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中国社会科学院B类重大课题《中国的乡镇企业融资与内生民间金融组织制度创新研究》正式结题，本文为课题研究结论与改革思路部分。
一、研究结论
从总体上看，我国乡镇企业融资难问题已成定论，其成因与需求方、供给方有关。需求方因素：由于乡镇企业绝大多数为中小企业和微型企业，中小企业特点本身（规模小，可抵押资产少，往往缺乏完整财务记录等）存在着一些固有缺陷，这些缺陷部分导致融资难问题。有些融资难则与中小企业所处的社会信用环境有关。过去的大量乡镇集体企业改制导致了许多企业产生了逃废债行为，从而恶化了与行社的信用关系。此外，企业之间三角债较多，这与社会信用环境恶化、法律制裁不力有关，也影响其资信和在行社的融资能力。供给方因素：信贷部门当前存在严重的金融抑制，整个农村正式金融系统效率低下，非正式金融系统受到严重打压和排挤。无论是正式金融系统还是非正式金融系统，金融抑制政策都导致金融组织制度创新不足。在资本市场，则缺乏面向乡镇中小企业的股票市场和债券市场。企业之间共同的、组织化的互助或者商业融资安排也非常缺乏，受到政府政策的严重压制。
涉及农村内生金融组织发展和制度创新，基于本报告的研究，可以得出如下研究结论：当前农村正式金融系统仍然是供给主导的，没有充分履行其金融服务功能，面向需求的金融服务供给严重不足，政府对正式金融的抑制政策也导致正式金融部门缺乏正式金融组织制度创新的动力，从而严重影响金融组织制度创新本身。我国农村内生正式金融组织（主要应该是民营金融组织）极少，现有的大多属于外生的或者外生化的、行政化正式金融组织。这些组织的共同特点是所有者主体缺位，从而缺乏所有者控制。我国农村民间内生的非正式金融组织与活动在乡镇企业融资中发挥着重要的、建设性的作用，但非正式金融的发展和创新空间受到严重压制。尽管如此，可以看到仍然有多种多样的非正式金融组织制度创新，但是这些创新在金融抑制条件下，许多都等同于非法活动。在现阶段，民间内生的非正式金融满足农村金融需求中的作用是不可替代的。而在长期来看，正式和准正式金融等的发展可以部分自然挤出非正式金融，但非正式、正式和准正式金融将长期并存。乡镇企业的投资和生产、小型和微型乡镇企业主的生产、投资和消费，对农村贫困人口的社会保障、教育扶持投入不足等等，与乡镇企业和农户的贷款需求，外加储蓄需求，也会使得乡镇企业和农户求助于民间非正式金融。对于农村正式金融和准正式金融的政策环境正在改善，但是对非正式金融的政策环境仍然严重不利。民间非正式金融组织与活动对于农村经济社会的发展发挥着较大的建设性作用，目前安全性较高，违约率低，应该允许其存在、发展和创新。从长期来看，民间非正式金融组织和活动的经营风险趋于降低。从改革开放以来民间金融的发展来看，民间金融组织和活动的众多参与者始终处于一个学习过程中，其防范风险意识在增强。从演化的角度看，人们对非正式金融的感知在不断变化。非正式金融本身存在着一些局限性，而且有些形式的民间金融（如抬会）可能造成负面的社会后果。农村社区越是朝着匿名社会和流动性社会过渡，非正式金融的风险就会越大，越是需要民间内生非正式规则和正式规则（比如合同法）相协调。对于一些可能带来负面社会后果的民间金融形式，需要采取分别对待的办法。比如可以放开一般民间金融的运作，禁止抬会。目前存在多年来形成的对民间金融的歧视态度和观念，这些态度和观念在许多政府官员、学界和民众中均存在，影响到民间金融的正常运作。
二、改革思路
农村金融市场不是一个单一金融市场，而是由多个局部金融市场组成，存在着大量有关农村中小企业有效金融服务需求的局部知识，应引入农村金融组织或活动多样性，并由此在农村金融领域引入金融供给方的竞争，更为充分地发现和利用这些知识，增强需求取向，改善金融服务供给。需要建立一个机构多元化的竞争性农村金融体系和竞争性农村金融秩序。打破垄断或者准垄断格局。竞争能够带来效率，促进金融创新，扩大金融服务供给，促使金融机构按照服务产品的成本和风险实行风险定价。
（一）建立机构多元化的农村金融体系和秩序
