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摘要 进步主义时期是美国历史上解决城市化危机和社会矛盾的重要时期。进步主义改革的一项重要内容就是政府机构改革，其目的是完善国家机器，使政府机构适应社会发展的需要。这项改革在州、地方政府的层面上取得巨大成就，尤其在市政府、州政府和州议会改革方面。通过改革，美国州、地方政府的效率大大提高，政治民主化进一步加强，贪污腐败现象得到遏制，其改革的许多经验值得我们借鉴。
关键词 进步主义，政府改革，美国
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457—6241(2008)14—0027—05
按照美国政治学和法律学的理论，美国的州政府不属于地方政府，而是构成联邦的成员政府，州以下的县、市、乡、镇和专区的政府才是地方政府。因此，美国的政府体系可以简略地分为三级，即联邦一州一地方政府。
就政府与社会和公民个人生活的关系而言，州和地方政府对社会生活、对公民个人日常生活的管理和干预要比联邦政府更直接、更频繁、更广泛。可以说，绝大多数政府活动是由州和地方政府组织进行的，绝大多数政治活动是围绕着州和地方各级政府而展开的。正是这两点决定了州和地方政府在美国政治中的基础地位。因此，考察美国各州与地方政府的机构改革具有重要的学术价值和现实意义。
美国早期的政府体制和治理模式适应了农业时代美国社会的需要，因此，在建国近一百年的时间里，美国州、地方政府机构没有出现大的变动。但是，随着美国工业化的开展和美国社会的进步，城市化的进程也逐步加快。在这种情况下，原有的上层建筑已不适应生产力和社会发展的要求，因此在有识之士即进步主义者的呼吁和推动下，美国各阶层民众积极参与州、地方政府机构的改革，从而使进步主义改革成为美国各级政府改革的里程碑和分水岭，进步主义时代已经到来。
进步主义时代是美国政治体制推陈出新、大力改革的时代，也是美国国家机器不断完善的时代，尤其对州政府和地方政府来说，这样的评价十分公允并不夸张。
一、美国市政府的改革
在美国的各级地方政府中，市政府是美国民众关注最多的一级，也是最重要的一级。美国的市政体制改革成果成为各国城市化进程值得借鉴的宝贵财富。在进步主义时期，市政府改革是美国地方政府改革的核心内容之一。
1．进步主义运动时期市政改革的原因
美国城市化的迅速发展急需建立与健全相应的市政机构和管理体制，然而，联邦政府奉行自由放任主义政策，对城市事务也很少过问，而各州对城市的管理则是五花八门，或者由州议会分管，或者由市议会独揽；再加上美国城市历史较短，缺乏管理经验，这就为“城市老板”把持市政提供了机会。
本来就软弱涣散的市政机构，在“城市老板”的把持下更趋混乱。“城市老板”及其麾下的帮派势力在州、市两级立法部门中安插亲信，坐镇州、市两级立法部门，摆布市政。行政部门和市长等并无实权，形同虚设，造成城市行政部门普遍软弱、机构设置权限不清。这导致州议会干预市政的做法司空见惯。在这种情况下，城市政府的实权操纵在“城市老板”控制下的立法部门之手，行政部门近于瘫痪，市长徒有虚名。
“城市老板”操纵市政，使贪污腐败在各城市泛滥蔓延。按照大多数城市的规定，市议会一般有权管理市政资金的征集和开销，发放市区铁路修筑特许权，签发承包公用事业的合同，以及购置城市必需设备等。这些权力的运用，没有正式而严密的法定程序，于是“城市老板”们通过对市议会的操纵，明目张胆地出售特许权和承包合同，一些大企业向“城市老板”们行贿后，不仅可逃避正常的课税，甚至连永久的特许权都买得到。至于其他种种以权谋私、以权谋利的肮脏交易，更是不胜枚举。难怪当时的有识之士感叹：“市政府是美国政治机构最明显的失败……美国的市政府是基督教世界中最糟糕的——代价最高，最无能，也最腐败。”
