论文部分内容阅读
摘要：集体林权制度改革是农村综合改革的重要内容，从组织实施、各项指标完成情况及取得的成效等方面阐述了集体林权制度改革的现状，分析了其存在的问题，并对提出对策，以期促进集体林权改革，加快当地林业发展。
关键词：集体林权制度；改革；问题；对策
集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化，是将党和国家土地承包政策从耕地向林地延伸和促进林农就业增收一项重大举措。截至2010年年底，全县已确权林地面积213.5万亩，占集体林地的87.6%，发证面积198.4万亩，占已确权面积的92.9%。同时，在确权到户的前提下，2011年3月，充分利用林地、林木的产权与贵州园方林业资产管理责任有限公司签定了7万亩使用期为30年的林地、林木流转合同，让3000余户的林农得7200000元的实惠，这是我县林农认识到林改确权的好处。是我县林权流转提供了一个良好的开端，对制定与落实配套改革相关内容奠定一定的基础。
2011年，是“十二五”规划的开局之年，我县林业改革发展工作将以全面推进集体林权制度改革、全面强化生态建设保护、大力发展林业产业等为重点，全年计划完成造林逾1万亩，森林抚育5万亩，中低产林改造4.5万亩，义务植树15万株，年林业总产值力争达到24，696万元。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨，改革中不可避免地会面临不少困难和挑战，因此，需要在工作中及时发现问题并且制订行之有效的举措。现将其中存在的问题及其解决对策介绍如下，以供参考。
1集体林权制度改革中存在问题
1.1 山林权属的争议
勘界发证、明晰所有权(具体指林地使用权和林木所有权)是本次林改的首要任务，而山林权属界址不清、争议多则是各地普遍存在的现象。据调查农户反映，当年“三定”时期发放林权证时，没有进行实地勘察边界，而是由个人自主填写。有为了减少税费而故意少填，也有为了抢占资源而夸大面积。本次林改在细致地实地勘界中发现，“一山多主”和“有山无主”的问题同时存在。由于林木(包括竹林)的经济价值显著，争抢山林的纠纷时有发生，大大增加了确权发证的难度，严重制约和影响了发证的进度。
1.2 采伐限额的放宽与约束
采伐权是农民对山林的经营权乃至处置权和收益权的重要体现。对采伐权限定条件增加了农民行使经营权的交易成本，这种鼓励投入而限制收入的做法已在实质上形成了产权残缺。调查显示，采伐指标通过“省—县—乡—村—村小组”的渠道分配进行层层下达，由村小组集中使用而不是分配给农户个人。其原因在于有限的分配指标落实到为数众多的山区农民头上，平均只有0.24立方米/人。由于采伐指标供不应求，炒卖、倒卖采伐指标现象时有发生。调查中有90%的农户认为当前采伐证制度存在着申请困难、年采伐量指标严重不足等问题。
1.3 档案管理不健全
我国的林权历经多次变更，原始凭证档案管理不够完善，管理人员经常变动，管理手段落后，管理措施不规范，林权档案管理存有很大欠缺或失误。在发生产权纠纷时，无据可查，不可必免地造成错误。
1.4 没有专业评估机构
在林改的过程中，对林分林地的资产价值、生态价值没有专业的评估机构评估，就无法对林地林分做出一个价值衡量标准，将严重影响集体林权的改革。
2集体林权制度改革对策
2.1 尊重历史，实事求是
集体林在20世纪80年代初就利用林木市场流通机制，使山林经营者能适时获得预期收益，真正实现“谁投资、谁管护、谁受益”。
2.2 实施科学经营，大力发展非公有制林业
按照采育结合、永续利用的森林经营方针，允许非公有制林业经营者，对所经营管理的林木进行抚育间伐及主伐利用，使业主的林木占有权、使用权、收益权、处分权相统一。
2.3 建立健全科技支撑和社会服务体系
林业主管部门应大力推动科学研究和技术进步，并围绕林业产业化建设的各个环节建立健全服务体系，为林业生产经营者提供良好的发展环境和有力的保障机制，推动改革向纵深发展。抓机遇、促改革，实施集体林权制度改革是林业经济可持续发展的客观要求，也是巩固和扩大生态建设成果、实现林业生态经济双赢、发展地方经济的重要手段和有效途径。抓住机遇，建立健全适合当地实情的产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效的现代林业产权制度，可以充分调动社会各阶层投资山林、发展林业的积极性，全面推进林业生态建设走可持续发展之路。