1、应改变对民间非正式金融的歧视态度和观念，把农村非正式金融视作为与正式和准正式金融同等重要的金融领域，把非正式金融、正式金融和准正式金融并列看作金融市场、金融秩序和金融系统的重要组成部分，建立一个较为宽松的法律框架和政策环境，相应减少“扰乱金融管理秩序罪”的适用范围。金融秩序由两个部分组成，一部分是正式金融秩序，另一部分为非正式金融秩序。民间金融活动所形成的是非正式金融秩序，是一种自组织的金融秩序。迄今为止的民间金融活动从总体上表现出很高程度的流动性、安全性和广义上的收益性（包括互惠活动的非金钱收益）。其总体的不良贷款率要远远低于正式金融。而恰恰是正式金融的流动性、安全性和收益性存在问题和隐患。
2、农村金融市场需要一个竞争性金融秩序，农村金融市场的主体应该是竞争性的商业金融和合作金融，政策性金融应该发挥辅助性的作用。国有商业银行、民营银行、当前的农村信用社、真正意义上的合作金融、商业化小额信贷、非正式金融都可以成为竞争性商业金融市场的组成部分。竞争性金融市场最能发现利用分散广泛的局部知识。在竞争环境下，真正意义上的合作金融对其成员而言是合作性的，但是对外仍然与商业金融一样，需要按照市场规则运作，因而也是竞争性金融市场的重要主体。规范运作的商业化小额信贷，其效果要好于包括贴息贷款之类的一般政策性金融。
3、要大力促进真正意义上的合作金融的发展。这种合作金融可以是由当前的农信社改制而来，也可以由农村中小企业与农户新建。合作金融由此从当前的外生型、形式化的组织类型返回到内生型的、实质化的组织类型。培育合作金融的要点是：基层社小型化、自组织化；次级社（联社、协会等）由基层社参股组成，决策权应该是基层社，而不是次级社。次级社的功能是委托-代理制下的服务。
4、在发展真正意义上的合作金融的同时大力促进商业金融的发展，推进正式金融的内生化。在当前贷款利率市场化（取消贷款利率上限）之后，正式商业金融机构，尤其是自下而上所建立的、内生的正式商业金融机构由于充分面向市场并实行风险定价，能够向各种大小的企业提供信用、抵押、担保、质押和留置贷款。在当前阶段，可以通过核准制开放新的正式商业金融机构的市场准入，设置一定规模的最低资本金要求。合作金融的知识论基础就是社员共享有关局部知识，可以较好地解决限于一个地方经济主体的资金互助的问题以及利率市场化前提下商业金融贷款利率可能偏高的问题。在金融服务方面奉行成员优先的原则。真正的合作金融体系是从下而上建立的，其中，基层合作金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供便利服务和开展基层合作金融组织共有的但又不能开展的某些业务。这也是合作金融体系的力量来源。
5、在遵循商业运作原则、努力实现机构和财务可持续性意义上推进小额信贷。小额信贷要遵循商业运作原则，实现机构和财务可持续性。这意味着小额信贷利率市场化、严肃农户的按期还本付息纪律。遵循风险定价原则的小额信贷放款可以使得稀缺资金真正流向回报率最高的项目用途，培养农户从事工商业活动的市场意识和信用意识，为农户的长期脱贫创造条件。商业化小额信贷目前已经成为小额信贷项目的主流发展方向，财务上的可持续性和资金自给成为其标准。外部援助和捐助应该面向促进现有和未来小额信贷项目的财务上的可持续性和自给。
6、把政府信贷贴息降低到最低必要程度和范围，政策性金融机构应参照德国和欧盟的政策性金融机构做法实现可持续经营。贴息必须直接针对特定贫困者的投资项目。政策性金融除了上述领域之外，还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、金融服务信息系统等方面发挥作用。
7、允许非正式金融在一定的秩序框架内运作，采取的方式可以是，只列举一些不允许的非正式金融做法，其他自然被允许。非正式金融目前对农村发展提供了最大部分的信贷支持。简单宣布非正式金融非法是不合理的，简单宣布禁止也是禁不绝的。非正式金融在一定秩序框架下的存在有其必要性和合理性。在封闭的农村社区，由于社区内外人员流动性较低，非正式金融只要在人缘地缘血缘关系基础上运作，充分利用社会网络中的人际信任和社会排斥之类的非正式制裁机制，其发展空间非常可观。在相对开放的农村社区，由于社区内外人员流动性较高，仅仅依靠信任和非正式制裁机制还不够，这就要求某些类型的非正式金融应在某种正式秩序框架下运作，实现部分正式化甚或完全正式化。当前的合会尚有许多减少金融风险的空间，基本上不需要对合会作特别的规范，政府可以加强宣传合会风险，并通过检测合会的发展趋势、适时提出预警。政府也可以承认一般合会的合法性，但为适当减少合会的金融风险，从法律角度对其运作提出一些程序上的限制性规定。
