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摘要农业财政专项资金支出绩效评价能准确反映财政支农资金使用效益和管理水平，对提高资金的使用效率和资源的合理配置，具有重要的指导意义。在对农业财政专项资金支出绩效评价的内涵分析的基础上，采用AHP方法构建绩效评价指标体系，从项目前期工作、项目组织、项目实施、资金使用和实施效果五个方面进行评价。并用该模型对新疆兵团项目进行实证分析，为农业财政专项资金的使用效率和效益提供评价依据。
关键词农业财政专项资金绩效评价AHP
农业是国民经济的基础，也是制约国民经济发展的薄弱环节，需要国家财政资金对农业生产和农村基础建设进行支援。近年来，中央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅超过了20%，并且在稳定增长的基础上有不断拓宽的趋势。扩大财政支农资金规模有利于促进农村各项事业的发展，同时支农资金的绩效也受到社会各界的关注。构建科学合理的农业专项资金支出绩效评价体系，对提高资金的使用效率和管理水平尤为关键。
一、农业财政专项资金支出绩效评价的思路和内容
依据农业财政专项资金申报、拨付、分配、投入、产出的全过程，以及绩效评价指标的相关性、重要性、可比性、系统性及经济性的原则，分析农业财政专项资金绩效评价的思路和主要内容。
1.农业财政专项资金支出绩效评价的思路。绩效评价围绕农业财政专项资金支出项目的全过程开展（图1）。首先，分析项目的基本特征。农业财政专项资金支出的评价是基于结果导向的，项目实施结果主要表现在所产生的经济效益、生态效益和社会效益。经济效益主要包括农业基础生产条件的改善、新增的农产品生产能力和新增农业总产值等方面；生态效益主要包括增加农田林网防护面积、治理水土流失和改善环境等方面；社会效益主要体现在带动农民增收和农业人口回流等方面。其次，确定项目绩效评价指标体系、评价标准和评价方法。根据项目评价的内涵，明确绩效评价的内容、标准和方法，即从项目前期工作、项目组织、项目实施、资金使用和实施效果几个方面的内容来评价农业财政专项资金绩效，并对相关内容设定评分标准。最后，开展项目绩效评价工作，针对评价结果分析得出项目评价结论、存在的问题和相关建议。对财政专项资金项目单位进行评价，对评价结果排序、评价指标分析，衡量项目实施的效率和效果；并针对项目实施过程中存在的问题提出对策建议。
2.农业财政专项资金支出绩效评价的内容。（1）项目前期工作。项目前期工作是对项目建设的必要性和可行性的论证，主要体现在项目可行性研究报告和项目初步实施方案的编制。农业财政专项资金是根据项目的必要性和可行性进行分配的，可行性研究报告详细分析了项目实施需要的条件、项目的投资概算、项目决策依据和项目的预期收益。项目初步实施方案是对项目实施进行规划，反映了项目进程的关键点和阶段性目标，为目标管理提供依据。
（2）项目组织。项目组织是以项目目标为中心形成的特定组织结构，具体表现在制度的建立、人员的分配、职责划分等方面。项目组织内部结构要素相互作用形式反映了资源配置的合理性和项目计划的有效性。农业财政专项资金支出项目的组织关键问题在于是否推行招投标制、工程监理制等高效、公平的市场行为；是否执行项目公示制以提高项目的透明度；是否构建齐全的工程档案管理制度，以便工程信息的管理和交流。
（3）项目实施。项目实施包括计划执行和控制两个过程。项目计划执行是通过完成项目范围内的工作来完成项目计划。项目控制是监控和测试项目的进展，以保证项目目标按计划顺利完成。农业财政专项资金支出项目的实施主要从两个方面来评价，分别是项目招标内容的完成率和项目建设内容的完成率。
（4）资金使用。资金使用包括资金落实情况、资金支出情况、会计信息质量和财务管理制度的执行情况等。规范项目资金使用管理，能够提高项目资金的使用效率和财务管理水平。农业财政专项资金使用管理主要体现在四个方面，第一，项目资金分解落实额与计划投资额是否一致；第二，项目的实际支出进度与项目工程的进度是否匹配；第三，会计核算是否规范规范性及是否开展审计；第四，财务管理制度是否健全。