2.4 确保收益权的体制构建
确保收益权，不仅要从政策上更要从体制上加以法制化、稳定化、长期化。基于对我国林业税费存在种类多、征收环节多、重复征收、税负不公、使用不当等问题的反思，必须在法律上规范农民合理的税费负担，界定加重农民负担等行为的法律责任。同时，以公共财政支出的框架，以及增加消费人群的生态建设支出，来维持正常的营林费用支出和行政支出。
2.5 实施林地经营技术入户，培养乡土技术人才
行政村是林业发展的基本单元，村级技术员是林业技术推广的第一线力量。可以从以下3个方面着手：①加大科技培训力度，使林地经营技术入户，支持和鼓励林业专业技术人员通过开展林业科技承包、试验示范和下乡支农等活动培训林农；②组织力量选编一批形式多样、通俗易懂、适应地方特点的林地经营和林木经营培训教材，通过发放技术手册，利用电视、网络等现代技术，开展先进技术的示范推广；③依靠科技，大力推广先进实用技术，提高林地经营的科技含量，使科技成果转化为现实生产力。
3 集体林权改革的建议
3.1 强化领导、组织和服务
一是建立集体林权制度改革工作机构,安排相应人员,落实办公场所。县财政解决必要的工作经费,同时积极争取上级财政的补贴,以确保全县集体林权制度改革任务的完成。二是加强对集体林权制度改革工作的领导。实行集体林权制度改革工作行政首长责任制。乡镇长为第一责任人,分管领导为主要责任人,落实目标责任制,并纳入政府目标考核。三是加大对集体林权制度改革的宣传力度。广泛宣传集体林权制度改革的目的、意义、方法以及有关法律法规、政策,消除群众疑虑,为全面推进集体林权制度改革营造良好的社会氛围。四是加强对集体林权制度改革工作的组织。制订切实可行的实施方案,明确工作计划,落实工作目标。五是切实加强集体林权制度改革档案管理工作。强化档案流程管理,确保集体林权制度改革档案管理规范有序,切实为集体林权制度改革做好服务。
3.2 转变工作职能,切实规范林权管理
一是加强林业社会服务体系建设。逐步将林业部门的职能分离出来,建立健全森林资产评估事务所、林权登记中心、林业科技法律咨询中心、林业产权交易市场以及林产品信息咨询服务等机构,搭建林业综合服务管理平台,开展一站式服务,简化手续,简化程序,为林业经营者提供全方位、系统化的服务。二是加强森林资源保护管理体系建设。尽快实现县、乡(镇)林业系统的联网运行,建立起林权证核发、森林分类经营管理、森林防火以及病虫害预测预报等监控网络,提高服务质量和效率。三是加强林业行政执法体系建设。逐步整合林业行政执法力量,加强林业行政执法人员的培训,实现林业行政执法的公正性、统一性、有效性和权威性。加大对破坏森林资源违法犯罪行为的打击力度,有效控制森林资源消耗。四是加强林业中介服务体系建设。加快组建森林保护协会、林产品销售协会等各种林业行业协会,引导林农在自愿和明确利益分配的基础上,创新林业经营实体。
3.3 坚持依法治林,落实林业配套政策
一是按照“谁造谁有、合造共有”的政策,允许业主对依法拥有的森林、林木和林地自主经营,允许转让和继承。二是金融部门要继续对林业信贷实行扶持政策。三是集体林权制度改革后,有关林业项目和林業扶持政策应保持不变。四是切实加强森林资源的管理,严防借集体林权制度改革之名,乱砍滥伐林木、乱占滥用林地,严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪行为,巩固集体林权制度改革成果。
3.4 加大国家政策扶持力度
一是建立国家林权抵押贷款补贴基金。中央财政对欠发达地区的林权抵押贷款实行财政贴息，减轻林农的贷款利息负担，拉动贷款需求，促进林农对林业生产的二次投入。二是政府部门可以建立林权证抵押贷款保证金，以及林业产业发展风险金，为金融部门增加林业信贷投入提供风险补偿，放大“两金”扶持林业发展的政策效应。
3.5 鼓励开办林业保险业务