8、中期内放宽对民间借贷利率的上限控制，在长期取消上限控制，代之以一系列对高息借贷可能负面效应的化解措施，包括社会政策措施和个人信用破产保护制度。从国内外情况来看，贷款利率市场化是一大趋势。在我国贷款利率市场化之前，民间借贷（包括合会）的合法性与否，政府事实上参照两个标准来确定：一是根据1991年最高人民法院的司法解释，民间借贷利率最高不得超过银行同类贷款利率的4倍（包含利率本数），超过部分利息不受法律保护；二是是否向不定向社会公众吸取存款或者变相吸取存款。但究竟如何计算合会的利率并将它作为衡量依据，这并无定论，还需要规定大家认同的利率计算方式，作为法律适用之基础。对于“不定向”或者“社会公众”，还需要最高人民法院进行量化的司法解释。迄今为止并无权威的、有法律效力的解释。随着我国2004年10月29日宣布原则上不再对贷款利率设置上限（农信社和城信社除外），这意味着贷款利率原则上实行了市场化。其对民间金融的意蕴是，民间借贷利率最高不得超过银行同类贷款利率的4倍（包含利率本数）事实上不再有效力。在长期，我国取消民间借贷利率上限是一个发展方向。民间高利借贷首先是一种金融服务，但有可能带来一些负面社会后果，尤其是当债务人难以如期还债时。因而取消民间借贷利率上限需要有一系列社会政策机制和法律机制作为其配套措施。
9、实行核准制来大力鼓励内生正式和准正式金融组织制度创新。2004年中央一号文件均提出，鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。2005年一号文件的要求有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。新的准入条件和监管办法应该为此类金融机构以及民间金融提供更为宽松的生存空间。发展地方中小民营银行等正式金融机构可以挤出部分非正式金融。应该向我国私人资本以多种方式开放正式和准正式金融服务市场准入，从而使得本来“非法”的企业融资行为在一种正式化、组织化、制度化的层面上运作。比如可以通过改革现有金融机构甚至私人钱庄发展民营乡村银行，还可以直接新建民营乡村银行。可以根据核准制核准新建中小民营金融机构，杜绝政府参股或干预管理决策。新建中小民营金融机构最容易实行资产负债管理和根据资本充足率来监管。温州一带地下私人钱庄和高利贷的存在均说明中小民营银行在农村金融市场中有其生存和盈利的空间。具体而言，内生正式和准正式金融组织的核准可以根据金融当局的级次分为中央金融当局核准和地方（省或较大的市）金融当局核准。这种做法类似于美国的做法。只有这样，才能加快金融业的改革。
10、通过扩大民间正式金融的供给，满足百姓对金融服务的有效需求，自然平抑和挤出民间非正式金融，而不是打压民间非正式金融。随着经济民营化和市场化的进展，百姓的金融需求在增加，在正式金融压制较为严重的情况下，民间非正式金融是一种重要的金融服务供给。正式金融发展了，民间非正式金融就会得到部分挤出。另外，正式金融需要进一步使其所有权主体到位，金融监管当局和其他政府部门退出对其实行的微观管理，使得正式金融内生化和民营化。
（二）改进农村金融的运作环境
1、选择一些较发达和较落后地区进行农村信用社贷款利率进一步市场化试点，在试点基础上考虑进一步推行农村贷款利率市场化，最终取消对农信社的贷款利率上限。对农信社的这一水平的利率限制性规定将使得农信社不能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价。只有贷款利率自由化，信贷机构才有可能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价。如果不推行农信社贷款利率市场化，农信社相对于其他金融机构或组织处于不利的、不平等的竞争地位。而在市场经济中，金融当局应该维护竞争，而不是事先确立谁是竞争中最后的得胜者。下一步是看如何推进这方面的做法。农户小额信用贷款是采取低利率的。有必要在一些选定的发达地区和落后地区农村试点这方面的贷款利率市场化问题，探讨是否借此不仅可以扩大农户小额信用贷款的覆盖面（广度），同时提高农信社满足农户有效金融服务需求的程度（深度）。强制的低利率可能使得农信社普遍推行信贷配给（即在给定利率水平下，信贷供给低于农户愿意支付的、有能力支付的需求贷款数量）的做法，放开利率可能效果更好。