而另一方面，广大的移民和工人却居住在城市的廉价住房内。这种住房条件极差，缺乏最起码的生活设施。在芝加哥一份调查报告中指出，贫民窟的这些住房“完全违反了下水道、水管、电灯、通风设备、火灾或意外事件的安全设备的各项规定，忽视了卫生法规，阴沟和厕所糟得可怕，他们(工人)挤得满满的房屋又脏又暗，他们(工人)的食品不卫生，附近的大街小巷以及堆满垃圾和满地脏水的后、院也同样肮脏不堪”。恶劣的居住环境导致疾病盛行、霍乱、伤寒等传染病蔓延，严重地损害着居民的健康，这也导致住在贫民窟的民众的死亡率不断上升。并且，城市中的犯罪率也极为惊人，嫖娼、酗酒、凶杀、抢劫等案件不断发生。
城市中存在的两极分化、社会不公等现象成为美国社会的突出问题。不改革，美国社会就不可能获得进一步的发展。
在进步主义者的推动下，美国的市政改革运动逐渐开展起来。美国的城市体制改革以扭转城市管理混乱局面、建立适应城市迅速发展需要的新型市政体制、推进城市民主政治为目的。
2．市政改革的主要内容
美国市政府在市政体制改革过程中，首先，逐渐改变权力过于分散的局面，由分权制向权力相对集中转变，城市政府的行政权力不断扩大和加强；其次，美国市政府采用科学化管理原则，仿照现代企业管理制度管理城市；最后，利用专家执掌市政的原则，要求城市官员具有较高的业务素质。这些都顺应了城市化发展的趋势，代表了现代市政体制的发展方向。在民主和效率方面，它实现了城市的自治，允许城市在地方性事务中享有自治权，有权选择城市政府的类型。而且美国市政府在放弃权力制衡原则的同时，发展了公民的创制权、复议权和罢免权，建立了直接预选制，以选举主要市政官员。这一措施加强了公民对市政职能的监督，有利于实现地方管理的民主化。
美国最传统的市政府组织形式是市长—议会制，但该制权力分散，指挥不灵，运营不便，效率低下。为了克服这一弊端，市委员会制应运而生。开始，这种制度表现出较高的效率，但它随即暴露出不少弊病，不适应专业化的管理，因为这种体制缺乏强有力的领导人，行政分工不细，责任与职权都不甚明确，缺乏行政部门的效率，于是这种体制逐渐被不少城市所抛弃。
随之，在20世纪初美国的进步和改革运动之后，一种新的市政管理模式——“市政议会一市政经理型”的管理模式开始出现。这一模式强调市政管理的专业化和职业化，用现代企业的主人与委托人的模式将市镇管理职业化和稳定化。市政经理制用一个形象的比喻就是：如果把城市比作一个大企业，那么市民相当于股票持有者，市议会相当于董事会，市政经理相当于总经理。在这个意义上，采纳市政经理制后，市政机构开始成为一个高效率的企业化组织，而不是充满党派纷争的政治性机构。
因此，市政经理制精干而富有效率，大大精简了地方政府组织，减轻了地方政府的财政负担，标 志着市政管理科学化的开端。并且市政经理制体现了市政府管理企业化、专业化的趋势，反映了市场经济的需要，贴近市民利益，机制灵活，带有很强的实用色彩。
与此同时，市政府的会计和审计部门也展开了第一次反腐倡廉的改革浪潮。改革的目的是惩治官员腐败，实行更大程度的公众控制，拓展政府职能以满足城市居民日益增长的公共服务需求。
在纽约市政改革中，纽约市政研究局应运而生。纽约市政研究局的宗旨是揭示政府如何运作，从而建议如何改进政府工作。其手段是建立会计制度，以提供经营交易及结果的全面、准确、及时的信息。
纽约市政研究局通过实地调查和研究，提议在公共预算中采用企业会计模式，并作为公共预算的主要财务控制工具。该局强调政府也应像企业一样评估持续运营能力，实行条目预算编制，使政府的支出更加清晰明了，同时建立独立的监察机构监督政府的开支情况。纽约市政研究局也建议城市政府使用成本会计，以便经济有效地运营。会计制度改革使政府的财务管理更加合理，政府的财务状况得到有效的披露，保持了公共资金的安全完整，贪污腐败现象得到有效的遏制。
经过对市政府各方面的改革，新型市政管理体制产生并逐渐加以完善，这是美国城市管理现代化开端的标志，它提高了美国城市管理的效率，并且，美国市政体制改革还探索出一条现代化条件下推进民主政治的道路，使民主和效率获得了较好的统一。
二、美国州政府和州议会的改革
1、美国州政府的改革
在州的层面上，如同城市一样，州一级的政府也同样面临党魁操纵、政风败坏、效率低下等问题。一些企业和金融界的领袖本身就是党魁，他们自己担任州议员或州政府官员，直接控制议会和政府。因此，在进步主义势力控制的各州，如威斯康星州、纽约州等州，对州政府的管理也进行了卓有成效的改革。