国家应开展林业政策性保险业务，并为商业性保险公司开展林业保险业务给予优惠政策。通过政策性保险和信贷业务的有效结合，扩大信贷对林农的覆盖范围，及时为林农、林企提供保险保障，以降低灾害风险、技术风险和市场风险。
关键词：集体林权制度；改革；问题；对策
集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化，是将党和国家土地承包政策从耕地向林地延伸和促进林农就业增收一项重大举措。截至2010年年底，全县已确权林地面积213.5万亩，占集体林地的87.6%，发证面积198.4万亩，占已确权面积的92.9%。同时，在确权到户的前提下，2011年3月，充分利用林地、林木的产权与贵州园方林业资产管理责任有限公司签定了7万亩使用期为30年的林地、林木流转合同，让3000余户的林农得7200000元的实惠，这是我县林农认识到林改确权的好处。是我县林权流转提供了一个良好的开端，对制定与落实配套改革相关内容奠定一定的基础。
2011年，是“十二五”规划的开局之年，我县林业改革发展工作将以全面推进集体林权制度改革、全面强化生态建设保护、大力发展林业产业等为重点，全年计划完成造林逾1万亩，森林抚育5万亩，中低产林改造4.5万亩，义务植树15万株，年林业总产值力争达到24，696万元。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨，改革中不可避免地会面临不少困难和挑战，因此，需要在工作中及时发现问题并且制订行之有效的举措。现将其中存在的问题及其解决对策介绍如下，以供参考。
1集体林权制度改革中存在问题
1.1 山林权属的争议
勘界发证、明晰所有权(具体指林地使用权和林木所有权)是本次林改的首要任务，而山林权属界址不清、争议多则是各地普遍存在的现象。据调查农户反映，当年“三定”时期发放林权证时，没有进行实地勘察边界，而是由个人自主填写。有为了减少税费而故意少填，也有为了抢占资源而夸大面积。本次林改在细致地实地勘界中发现，“一山多主”和“有山无主”的问题同时存在。由于林木(包括竹林)的经济价值显著，争抢山林的纠纷时有发生，大大增加了确权发证的难度，严重制约和影响了发证的进度。
1.2 采伐限额的放宽与约束
采伐权是农民对山林的经营权乃至处置权和收益权的重要体现。对采伐权限定条件增加了农民行使经营权的交易成本，这种鼓励投入而限制收入的做法已在实质上形成了产权残缺。调查显示，采伐指标通过“省—县—乡—村—村小组”的渠道分配进行层层下达，由村小组集中使用而不是分配给农户个人。其原因在于有限的分配指标落实到为数众多的山区农民头上，平均只有0.24立方米/人。由于采伐指标供不应求，炒卖、倒卖采伐指标现象时有发生。调查中有90%的农户认为当前采伐证制度存在着申请困难、年采伐量指标严重不足等问题。
1.3 档案管理不健全
我国的林权历经多次变更，原始凭证档案管理不够完善，管理人员经常变动，管理手段落后，管理措施不规范，林权档案管理存有很大欠缺或失误。在发生产权纠纷时，无据可查，不可必免地造成错误。
1.4 没有专业评估机构
在林改的过程中，对林分林地的资产价值、生态价值没有专业的评估机构评估，就无法对林地林分做出一个价值衡量标准，将严重影响集体林权的改革。
2集体林权制度改革对策
2.1 尊重历史，实事求是
集体林在20世纪80年代初就利用林木市场流通机制，使山林经营者能适时获得预期收益，真正实现“谁投资、谁管护、谁受益”。
2.2 实施科学经营，大力发展非公有制林业
按照采育结合、永续利用的森林经营方针，允许非公有制林业经营者，对所经营管理的林木进行抚育间伐及主伐利用，使业主的林木占有权、使用权、收益权、处分权相统一。
2.3 建立健全科技支撑和社会服务体系
林业主管部门应大力推动科学研究和技术进步，并围绕林业产业化建设的各个环节建立健全服务体系，为林业生产经营者提供良好的发展环境和有力的保障机制，推动改革向纵深发展。抓机遇、促改革，实施集体林权制度改革是林业经济可持续发展的客观要求，也是巩固和扩大生态建设成果、实现林业生态经济双赢、发展地方经济的重要手段和有效途径。抓住机遇，建立健全适合当地实情的产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效的现代林业产权制度，可以充分调动社会各阶层投资山林、发展林业的积极性，全面推进林业生态建设走可持续发展之路。