2、根据当前存款利率市场化试点经验，小幅度放开正式金融机构存款利率、允许存款利率小幅度上浮是无风险的，因为正式金融机构之间的变相高息吸储在许多地方本来就是公开的秘密。农村中小企业可以直接从中受益。金融组织或活动多元化也为农村中小企业选择金融服务供给者提供了空间。存在多元化的地方，也有更多的利率可供选择。存在利率管制的地方，往往存在严重的信贷配给（即所发放信贷额度低于所愿意支付、有能力支付的额度）问题，结果反而不利于满足企业的信贷需求。利率管制是以限制金融供给者充分利用广泛存在的有关盈利机会的局部知识为代价的。
3、改进正式金融监管，把开放信贷业与强化监管相结合。首先要提高金融监管当局的独立性和公信力，其次要严格执行成熟市场经济国家已经使用的审慎监管手段，再次是结合社会监管（包括存款人监管）、所有人监管。单靠金融管理当局一家监管是不够的。既要杜绝监管缺位，又要阻止监管越位。这两者往往意味着违法监管。监管者必须停止对金融机构的直接微观管理，才能使得民营金融机构（包括农信社）真正民有民营，从而发挥民有民营所蕴含的制度效率。
4、中小金融机构之间可以建立共同的存款保险基金来为其吸收存款提供一定程度的保险。这种保险费和保险金可由相应系统的行业协会或者共同的专设机构自行确定，但必须达到或者超过法定的最低限度的存款保险要求。这并不排斥同时存在一个全国性的强制性存款保险，后者可以是一种最低限度的存款保险，适用于未参加中小金融机构之间共同设立的存款保险基金的金融机构。
5、应该鼓励民间资本联手创建市场导向的贷款担保公司，以提高担保公司的效率和可持续性。政府在这方面可以采取加强金融监管和提供税收优惠的鼓励办法。迄今为止，对担保公司缺乏监管。这种监管需要在以下方面展开：第一，所有人监管/控制；第二，负责对担保机构监管的金融监管当局的监管；第三，社会监管（社会舆论，信息披露等）。
6、加快社会信用体系建设和征信行业建设。在建设社会信用体系初级阶段，应注重促进征信行业的发展，只有征信行业得到全面的和健康的发展，才能形成失信惩罚机制的基本条件。征信系统涵盖面越大，其服务性就越强，人们对其依赖也会越大。我国的征信行业处于起步阶段，缺乏统一的政府行业监督管理部门，需要设立相应的监督管理机构。应鼓励民间资金投资经营各类征信机构，使之能够竞争性地提供信用信息服务。
7、在非正式金融监管方面，金融管理当局可以发挥积极的作用，不是强迫其完全正式化或者简单禁止，而是可以通过提供预警信息，提高透明度，应降低其风险，同时保持其活力。随着我国从2004年10月29日开始原则上对正式金融机构的贷款利率不设上限，最高人民法院1991年有关民间信贷利率不得高于商业银行同类贷款利率4倍以上的司法解释事实失效。一般可以原则上借助民法和合同法来保护非正式金融、解决其面临的一些问题。
（三）改进专门针对乡镇企业、尤其是农村中小企业的融资安排
1、当前对企业集资的限定性规定过多，严重影响到企业融资选择机会，应该大幅度扩大企业的融资选择空间。应该区分合法集资与非法集资，把企业集资的审批制改为核准制。合法集资的确定标准可以是：集资人集资的目的是自身经营；集资符合核准标准；集资的方法合法；集资人有履约的能力和诚意。核准条件可以是一些比率：比如股权融资只需要验资核准；债权融资可以设置核准条件，作一定比率限制，比如企业总负债不得超过占自有资本的一定比例。
2、应对发行企业债券实行核准制，放宽对发行企业债券的限制，扩大企业直接融资渠道。发行债券的核准权力应该适度分散到省级政府，不能集中在国家发改委。
3、在一些条件成熟地区，可考虑建立地区性资本市场（如场外股票市场和产权交易市场）。由于乡镇企业大多数规模小，立足于本地，地区性资本市场对于乡镇企业的重要性要大于全国性资本市场。
4、可以考虑设立像德国平衡银行那样的专门的中小企业银行。德国平衡银行原来为德国独立的中小企业银行，目前已经并入复兴信贷银行。在并入复兴信贷银行之前，它对整个贷款资产组合实行风险定价，凭借政府信用在国际资本市场融入低廉资金，然后以风险定价原则放贷，能够实现盈余。我国完全有条件建立一个类似的中小企业银行。
5、设置最低核准条件，全面放开由特定民间投资者的民间资本全额出资的“只贷不存”的金融机构的市场进入，鼓励和核准企业间设立财团、投资公司、财务公司。
6、依托现有的工商联系统和商会网络或者类似的企业网络，鼓励其建立各种互助基金，这种互助基金只对内部成员开放，包括存贷款业务、担保业务、投资业务等。
