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摘要：国有企业在“十四五”时期面临的内外环境更加复杂，面临的重大挑战更加严峻。在党的十九大报告中，对下一步国有企业改革指明了方向——建立全面规范、科学、有约束力的预算制度，全面实施绩效管理。全面预算管理已经成为落实企业战略、提升管理水平、提高经济效益、优化资源配置、科学管控经营风险的重要手段。目前，国有企业在实施全面预算管理方面，有的处于刚刚起步阶段，有的则存在实施有效程度偏低问题，本文基于国有企业实施全面预算管理的作用，分析国有企业在全面预算管理实施过程中存在的主要问题，并针对性地提出整改措施，仅供参考。
关键词：国有企业;全面预算管理;问题;对策措施
在党的十九大报告中为国有企业改革指明了方向——建立全面、规范、科学、有约束力的预算制度，全面实施绩效管理。全面预算管理已经成为企业落实企业战略、提升管理水平、提高经济效益、改变固有惯性思维提高思考能力的一种管理方法。
一、全面预算管理的作用
（一）帮助企业落实战略目标
“三分战略、七分执行”，再好的战略得不到有效落实，终将无法实现企业愿景和美好蓝图。全面预算管理与战略就是这样一种互为表里的关系，没有战略的预算是没有方向的预算，没有预算的战略就是纸上的数字。全面预算管理就是以战略目标为统领，将业务与人、财、物有效统一的一种管理方法，根本目的是助力企业战略落地确保企业战略目标的实现。
（二）帮助企业优化资源配置
企业为了实现战略目标，无论是新上项目还是扩大再生产，都需要一定的资源投入，是选择外购还是选择企业现有资源——人、财、物？又怎样实现最优的投入产出率？全面预算管理就是一项最佳的管理手段，在编制预算时，企业会根据战略目标和自身的实际情况来确定企业预算的核心，然后围绕这个核心进行资源配置，使有限的资源得到最优效率的配置。
（三）帮助企业提升管理水平
自2008年5月22日财政部、证监会、审计署、银监会、保监会共同下发了《企业内部控制规范》以来，建立完善的企业内控提高企业管理水平，在业界已经达成共识。完善的企业内控制度，为提供准确完整的会计数据打下坚实的基础，这也为全面预算管理提供了准确完整的基础数据，在全面预算管理的执行过程中也会发现企业内控存在的问题并予以纠正。可以说，完善的企业内控是顺利实施全面预算管理的重要基础，二者相互促进共同提升企业自身综合管理水平，进而提高企业经济效益。
（四）帮助企业科学管控经营风险
风险无处不在，风险管理是企业的必修之课。企业内控可以将企业经营风险控制在可控范围之内，但是企业在编制预算时仍然要将经营风险考虑在内，并且要将经营风险量化为数据指标进行控制。预算执行部门在执行过程中，要按照这个指标做好工作企划方案，确保将经营风险控制在可控范围之内。全面预算管理的执行过程也是管控风险的过程。
（五）帮助企业员工提高思考能力
全面预算管理是一种涉及全员、全流程、全方位的管理方法，这个理念要在企业内部广泛宣传，不仅要深入人心，最好还能成为企业文化的组成部分。企业员工在生产经营过程中无论任何行为，都要自我审核支出是否在预算指标之内，如何设计工作计划方案才能更好地完成预算指标，全面预算管理的执行过程也是企业员工不断提高思考能力的过程。
二、实施全面预算管理过程中存在的主要问题
（一）没有专业理念缺乏专业人才
全面预算管理是什么？该怎么做？在大部分国有企业中，对于这些概念的认知是模糊的。有相当部分国有企业的董事长、总经理并没有真正掌握全面预算管理的理念，仍旧停留在固有的管理模式上，在中层管理人员中熟悉和了解全面预算管理的更是凤毛麟角，缺乏熟悉和掌握全面预算管理知识的专业人才。
（二）缺乏有效的全面预算管理组织架构