2.4 确保收益权的体制构建
确保收益权，不仅要从政策上更要从体制上加以法制化、稳定化、长期化。基于对我国林业税费存在种类多、征收环节多、重复征收、税负不公、使用不当等问题的反思，必须在法律上规范农民合理的税费负担，界定加重农民负担等行为的法律责任。同时，以公共财政支出的框架，以及增加消费人群的生态建设支出，来维持正常的营林费用支出和行政支出。
2.5 实施林地经营技术入户，培养乡土技术人才
行政村是林业发展的基本单元，村级技术员是林业技术推广的第一线力量。可以从以下3个方面着手：①加大科技培训力度，使林地经营技术入户，支持和鼓励林业专业技术人员通过开展林业科技承包、试验示范和下乡支农等活动培训林农；②组织力量选编一批形式多样、通俗易懂、适应地方特点的林地经营和林木经营培训教材，通过发放技术手册，利用电视、网络等现代技术，开展先进技术的示范推广；③依靠科技，大力推广先进实用技术，提高林地经营的科技含量，使科技成果转化为现实生产力。
3 集体林权改革的建议
3.1 强化领导、组织和服务
一是建立集体林权制度改革工作机构,安排相应人员,落实办公场所。县财政解决必要的工作经费,同时积极争取上级财政的补贴,以确保全县集体林权制度改革任务的完成。二是加强对集体林权制度改革工作的领导。实行集体林权制度改革工作行政首长责任制。乡镇长为第一责任人,分管领导为主要责任人,落实目标责任制,并纳入政府目标考核。三是加大对集体林权制度改革的宣传力度。广泛宣传集体林权制度改革的目的、意义、方法以及有关法律法规、政策,消除群众疑虑,为全面推进集体林权制度改革营造良好的社会氛围。四是加强对集体林权制度改革工作的组织。制订切实可行的实施方案,明确工作计划,落实工作目标。五是切实加强集体林权制度改革档案管理工作。强化档案流程管理,确保集体林权制度改革档案管理规范有序,切实为集体林权制度改革做好服务。
3.2 转变工作职能,切实规范林权管理
一是加强林业社会服务体系建设。逐步将林业部门的职能分离出来,建立健全森林资产评估事务所、林权登记中心、林业科技法律咨询中心、林业产权交易市场以及林产品信息咨询服务等机构,搭建林业综合服务管理平台,开展一站式服务,简化手续,简化程序,为林业经营者提供全方位、系统化的服务。二是加强森林资源保护管理体系建设。尽快实现县、乡(镇)林业系统的联网运行,建立起林权证核发、森林分类经营管理、森林防火以及病虫害预测预报等监控网络,提高服务质量和效率。三是加强林业行政执法体系建设。逐步整合林业行政执法力量,加强林业行政执法人员的培训,实现林业行政执法的公正性、统一性、有效性和权威性。加大对破坏森林资源违法犯罪行为的打击力度,有效控制森林资源消耗。四是加强林业中介服务体系建设。加快组建森林保护协会、林产品销售协会等各种林业行业协会,引导林农在自愿和明确利益分配的基础上,创新林业经营实体。
3.3 坚持依法治林,落实林业配套政策
一是按照“谁造谁有、合造共有”的政策,允许业主对依法拥有的森林、林木和林地自主经营,允许转让和继承。二是金融部门要继续对林业信贷实行扶持政策。三是集体林权制度改革后,有关林业项目和林業扶持政策应保持不变。四是切实加强森林资源的管理,严防借集体林权制度改革之名,乱砍滥伐林木、乱占滥用林地,严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪行为,巩固集体林权制度改革成果。
3.4 加大国家政策扶持力度
一是建立国家林权抵押贷款补贴基金。中央财政对欠发达地区的林权抵押贷款实行财政贴息，减轻林农的贷款利息负担，拉动贷款需求，促进林农对林业生产的二次投入。二是政府部门可以建立林权证抵押贷款保证金，以及林业产业发展风险金，为金融部门增加林业信贷投入提供风险补偿，放大“两金”扶持林业发展的政策效应。
3.5 鼓励开办林业保险业务
国家应开展林业政策性保险业务，并为商业性保险公司开展林业保险业务给予优惠政策。通过政策性保险和信贷业务的有效结合，扩大信贷对林农的覆盖范围，及时为林农、林企提供保险保障，以降低灾害风险、技术风险和市场风险。