总而言之，需要采取综合性的政策法规措施，建立一个组织机构多元化的农村竞争性金融市场和秩序，以促进内生金融组织发展与制度创新，促进乡镇企业融资问题的解决。
一、研究结论
从总体上看，我国乡镇企业融资难问题已成定论，其成因与需求方、供给方有关。需求方因素：由于乡镇企业绝大多数为中小企业和微型企业，中小企业特点本身（规模小，可抵押资产少，往往缺乏完整财务记录等）存在着一些固有缺陷，这些缺陷部分导致融资难问题。有些融资难则与中小企业所处的社会信用环境有关。过去的大量乡镇集体企业改制导致了许多企业产生了逃废债行为，从而恶化了与行社的信用关系。此外，企业之间三角债较多，这与社会信用环境恶化、法律制裁不力有关，也影响其资信和在行社的融资能力。供给方因素：信贷部门当前存在严重的金融抑制，整个农村正式金融系统效率低下，非正式金融系统受到严重打压和排挤。无论是正式金融系统还是非正式金融系统，金融抑制政策都导致金融组织制度创新不足。在资本市场，则缺乏面向乡镇中小企业的股票市场和债券市场。企业之间共同的、组织化的互助或者商业融资安排也非常缺乏，受到政府政策的严重压制。
涉及农村内生金融组织发展和制度创新，基于本报告的研究，可以得出如下研究结论：当前农村正式金融系统仍然是供给主导的，没有充分履行其金融服务功能，面向需求的金融服务供给严重不足，政府对正式金融的抑制政策也导致正式金融部门缺乏正式金融组织制度创新的动力，从而严重影响金融组织制度创新本身。我国农村内生正式金融组织（主要应该是民营金融组织）极少，现有的大多属于外生的或者外生化的、行政化正式金融组织。这些组织的共同特点是所有者主体缺位，从而缺乏所有者控制。我国农村民间内生的非正式金融组织与活动在乡镇企业融资中发挥着重要的、建设性的作用，但非正式金融的发展和创新空间受到严重压制。尽管如此，可以看到仍然有多种多样的非正式金融组织制度创新，但是这些创新在金融抑制条件下，许多都等同于非法活动。在现阶段，民间内生的非正式金融满足农村金融需求中的作用是不可替代的。而在长期来看，正式和准正式金融等的发展可以部分自然挤出非正式金融，但非正式、正式和准正式金融将长期并存。乡镇企业的投资和生产、小型和微型乡镇企业主的生产、投资和消费，对农村贫困人口的社会保障、教育扶持投入不足等等，与乡镇企业和农户的贷款需求，外加储蓄需求，也会使得乡镇企业和农户求助于民间非正式金融。对于农村正式金融和准正式金融的政策环境正在改善，但是对非正式金融的政策环境仍然严重不利。民间非正式金融组织与活动对于农村经济社会的发展发挥着较大的建设性作用，目前安全性较高，违约率低，应该允许其存在、发展和创新。从长期来看，民间非正式金融组织和活动的经营风险趋于降低。从改革开放以来民间金融的发展来看，民间金融组织和活动的众多参与者始终处于一个学习过程中，其防范风险意识在增强。从演化的角度看，人们对非正式金融的感知在不断变化。非正式金融本身存在着一些局限性，而且有些形式的民间金融（如抬会）可能造成负面的社会后果。农村社区越是朝着匿名社会和流动性社会过渡，非正式金融的风险就会越大，越是需要民间内生非正式规则和正式规则（比如合同法）相协调。对于一些可能带来负面社会后果的民间金融形式，需要采取分别对待的办法。比如可以放开一般民间金融的运作，禁止抬会。目前存在多年来形成的对民间金融的歧视态度和观念，这些态度和观念在许多政府官员、学界和民众中均存在，影响到民间金融的正常运作。
二、改革思路
农村金融市场不是一个单一金融市场，而是由多个局部金融市场组成，存在着大量有关农村中小企业有效金融服务需求的局部知识，应引入农村金融组织或活动多样性，并由此在农村金融领域引入金融供给方的竞争，更为充分地发现和利用这些知识，增强需求取向，改善金融服务供给。需要建立一个机构多元化的竞争性农村金融体系和竞争性农村金融秩序。打破垄断或者准垄断格局。竞争能够带来效率，促进金融创新，扩大金融服务供给，促使金融机构按照服务产品的成本和风险实行风险定价。
（一）建立机构多元化的农村金融体系和秩序
1、应改变对民间非正式金融的歧视态度和观念，把农村非正式金融视作为与正式和准正式金融同等重要的金融领域，把非正式金融、正式金融和准正式金融并列看作金融市场、金融秩序和金融系统的重要组成部分，建立一个较为宽松的法律框架和政策环境，相应减少“扰乱金融管理秩序罪”的适用范围。金融秩序由两个部分组成，一部分是正式金融秩序，另一部分为非正式金融秩序。民间金融活动所形成的是非正式金融秩序，是一种自组织的金融秩序。迄今为止的民间金融活动从总体上表现出很高程度的流动性、安全性和广义上的收益性（包括互惠活动的非金钱收益）。其总体的不良贷款率要远远低于正式金融。而恰恰是正式金融的流动性、安全性和收益性存在问题和隐患。