（5）实施效果。实施效果是指项目的产出成果，在基于结果导向的财政专项资金绩效评价体系中，对结果的评价是重中之重。产出成果表现为项目的效率性和效益性。效率性表现为产出与投入相比是否有效率，即产出的成果越多，资金的使用效率就越高，可通过投入产出情况进一步优化项目支出结构；效益性表现为项目是否有益于经济发展、社会稳定和生态平衡。农业财政专项资金使用的经济效益体现在水利设施、农业基础设施、农田林网建设和科技推广项目的生产能力；社会效益体现在农业发展、扩大受益群体、资源节约利用等；生态效益体现在土地治理和农田保护等。
二、基于AHP方法的农业财政专项资金支出绩效评价模型构建
1.AHP方法介绍。
（1）AHP方法的原理。AHP方法（层次分析法）是由美国运筹学家萨蒂于20世纪70年代初提出的，应用网络系统理论和多目标综合评价方法将与决策有关的所有单元划分成目标层、准则层和方案层三个层次，提出层次权重决策分析的方法。该方法把定量分析和定性分析结合起来，将复杂决策问题分层处理，将多目标、多准则、无结构的复杂问题数学化、定量化，从而确定各因素对结果的影响程度。
（2）AHP方法的实施步骤。AHP方法的实施分三步，即构建递阶层次结构模型、构造判断矩阵和进行一致性检验。
首先，构建递阶层次结构模型。在对实际问题深入研究的基础上，首先确定要实现的总体目标，通常只有一个总体目标位于最上层；再将相关影响因素按一定规则或属性自上而下进行分类，形成不同层次，同一次层的因素由上一层次分解而来，是并列关系，从属于上一层次，又支配着下一层次。最下层为方案层或对象层，中间为准则层。 其次，构造判断矩阵。为了对各影响因素的重要性进行对比，构造判断矩阵。从层次结构的第2层开始，同一层的因素进行两两对比，形式如下表示：
此判断矩阵的比较因素个数为n，第i行与i列对应着同一评价指标，即a11= a22=…=ann=1，aij>0，aij= aji。
比较的方法采用标度法，如表1。
再次，进行一致性检验。
判断矩阵是否有效要对内在的逻辑性进行一致性检验，如果通过了该检验，计算的指标权重是有效的，否则需重新构造判断矩阵。判断矩阵一致性需要计算一致性指标（CI）、随机一致性指标（RI）和一致性比率（CR），公式如下：
CI越小，说明一致性越大。考虑到一致性的偏离可能是由于随机原因造成的，因此将CI和平均随机一致性指标RI进行比较，得到一致性比率CR，若CR<0.1，认为该判断矩阵通过一致性检验，否则未通过。
2.农业财政专项资金支出绩效评价模型的构建。
基于《财政支出绩效评价管理暂行办法》的要求及对评价思路和内容的思考，并查阅相关文献，进一步采用专家咨询法，构建了多目标、多层次的农业财政专项资金支出绩效评价指标体系。该体系以农业财政专项资金支出绩效为目标层，并设定五个二级指标为准则层，14个三级指标为方案层（见表2）。
三、实证研究—以新疆兵团某项目为例
1.新疆某农业项目介绍。
兵团农业某项目完成投资约108 000万元，其中：中央财政资金约72 000万元。建设的主要目标任务是以高效节水工程建设为核心，以推进兵团农业现代化发展与职工增收为目标，以统筹安排、整团推进、连片开发为主线，重点加强粮食主产区建设，保障优质棉基地建设投入，显著增强农业综合生产能力和抗灾减灾能力，实现粮、棉生产的高产稳产，进一步提升兵团农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，为兵团率先实现农业现代化提供基础保障。
2.应用AHP法确定项目绩效评价指标权重。
（1）构造判断矩阵。
将绩评评价指标体系设计成专家打分表，请十位专家根据评分标度分别进行打分，统计各专家的意见，形成判断矩阵。每位专家形成6个判断矩阵，其中一个目标层判断矩阵，5个准则层判断矩阵，分别是农业财政专项资金支出绩效判断矩阵A、项目前期工作判断矩阵B1、项目组织判断矩阵B2、项目实施判断矩阵B3、资金使用判断矩阵B4、实施效果判断矩阵B5。
（2）计算指标权重向量。
应用yaahp软件计算各层的矩阵特征根，并做归一化处理，得到各层指标权重。
