及时有效地直接制止环境违法行为，另一方面又能留取环境违法行为的证据并防止资产转移，这就大大增加了处罚和打击环境违法行为的力度和有效性，增加了对违法人员的威慑力。
三、限产、停产措施督促企业改正环境违法行为
《环境保护法》第六十条规定：企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。该条规定主要是适用于对超标排污者的一种治理措施，其中限制生产、停产整治的措施由县级以上人民政府的环境保护主管部门决定，责令停业、关闭的措施还需要报经有批准权的人民政府批准。
新环保法颁布后，环境保护部还发布了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，对限产、停产以及停业关闭措施适用的情形及其适用程序，进一步细化完善。根据环保部公开信息统计，2015年1-12月份全国范围内适用停产、限产措施的案件数为3106件。比较分析2015年全年的实施情况，全国范围内适用停产、限产措施的案件数下半年较上半年相比上升84%。以烟台市为例，2015年全年，依法對519家违法企业立案处罚，罚款2708.34万元，责令46家企业限产停产。
限产停产措施一方面可以直接停止和减少超标排放的违法行为，另一方面又可以通过限产停产影响企业收入起到督促企业加强环保投入和管理的作用。
四、按日计罚措施明显提高了企业改正率
《环境保护法》第五十九条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这就是所谓按日计罚措施。
“按日计罚”是对经行政处罚仍不改正的违法者的一种处罚措施，也是改变守法成本高、执法成本高、违法成本低“两高一低”现象的重要举措。在新《环保法》生效前，全国的环境行政处罚基本上都是实行“一事不再罚款”原则，这样就产生了违法成本过低，许多环保违法者怀有侥幸心理，就算被抓住也只缴纳一次性罚款，宁愿接受处罚也不愿意停止非常排污。“按日计罚”这一举措弥补了原有的法律漏洞，堵住了排污企业选择性违法的途经。
新《环保法》规定的“按日计罚”措施实施的第一年中，全国范围内实施按日连续处罚案件共715件，罚款数额达56954.41万元。从适用情况看，2015年较原来的年份有大幅的提升，并且下半年较上半年处理的企业也呈爆发式的增长。以山东省烟台市为例，2015年全年对22家企业实施按日连续处罚，罚款金额共计1455.45万元。违法企业持续排污违法行为一天，就要多增加一天的罚款数额，这对于督促其停止违法行为效果特别明显。
五、环境违法犯罪案件移送措施提升了环境执法的权
新环保法实施以前，因为环境保护而移司法机关的案例只限于治安管理处罚案件和环境污染犯罪案件，为此国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院还联合下发了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。新环保法第63条增加了了“行政拘留”的行政处罚措施，由此环境保护行政机关与公安机关的衔接从环境犯罪案件扩大到适用环境行政拘留的案件。
新环保法实施一年中，全国范围内依据该规定实施移送行政拘留共2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件共1685件。以山东省烟台市为例，2015年全年依法对519家违法企业立案处罚，行政拘留14人，移送涉嫌犯罪案件8件；2016年行政拘留13人，移送涉嫌犯罪案件19件。
日前环保部通报各地环保部门2017年1-5月执行《环境保护法》配套办法及移送环境犯罪案件情况：1-5月全国实施五类案件总数13478件，其中按日连续处罚案件共392件，查封扣押案件6030件，限产停产案件2999件，移送行政拘留3062起，涉嫌犯罪移送公安机关案件995起，与2016年1-5月相比，五类案件总数增长201%，各类案件数量均有所上升。这一方面说明环保执法力度在持续加大，另一方面也显示环境违法情势仍不容乐观，新环保法规定的重点环境管理措施仍待加强实施。