2、农村金融市场需要一个竞争性金融秩序，农村金融市场的主体应该是竞争性的商业金融和合作金融，政策性金融应该发挥辅助性的作用。国有商业银行、民营银行、当前的农村信用社、真正意义上的合作金融、商业化小额信贷、非正式金融都可以成为竞争性商业金融市场的组成部分。竞争性金融市场最能发现利用分散广泛的局部知识。在竞争环境下，真正意义上的合作金融对其成员而言是合作性的，但是对外仍然与商业金融一样，需要按照市场规则运作，因而也是竞争性金融市场的重要主体。规范运作的商业化小额信贷，其效果要好于包括贴息贷款之类的一般政策性金融。
3、要大力促进真正意义上的合作金融的发展。这种合作金融可以是由当前的农信社改制而来，也可以由农村中小企业与农户新建。合作金融由此从当前的外生型、形式化的组织类型返回到内生型的、实质化的组织类型。培育合作金融的要点是：基层社小型化、自组织化；次级社（联社、协会等）由基层社参股组成，决策权应该是基层社，而不是次级社。次级社的功能是委托-代理制下的服务。
4、在发展真正意义上的合作金融的同时大力促进商业金融的发展，推进正式金融的内生化。在当前贷款利率市场化（取消贷款利率上限）之后，正式商业金融机构，尤其是自下而上所建立的、内生的正式商业金融机构由于充分面向市场并实行风险定价，能够向各种大小的企业提供信用、抵押、担保、质押和留置贷款。在当前阶段，可以通过核准制开放新的正式商业金融机构的市场准入，设置一定规模的最低资本金要求。合作金融的知识论基础就是社员共享有关局部知识，可以较好地解决限于一个地方经济主体的资金互助的问题以及利率市场化前提下商业金融贷款利率可能偏高的问题。在金融服务方面奉行成员优先的原则。真正的合作金融体系是从下而上建立的，其中，基层合作金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供便利服务和开展基层合作金融组织共有的但又不能开展的某些业务。这也是合作金融体系的力量来源。
5、在遵循商业运作原则、努力实现机构和财务可持续性意义上推进小额信贷。小额信贷要遵循商业运作原则，实现机构和财务可持续性。这意味着小额信贷利率市场化、严肃农户的按期还本付息纪律。遵循风险定价原则的小额信贷放款可以使得稀缺资金真正流向回报率最高的项目用途，培养农户从事工商业活动的市场意识和信用意识，为农户的长期脱贫创造条件。商业化小额信贷目前已经成为小额信贷项目的主流发展方向，财务上的可持续性和资金自给成为其标准。外部援助和捐助应该面向促进现有和未来小额信贷项目的财务上的可持续性和自给。
6、把政府信贷贴息降低到最低必要程度和范围，政策性金融机构应参照德国和欧盟的政策性金融机构做法实现可持续经营。贴息必须直接针对特定贫困者的投资项目。政策性金融除了上述领域之外，还可以在建立贷款担保体系、农业保险体系、农村金融组织结算体系、金融服务信息系统等方面发挥作用。
7、允许非正式金融在一定的秩序框架内运作，采取的方式可以是，只列举一些不允许的非正式金融做法，其他自然被允许。非正式金融目前对农村发展提供了最大部分的信贷支持。简单宣布非正式金融非法是不合理的，简单宣布禁止也是禁不绝的。非正式金融在一定秩序框架下的存在有其必要性和合理性。在封闭的农村社区，由于社区内外人员流动性较低，非正式金融只要在人缘地缘血缘关系基础上运作，充分利用社会网络中的人际信任和社会排斥之类的非正式制裁机制，其发展空间非常可观。在相对开放的农村社区，由于社区内外人员流动性较高，仅仅依靠信任和非正式制裁机制还不够，这就要求某些类型的非正式金融应在某种正式秩序框架下运作，实现部分正式化甚或完全正式化。当前的合会尚有许多减少金融风险的空间，基本上不需要对合会作特别的规范，政府可以加强宣传合会风险，并通过检测合会的发展趋势、适时提出预警。政府也可以承认一般合会的合法性，但为适当减少合会的金融风险，从法律角度对其运作提出一些程序上的限制性规定。