目标层WA：{0.1048 0.1332 0.1386 0.2152 0.4082}T项目前期工作层WB1：{0.5498 0.4502} T
项目组织层WB2：{0.3057 0.2676 0.4267} T
项目实施层WB3：{0.6457 0.3543} T
资金使用层WB4：{0.1779 0.2172 0.2284 0.3765} T
实施效果层WB5：{0.3328 0.3558 0.3114} T
（3）一致性检验。
各层判断矩阵的CR均小于0.1，说明知矩阵均通过一致性检验。如表3。
（4）合成指标权重。
方案层每个指标的权重为其上层指标权重和本层指标权重的乘积决定，即每个方案层指标的权重均由其上层指标的权重逐层相乘。如表4。
3.高标准农田建设项目评价结果。
对15个项目团场的农业项目进行评价，平均得分80.67分，15个项目团场的绩效评价得分如表5。
从指标体系的五个方面来分析建设项目总体绩效情况，项目前期工作准备充分；项目组织过程中机构完备，档案资料完整；招投标流程清晰，项目按工程进度规划进行施工；项目管理制度建设完备，多方监管的管理效果突出；项目实施效果显著，加强了农业基础设施建设，提高了农业综合生产力，优化了产业结构，改善了生态效益，促进了社会稳定和长治久安。
四、结论与建议
首先，应统筹规划，加强领导。领导应高度重视项目管理工作，统一规划，成立项目领导小组，由主要业务领导进行全程控制，确保项目保质保量完成。
其次，应充分准备、提前规划。各项目单位应提前根据实际情况实地勘测设计、制订计划和建设目标。当项目审批下来后，预留足够的时间根据资金和实际需要进一步调整规划，避免因匆忙计划导致的不合理建设。
第三，强化管理、落实责任。严格执行项目法人制，专人负责项目和资金管理工作；项目采取招投标制、工程监理制、公示制，按照基本建设程序进行施工。
第四，加强学习、相互交流。组织各项目单位进行经验交流、实地考察、学习项目建设管理的先进经验，将好的做法和管理经验落实到具体的项目建设中去。
参考文献
[1]李焕章，钱忠好.财政支农政策与中国农业增长：因果与结构分析[J].中国农村经济，2004（8）
[2]刘贵清.基于DEA与AHP方法的中小企业绩效评价模型[J].企业管理，2013（14）
[3]王莹，沈建新，王怀明.农业科技财政专项资金绩效评价的实证研究———以江苏省农业科技自主创新资金为例，江苏农业科学，2014（4）
关键词农业财政专项资金绩效评价AHP
农业是国民经济的基础，也是制约国民经济发展的薄弱环节，需要国家财政资金对农业生产和农村基础建设进行支援。近年来，中央财政安排用于“三农”各项支出的年均增幅超过了20%，并且在稳定增长的基础上有不断拓宽的趋势。扩大财政支农资金规模有利于促进农村各项事业的发展，同时支农资金的绩效也受到社会各界的关注。构建科学合理的农业专项资金支出绩效评价体系，对提高资金的使用效率和管理水平尤为关键。
一、农业财政专项资金支出绩效评价的思路和内容
依据农业财政专项资金申报、拨付、分配、投入、产出的全过程，以及绩效评价指标的相关性、重要性、可比性、系统性及经济性的原则，分析农业财政专项资金绩效评价的思路和主要内容。
1.农业财政专项资金支出绩效评价的思路。绩效评价围绕农业财政专项资金支出项目的全过程开展（图1）。首先，分析项目的基本特征。农业财政专项资金支出的评价是基于结果导向的，项目实施结果主要表现在所产生的经济效益、生态效益和社会效益。经济效益主要包括农业基础生产条件的改善、新增的农产品生产能力和新增农业总产值等方面；生态效益主要包括增加农田林网防护面积、治理水土流失和改善环境等方面；社会效益主要体现在带动农民增收和农业人口回流等方面。其次，确定项目绩效评价指标体系、评价标准和评价方法。根据项目评价的内涵，明确绩效评价的内容、标准和方法，即从项目前期工作、项目组织、项目实施、资金使用和实施效果几个方面的内容来评价农业财政专项资金绩效，并对相关内容设定评分标准。最后，开展项目绩效评价工作，针对评价结果分析得出项目评价结论、存在的问题和相关建议。对财政专项资金项目单位进行评价，对评价结果排序、评价指标分析，衡量项目实施的效率和效果；并针对项目实施过程中存在的问题提出对策建议。