要想实施好全面预算管理，就必须要有与全面预算管理相适应的组织架构作为保障。但在实践中，很多国有企业并未形成全面预算管理组织架构，认为预算管理就是财务预算，由财务部门编制和分解预算指标，年终向经理层报告，并依据此结果进行考评。由于预算的编制、执行、考核都由同一个部门执行，导致了预算缺乏有效的监控，达不到预算管理的预期。
（三）基础管理工作薄弱影响全面预算管理的实施效果
企业的基础管理工作质量的高低，直接影响全面预算管理实施效果，企业基础管理工作质量的高低，取决于企业内控的执行质量。目前，在国有企业内控执行过程当中，仍然存在着一些问题，比如：在组织架构上依旧不完善，在职责分工上依旧不明确，在业务流程上依旧不规范;内控制度依旧不完善等问题;部分国有企业信息化程度偏低，没有一套完整的预算软件体系，大部分企业仍然采用手工作业，这样不仅增加了工作量，还增加了数据的出错概率，直接影响了企业全面预算管理的实施效果。
（四）预算指标不是以企业的战略目标为起点
大多数国有企业是以国资委下达的年度考核指标作为年度预算指标，而国资委下达的考核指标，则是在去年指标实际完成的基础上进行5%～10%的递增或递减得出的。这使得企业的预算指标没有以企业的战略目标为出发点，造成了企业的预算指标不能与市场直接接轨，再加上部分国有企业大多处于衰退期，管理层存在着守摊思想，这也造成了国有企业的短期行为不重视规划企业战略目标。
（五）全面预算管理流程不清晰
大多数国有企业在全面预算管理流程上不清晰，大都认为预算管理就是财务预算，就是成本费用的控制，由财务部门按照国资委的年度考核指标做出相对应的销售预算、成本费用预算、资金預算等。其实，预算管理不是财务预算，财务预算只是其中的一部分。
（六）忽视预算监控与分析使得预算流于形式
有些国有企业虽然编制了预算，但在日常经营活动中，往往就是预算指标下达后，没有根据预算对经营活动进行控制，使预算流于形式，无法实现预算的控制作用。预算分析也仅针对预算数据与实际数据的对比进行表面分析，没有针对差距背后的原因进行深度挖掘，也没有对管理层发出预警信息，更没有制定管理改进措施，降低了全面预算管理的可信度，这是国有企业实施全面预算管理的效果偏低最主要的一个原因。
关键词：国有企业;全面预算管理;问题;对策措施
在党的十九大报告中为国有企业改革指明了方向——建立全面、规范、科学、有约束力的预算制度，全面实施绩效管理。全面预算管理已经成为企业落实企业战略、提升管理水平、提高经济效益、改变固有惯性思维提高思考能力的一种管理方法。
一、全面预算管理的作用
（一）帮助企业落实战略目标
“三分战略、七分执行”，再好的战略得不到有效落实，终将无法实现企业愿景和美好蓝图。全面预算管理与战略就是这样一种互为表里的关系，没有战略的预算是没有方向的预算，没有预算的战略就是纸上的数字。全面预算管理就是以战略目标为统领，将业务与人、财、物有效统一的一种管理方法，根本目的是助力企业战略落地确保企业战略目标的实现。
（二）帮助企业优化资源配置
企业为了实现战略目标，无论是新上项目还是扩大再生产，都需要一定的资源投入，是选择外购还是选择企业现有资源——人、财、物？又怎样实现最优的投入产出率？全面预算管理就是一项最佳的管理手段，在编制预算时，企业会根据战略目标和自身的实际情况来确定企业预算的核心，然后围绕这个核心进行资源配置，使有限的资源得到最优效率的配置。
（三）帮助企业提升管理水平
自2008年5月22日财政部、证监会、审计署、银监会、保监会共同下发了《企业内部控制规范》以来，建立完善的企业内控提高企业管理水平，在业界已经达成共识。完善的企业内控制度，为提供准确完整的会计数据打下坚实的基础，这也为全面预算管理提供了准确完整的基础数据，在全面预算管理的执行过程中也会发现企业内控存在的问题并予以纠正。可以说，完善的企业内控是顺利实施全面预算管理的重要基础，二者相互促进共同提升企业自身综合管理水平，进而提高企业经济效益。