8、中期内放宽对民间借贷利率的上限控制，在长期取消上限控制，代之以一系列对高息借贷可能负面效应的化解措施，包括社会政策措施和个人信用破产保护制度。从国内外情况来看，贷款利率市场化是一大趋势。在我国贷款利率市场化之前，民间借贷（包括合会）的合法性与否，政府事实上参照两个标准来确定：一是根据1991年最高人民法院的司法解释，民间借贷利率最高不得超过银行同类贷款利率的4倍（包含利率本数），超过部分利息不受法律保护；二是是否向不定向社会公众吸取存款或者变相吸取存款。但究竟如何计算合会的利率并将它作为衡量依据，这并无定论，还需要规定大家认同的利率计算方式，作为法律适用之基础。对于“不定向”或者“社会公众”，还需要最高人民法院进行量化的司法解释。迄今为止并无权威的、有法律效力的解释。随着我国2004年10月29日宣布原则上不再对贷款利率设置上限（农信社和城信社除外），这意味着贷款利率原则上实行了市场化。其对民间金融的意蕴是，民间借贷利率最高不得超过银行同类贷款利率的4倍（包含利率本数）事实上不再有效力。在长期，我国取消民间借贷利率上限是一个发展方向。民间高利借贷首先是一种金融服务，但有可能带来一些负面社会后果，尤其是当债务人难以如期还债时。因而取消民间借贷利率上限需要有一系列社会政策机制和法律机制作为其配套措施。
9、实行核准制来大力鼓励内生正式和准正式金融组织制度创新。2004年中央一号文件均提出，鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。2005年一号文件的要求有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作。新的准入条件和监管办法应该为此类金融机构以及民间金融提供更为宽松的生存空间。发展地方中小民营银行等正式金融机构可以挤出部分非正式金融。应该向我国私人资本以多种方式开放正式和准正式金融服务市场准入，从而使得本来“非法”的企业融资行为在一种正式化、组织化、制度化的层面上运作。比如可以通过改革现有金融机构甚至私人钱庄发展民营乡村银行，还可以直接新建民营乡村银行。可以根据核准制核准新建中小民营金融机构，杜绝政府参股或干预管理决策。新建中小民营金融机构最容易实行资产负债管理和根据资本充足率来监管。温州一带地下私人钱庄和高利贷的存在均说明中小民营银行在农村金融市场中有其生存和盈利的空间。具体而言，内生正式和准正式金融组织的核准可以根据金融当局的级次分为中央金融当局核准和地方（省或较大的市）金融当局核准。这种做法类似于美国的做法。只有这样，才能加快金融业的改革。
10、通过扩大民间正式金融的供给，满足百姓对金融服务的有效需求，自然平抑和挤出民间非正式金融，而不是打压民间非正式金融。随着经济民营化和市场化的进展，百姓的金融需求在增加，在正式金融压制较为严重的情况下，民间非正式金融是一种重要的金融服务供给。正式金融发展了，民间非正式金融就会得到部分挤出。另外，正式金融需要进一步使其所有权主体到位，金融监管当局和其他政府部门退出对其实行的微观管理，使得正式金融内生化和民营化。
（二）改进农村金融的运作环境
1、选择一些较发达和较落后地区进行农村信用社贷款利率进一步市场化试点，在试点基础上考虑进一步推行农村贷款利率市场化，最终取消对农信社的贷款利率上限。对农信社的这一水平的利率限制性规定将使得农信社不能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价。只有贷款利率自由化，信贷机构才有可能根据每一笔贷款的预期风险进行定价，或者根据整个贷款资产组合的综合风险进行定价。如果不推行农信社贷款利率市场化，农信社相对于其他金融机构或组织处于不利的、不平等的竞争地位。而在市场经济中，金融当局应该维护竞争，而不是事先确立谁是竞争中最后的得胜者。下一步是看如何推进这方面的做法。农户小额信用贷款是采取低利率的。有必要在一些选定的发达地区和落后地区农村试点这方面的贷款利率市场化问题，探讨是否借此不仅可以扩大农户小额信用贷款的覆盖面（广度），同时提高农信社满足农户有效金融服务需求的程度（深度）。强制的低利率可能使得农信社普遍推行信贷配给（即在给定利率水平下，信贷供给低于农户愿意支付的、有能力支付的需求贷款数量）的做法，放开利率可能效果更好。