2.农业财政专项资金支出绩效评价的内容。（1）项目前期工作。项目前期工作是对项目建设的必要性和可行性的论证，主要体现在项目可行性研究报告和项目初步实施方案的编制。农业财政专项资金是根据项目的必要性和可行性进行分配的，可行性研究报告详细分析了项目实施需要的条件、项目的投资概算、项目决策依据和项目的预期收益。项目初步实施方案是对项目实施进行规划，反映了项目进程的关键点和阶段性目标，为目标管理提供依据。
（2）项目组织。项目组织是以项目目标为中心形成的特定组织结构，具体表现在制度的建立、人员的分配、职责划分等方面。项目组织内部结构要素相互作用形式反映了资源配置的合理性和项目计划的有效性。农业财政专项资金支出项目的组织关键问题在于是否推行招投标制、工程监理制等高效、公平的市场行为；是否执行项目公示制以提高项目的透明度；是否构建齐全的工程档案管理制度，以便工程信息的管理和交流。
（3）项目实施。项目实施包括计划执行和控制两个过程。项目计划执行是通过完成项目范围内的工作来完成项目计划。项目控制是监控和测试项目的进展，以保证项目目标按计划顺利完成。农业财政专项资金支出项目的实施主要从两个方面来评价，分别是项目招标内容的完成率和项目建设内容的完成率。
（4）资金使用。资金使用包括资金落实情况、资金支出情况、会计信息质量和财务管理制度的执行情况等。规范项目资金使用管理，能够提高项目资金的使用效率和财务管理水平。农业财政专项资金使用管理主要体现在四个方面，第一，项目资金分解落实额与计划投资额是否一致；第二，项目的实际支出进度与项目工程的进度是否匹配；第三，会计核算是否规范规范性及是否开展审计；第四，财务管理制度是否健全。
（5）实施效果。实施效果是指项目的产出成果，在基于结果导向的财政专项资金绩效评价体系中，对结果的评价是重中之重。产出成果表现为项目的效率性和效益性。效率性表现为产出与投入相比是否有效率，即产出的成果越多，资金的使用效率就越高，可通过投入产出情况进一步优化项目支出结构；效益性表现为项目是否有益于经济发展、社会稳定和生态平衡。农业财政专项资金使用的经济效益体现在水利设施、农业基础设施、农田林网建设和科技推广项目的生产能力；社会效益体现在农业发展、扩大受益群体、资源节约利用等；生态效益体现在土地治理和农田保护等。
二、基于AHP方法的农业财政专项资金支出绩效评价模型构建
1.AHP方法介绍。
（1）AHP方法的原理。AHP方法（层次分析法）是由美国运筹学家萨蒂于20世纪70年代初提出的，应用网络系统理论和多目标综合评价方法将与决策有关的所有单元划分成目标层、准则层和方案层三个层次，提出层次权重决策分析的方法。该方法把定量分析和定性分析结合起来，将复杂决策问题分层处理，将多目标、多准则、无结构的复杂问题数学化、定量化，从而确定各因素对结果的影响程度。
（2）AHP方法的实施步骤。AHP方法的实施分三步，即构建递阶层次结构模型、构造判断矩阵和进行一致性检验。
首先，构建递阶层次结构模型。在对实际问题深入研究的基础上，首先确定要实现的总体目标，通常只有一个总体目标位于最上层；再将相关影响因素按一定规则或属性自上而下进行分类，形成不同层次，同一次层的因素由上一层次分解而来，是并列关系，从属于上一层次，又支配着下一层次。最下层为方案层或对象层，中间为准则层。 其次，构造判断矩阵。为了对各影响因素的重要性进行对比，构造判断矩阵。从层次结构的第2层开始，同一层的因素进行两两对比，形式如下表示：
此判断矩阵的比较因素个数为n，第i行与i列对应着同一评价指标，即a11= a22=…=ann=1，aij>0，aij= aji。
比较的方法采用标度法，如表1。
再次，进行一致性检验。
判断矩阵是否有效要对内在的逻辑性进行一致性检验，如果通过了该检验，计算的指标权重是有效的，否则需重新构造判断矩阵。判断矩阵一致性需要计算一致性指标（CI）、随机一致性指标（RI）和一致性比率（CR），公式如下：