首先是加强政府的职能，扩大政府管理范围。一些州先后制定了各类干预经济与社会事务的法律，由行政部门大力推行。在威斯康星州，在罗伯特·拉福莱特担任州长期间，先后设立了工业委员会、公用设施委员会、交通运输委员会等机构，对经济事务进行了十分有效的管理。这些管理机构兼有行政与司法的双重职能，它们负责监督铁路公司的垄断，维护农民的利益，保护弱者的权益，提高城市运行的质量。所有这些都表明自由放任主义和社会达尔文主义已经不适合美国社会发展的需要，政府的职能和地位发生变化，它开始实行宏观调控，干预市场，来维护社会的公平与正义。
其次，加强了管理的专业化与科学化，提高州政府的效率。例如，同样在威斯康星州，成立了州效率局和州公共事务局。后者由州长、参议院主席及各行业的代表组成，专门负责研究和改进政府效率。明尼苏达等州还制定了有关提高政府行政效率的法令。
威斯康星州在进步主义改革者拉福莱特的领导下，进行一系列的政府机构改革和民主改革，到一战爆发前已经制定了一整套管理文官、院外活动和竞选经费的法规，同时还引入直接预选制、创制权和复决权等选民直接民主制。威斯康星的改革成为各州政府改革的榜样，大规模的州政府改革，动摇了地方党魁制度，简化了政府组织形式，拓宽了公民参政议政的渠道，而且政府加强对公共事业的管理也使人民的利益得到保障。
在州政府改革中，警察机构的改革尤为显著。州警察体制的建立和完善也是进步主义时期州政府机构改革的一项重要内容和具体成果。
早期美国警察的职能包括管理黑人奴隶和印第安人、维护社会安定，维护公共卫生，维持交通秩序，禁酒，管理赌博和枪支，但早期的警察几乎不进行预防犯罪的活动，并且许多警察的职能由担任志愿者的民众去执行。这种状况符合农业时代的美国社会。
但是，随着美国工业化和城市化的进行，这种状况日益与美国社会格格不入。尤其是美国市政的腐败也严重侵蚀到警察部门。权钱交易、买官卖官盛行。许多警察行贿“城市老板”来进阶成为警官。19世纪90年代，某一民间委员会对纽约市警察腐败状况的调查显示，“在纽约市，要获取一个警察的职位，需花费1600美元，要获取一个警官的职位，需花费12000至15000美元”。警察实际上成为“城市老板”的代理人。
在进步主义者的推动下，美国警察机构也进行了行之有效的改革。首先是警察人事制度的改革，改革内容主要是严格把关，强化用人标准，实行严密的招募和训练制度，避免不合格的警察被录用或被提拔。其次是警察机构的重组。与此同时，警察的职能也在发生变化，治安部门已从最初旨在严厉“打击犯罪”，转向提供旨在维持社区范围内治安的服务，包括预防犯罪、实施社区交往计划等内容。这种治安方式和职能的变化，有助于超越社区的某些差异，并使警察和社区各团体一起维护安全和安定。
警察机构的改革和职能的转变，大大提高了警察的机动性和应变能力，使美国的治安状况逐步好转，犯罪率下降，人民生活安定。
美国各州政府的改革使行政部门的权力得到加强，相应的，在权力制衡另一端的州议会，也必须做出适当的回应。但是，州议会本身存在的严重问题，使其自身的改革更为迫切。
2、美国州议会的改革
美国独立建国后，各州立法机关决定一切政策，在政府机构中处于绝对的主导地位，行政机关实际处于从属地位。公众把州议会看做是有权力和威信的政治机关。各州议会实力的强大，就连一位前来学习美国政治的外国学生也这样评论说：“在许多州，议会的力量如此强大以至于我们可以忽视其他机关的存在而把议会称为政府。”
但是，美国内战之后，随着工业化和城市化的开展，州议会的某些缺点逐渐暴露，公众的看法逐渐改变。公众对州议会最不满意的方面，一是议员本身的腐化。由于州议员具有强烈的地方主义思想，他们认为自己只是本选举区的代表，而非全州的代表。他们的首要义务是从州财库或利用州立法为本选举区多争经费。他们彼此常有同样的目的，所以互相勾结，以私害公，使彼此的目的都能达到；二是州议会缺乏专门的立法知识和经验，助长院外集团掮客操纵立法。
立法机关的专横和腐败引起了美国民众的不满，使人们认识到立法机关也可能会出现和行政机关一样的专横，因此，必须限制立法机关的权力。为对抗立法机关的专横，各州扩大了州长的权力。