2、根据当前存款利率市场化试点经验，小幅度放开正式金融机构存款利率、允许存款利率小幅度上浮是无风险的，因为正式金融机构之间的变相高息吸储在许多地方本来就是公开的秘密。农村中小企业可以直接从中受益。金融组织或活动多元化也为农村中小企业选择金融服务供给者提供了空间。存在多元化的地方，也有更多的利率可供选择。存在利率管制的地方，往往存在严重的信贷配给（即所发放信贷额度低于所愿意支付、有能力支付的额度）问题，结果反而不利于满足企业的信贷需求。利率管制是以限制金融供给者充分利用广泛存在的有关盈利机会的局部知识为代价的。
3、改进正式金融监管，把开放信贷业与强化监管相结合。首先要提高金融监管当局的独立性和公信力，其次要严格执行成熟市场经济国家已经使用的审慎监管手段，再次是结合社会监管（包括存款人监管）、所有人监管。单靠金融管理当局一家监管是不够的。既要杜绝监管缺位，又要阻止监管越位。这两者往往意味着违法监管。监管者必须停止对金融机构的直接微观管理，才能使得民营金融机构（包括农信社）真正民有民营，从而发挥民有民营所蕴含的制度效率。
4、中小金融机构之间可以建立共同的存款保险基金来为其吸收存款提供一定程度的保险。这种保险费和保险金可由相应系统的行业协会或者共同的专设机构自行确定，但必须达到或者超过法定的最低限度的存款保险要求。这并不排斥同时存在一个全国性的强制性存款保险，后者可以是一种最低限度的存款保险，适用于未参加中小金融机构之间共同设立的存款保险基金的金融机构。
5、应该鼓励民间资本联手创建市场导向的贷款担保公司，以提高担保公司的效率和可持续性。政府在这方面可以采取加强金融监管和提供税收优惠的鼓励办法。迄今为止，对担保公司缺乏监管。这种监管需要在以下方面展开：第一，所有人监管/控制；第二，负责对担保机构监管的金融监管当局的监管；第三，社会监管（社会舆论，信息披露等）。
6、加快社会信用体系建设和征信行业建设。在建设社会信用体系初级阶段，应注重促进征信行业的发展，只有征信行业得到全面的和健康的发展，才能形成失信惩罚机制的基本条件。征信系统涵盖面越大，其服务性就越强，人们对其依赖也会越大。我国的征信行业处于起步阶段，缺乏统一的政府行业监督管理部门，需要设立相应的监督管理机构。应鼓励民间资金投资经营各类征信机构，使之能够竞争性地提供信用信息服务。
7、在非正式金融监管方面，金融管理当局可以发挥积极的作用，不是强迫其完全正式化或者简单禁止，而是可以通过提供预警信息，提高透明度，应降低其风险，同时保持其活力。随着我国从2004年10月29日开始原则上对正式金融机构的贷款利率不设上限，最高人民法院1991年有关民间信贷利率不得高于商业银行同类贷款利率4倍以上的司法解释事实失效。一般可以原则上借助民法和合同法来保护非正式金融、解决其面临的一些问题。
（三）改进专门针对乡镇企业、尤其是农村中小企业的融资安排
1、当前对企业集资的限定性规定过多，严重影响到企业融资选择机会，应该大幅度扩大企业的融资选择空间。应该区分合法集资与非法集资，把企业集资的审批制改为核准制。合法集资的确定标准可以是：集资人集资的目的是自身经营；集资符合核准标准；集资的方法合法；集资人有履约的能力和诚意。核准条件可以是一些比率：比如股权融资只需要验资核准；债权融资可以设置核准条件，作一定比率限制，比如企业总负债不得超过占自有资本的一定比例。
2、应对发行企业债券实行核准制，放宽对发行企业债券的限制，扩大企业直接融资渠道。发行债券的核准权力应该适度分散到省级政府，不能集中在国家发改委。
3、在一些条件成熟地区，可考虑建立地区性资本市场（如场外股票市场和产权交易市场）。由于乡镇企业大多数规模小，立足于本地，地区性资本市场对于乡镇企业的重要性要大于全国性资本市场。
4、可以考虑设立像德国平衡银行那样的专门的中小企业银行。德国平衡银行原来为德国独立的中小企业银行，目前已经并入复兴信贷银行。在并入复兴信贷银行之前，它对整个贷款资产组合实行风险定价，凭借政府信用在国际资本市场融入低廉资金，然后以风险定价原则放贷，能够实现盈余。我国完全有条件建立一个类似的中小企业银行。
5、设置最低核准条件，全面放开由特定民间投资者的民间资本全额出资的“只贷不存”的金融机构的市场进入，鼓励和核准企业间设立财团、投资公司、财务公司。
6、依托现有的工商联系统和商会网络或者类似的企业网络，鼓励其建立各种互助基金，这种互助基金只对内部成员开放，包括存贷款业务、担保业务、投资业务等。
总而言之，需要采取综合性的政策法规措施，建立一个组织机构多元化的农村竞争性金融市场和秩序，以促进内生金融组织发展与制度创新，促进乡镇企业融资问题的解决。