（四）帮助企业科学管控经营风险
风险无处不在，风险管理是企业的必修之课。企业内控可以将企业经营风险控制在可控范围之内，但是企业在编制预算时仍然要将经营风险考虑在内，并且要将经营风险量化为数据指标进行控制。预算执行部门在执行过程中，要按照这个指标做好工作企划方案，确保将经营风险控制在可控范围之内。全面预算管理的执行过程也是管控风险的过程。
（五）帮助企业员工提高思考能力
全面预算管理是一种涉及全员、全流程、全方位的管理方法，这个理念要在企业内部广泛宣传，不仅要深入人心，最好还能成为企业文化的组成部分。企业员工在生产经营过程中无论任何行为，都要自我审核支出是否在预算指标之内，如何设计工作计划方案才能更好地完成预算指标，全面预算管理的执行过程也是企业员工不断提高思考能力的过程。
二、实施全面预算管理过程中存在的主要问题
（一）没有专业理念缺乏专业人才
全面预算管理是什么？该怎么做？在大部分国有企业中，对于这些概念的认知是模糊的。有相当部分国有企业的董事长、总经理并没有真正掌握全面预算管理的理念，仍旧停留在固有的管理模式上，在中层管理人员中熟悉和了解全面预算管理的更是凤毛麟角，缺乏熟悉和掌握全面预算管理知识的专业人才。
（二）缺乏有效的全面预算管理组织架构
要想实施好全面预算管理，就必须要有与全面预算管理相适应的组织架构作为保障。但在实践中，很多国有企业并未形成全面预算管理组织架构，认为预算管理就是财务预算，由财务部门编制和分解预算指标，年终向经理层报告，并依据此结果进行考评。由于预算的编制、执行、考核都由同一个部门执行，导致了预算缺乏有效的监控，达不到预算管理的预期。
（三）基础管理工作薄弱影响全面预算管理的实施效果
企业的基础管理工作质量的高低，直接影响全面预算管理实施效果，企业基础管理工作质量的高低，取决于企业内控的执行质量。目前，在国有企业内控执行过程当中，仍然存在着一些问题，比如：在组织架构上依旧不完善，在职责分工上依旧不明确，在业务流程上依旧不规范;内控制度依旧不完善等问题;部分国有企业信息化程度偏低，没有一套完整的预算软件体系，大部分企业仍然采用手工作业，这样不仅增加了工作量，还增加了数据的出错概率，直接影响了企业全面预算管理的实施效果。
（四）预算指标不是以企业的战略目标为起点
大多数国有企业是以国资委下达的年度考核指标作为年度预算指标，而国资委下达的考核指标，则是在去年指标实际完成的基础上进行5%～10%的递增或递减得出的。这使得企业的预算指标没有以企业的战略目标为出发点，造成了企业的预算指标不能与市场直接接轨，再加上部分国有企业大多处于衰退期，管理层存在着守摊思想，这也造成了国有企业的短期行为不重视规划企业战略目标。
（五）全面预算管理流程不清晰
大多数国有企业在全面预算管理流程上不清晰，大都认为预算管理就是财务预算，就是成本费用的控制，由财务部门按照国资委的年度考核指标做出相对应的销售预算、成本费用预算、资金預算等。其实，预算管理不是财务预算，财务预算只是其中的一部分。
（六）忽视预算监控与分析使得预算流于形式
有些国有企业虽然编制了预算，但在日常经营活动中，往往就是预算指标下达后，没有根据预算对经营活动进行控制，使预算流于形式，无法实现预算的控制作用。预算分析也仅针对预算数据与实际数据的对比进行表面分析，没有针对差距背后的原因进行深度挖掘，也没有对管理层发出预警信息，更没有制定管理改进措施，降低了全面预算管理的可信度，这是国有企业实施全面预算管理的效果偏低最主要的一个原因。