CI越小，说明一致性越大。考虑到一致性的偏离可能是由于随机原因造成的，因此将CI和平均随机一致性指标RI进行比较，得到一致性比率CR，若CR<0.1，认为该判断矩阵通过一致性检验，否则未通过。
2.农业财政专项资金支出绩效评价模型的构建。
基于《财政支出绩效评价管理暂行办法》的要求及对评价思路和内容的思考，并查阅相关文献，进一步采用专家咨询法，构建了多目标、多层次的农业财政专项资金支出绩效评价指标体系。该体系以农业财政专项资金支出绩效为目标层，并设定五个二级指标为准则层，14个三级指标为方案层（见表2）。
三、实证研究—以新疆兵团某项目为例
1.新疆某农业项目介绍。
兵团农业某项目完成投资约108 000万元，其中：中央财政资金约72 000万元。建设的主要目标任务是以高效节水工程建设为核心，以推进兵团农业现代化发展与职工增收为目标，以统筹安排、整团推进、连片开发为主线，重点加强粮食主产区建设，保障优质棉基地建设投入，显著增强农业综合生产能力和抗灾减灾能力，实现粮、棉生产的高产稳产，进一步提升兵团农业的集约化、专业化、组织化、社会化水平，为兵团率先实现农业现代化提供基础保障。
2.应用AHP法确定项目绩效评价指标权重。
（1）构造判断矩阵。
将绩评评价指标体系设计成专家打分表，请十位专家根据评分标度分别进行打分，统计各专家的意见，形成判断矩阵。每位专家形成6个判断矩阵，其中一个目标层判断矩阵，5个准则层判断矩阵，分别是农业财政专项资金支出绩效判断矩阵A、项目前期工作判断矩阵B1、项目组织判断矩阵B2、项目实施判断矩阵B3、资金使用判断矩阵B4、实施效果判断矩阵B5。
（2）计算指标权重向量。
应用yaahp软件计算各层的矩阵特征根，并做归一化处理，得到各层指标权重。
目标层WA：{0.1048 0.1332 0.1386 0.2152 0.4082}T项目前期工作层WB1：{0.5498 0.4502} T
项目组织层WB2：{0.3057 0.2676 0.4267} T
项目实施层WB3：{0.6457 0.3543} T
资金使用层WB4：{0.1779 0.2172 0.2284 0.3765} T
实施效果层WB5：{0.3328 0.3558 0.3114} T
（3）一致性检验。
各层判断矩阵的CR均小于0.1，说明知矩阵均通过一致性检验。如表3。
（4）合成指标权重。
方案层每个指标的权重为其上层指标权重和本层指标权重的乘积决定，即每个方案层指标的权重均由其上层指标的权重逐层相乘。如表4。
3.高标准农田建设项目评价结果。
对15个项目团场的农业项目进行评价，平均得分80.67分，15个项目团场的绩效评价得分如表5。
从指标体系的五个方面来分析建设项目总体绩效情况，项目前期工作准备充分；项目组织过程中机构完备，档案资料完整；招投标流程清晰，项目按工程进度规划进行施工；项目管理制度建设完备，多方监管的管理效果突出；项目实施效果显著，加强了农业基础设施建设，提高了农业综合生产力，优化了产业结构，改善了生态效益，促进了社会稳定和长治久安。
四、结论与建议
首先，应统筹规划，加强领导。领导应高度重视项目管理工作，统一规划，成立项目领导小组，由主要业务领导进行全程控制，确保项目保质保量完成。
其次，应充分准备、提前规划。各项目单位应提前根据实际情况实地勘测设计、制订计划和建设目标。当项目审批下来后，预留足够的时间根据资金和实际需要进一步调整规划，避免因匆忙计划导致的不合理建设。
第三，强化管理、落实责任。严格执行项目法人制，专人负责项目和资金管理工作；项目采取招投标制、工程监理制、公示制，按照基本建设程序进行施工。
第四，加强学习、相互交流。组织各项目单位进行经验交流、实地考察、学习项目建设管理的先进经验，将好的做法和管理经验落实到具体的项目建设中去。
参考文献
[1]李焕章，钱忠好.财政支农政策与中国农业增长：因果与结构分析[J].中国农村经济，2004（8）
[2]刘贵清.基于DEA与AHP方法的中小企业绩效评价模型[J].企业管理，2013（14）
[3]王莹，沈建新，王怀明.农业科技财政专项资金绩效评价的实证研究———以江苏省农业科技自主创新资金为例，江苏农业科学，2014（4）