在加强州长权力的同时，各州在州宪法中对议会权力新加了各种限制，如限制州支出和借债权等。并且，许多州实行“直接立法”，规定公民的创制和复决权力。由于公民的直接立法将部分收回立法权力，这标志着民众对议会信任的衰落。正如威廉姆斯教授指出：“在本世纪初的创制和复决运动，乃是民众对立法机构表示不满的另一反映。创制允许公众绕过未能尽职的州议会，复决则对不得人心的法律效果提供制衡。”
州议会的改革使州议会的权力受到限制和削 弱，相应的，州行政官员的权力增大。并且，州行政官员对地方官员的监督权越来越大，以前曾认为是地方性的问题开始被看成全州性的问题。这种趋势特别明显地表现在执行法律、财政、卫生、公路、福利和选举程序方面。
但是，为了体现权力制衡的原则，各州议会仍然制约着州行政部门的权力。例如，为加强监督，各州议会也设立了审计局，对州政府各机关的财政支出进行审计。审计的内容主要集中在该部门的财政支出是否严格遵照财政预算的规定上，也就是财政支出的合法性上。以后，随着时代的发展，审计的内容有了新的扩大，不仅审查支出的合法性，而且审查支出的绩效。审计内容的扩大促成了州议会对行政的监督更加深入和有效。
进步主义时代的地方政府机构改革，旨在使资本主义民主制适应新的工业社会。这一目标基本上得到实现。改革中提出的大部分措施，至今仍在美国政治中发挥作用。可以说，这一时期的政治改革大大扭转了大垄断集团控制政治的局面，推动了美国政治的进一步民主化。
进步主义时期是美国社会从自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期，原来的州和地方政府需要进行改革以适应新形势的要求。
纵观这一时期美国州、地方政府机构改革的历史，美国政府机构改革体现了实用主义、大胆试验的理念。实用主义不仅是美利坚民族精神的高度概括，也贯穿了美国州、地方政府机构改革的全过程，是政府机构改革理念的最鲜明特征。美国民众正是在这种反对理论教条、重视实践的“实用主义”理念的指引下，将州、地方政府机构改革步步推向深入。用美国学者的话来说：“我们宁愿行动而不愿思考，我们是反理论的，反专家的，实际是反理性的。我们强调实用性和紧迫性。”进步主义时期的美国机构改革集中体现了美利坚民族的这一特性。
并且，美国地方政府机构改革具有很强的法治约束和制度保障。立法、行政、司法三方不仅相互制约，以防止一方的权力过于膨胀，更重要的是，地方政府机构改革体现了三方的积极互动，这不是一种零和博弈，而是一种双赢，正是这种双赢，维护了美国政治体制的稳定和平衡，同时也使美国政府机构改革有条不紊的深入进行。对我们来说，应该在促进地方自主治理的基础上引导地方政府的适当分立，并推动政府间多种形式的合作，鼓励以双赢的方式来解决改革中面临的问题，有效降低地方政府竞争的负面影响，真正构建起社会主义和谐社会。同时，美国地方政府机构改革体现了企业化的特征。美国地方政府的组织运行方面，普遍采用准公司式的治理结构，实现了精干高效、监督有力。地方政府企业化的模式对我们也具有较强的借鉴价值，其真正的精髓是引进成本收益的观念，通过系统的改革来提高政府效率。
进步主义时期美国的州与地方政府机构改革为我们提供了一种模式，一种借鉴，美国政府的改革历程对我国政府公共事务管理改革有很好的启示作用。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在社会管理上处于特殊的不可替代的位置，研究政府的运作对提高社会管理水平有直接的意义。美国在社会管理上的制度性安排很值得我们借鉴。
责任编辑 王公悫
关键词 进步主义，政府改革，美国
中图分类号 K7 文献标识码 A 文章编号 0457—6241(2008)14—0027—05
按照美国政治学和法律学的理论，美国的州政府不属于地方政府，而是构成联邦的成员政府，州以下的县、市、乡、镇和专区的政府才是地方政府。因此，美国的政府体系可以简略地分为三级，即联邦一州一地方政府。
就政府与社会和公民个人生活的关系而言，州和地方政府对社会生活、对公民个人日常生活的管理和干预要比联邦政府更直接、更频繁、更广泛。可以说，绝大多数政府活动是由州和地方政府组织进行的，绝大多数政治活动是围绕着州和地方各级政府而展开的。正是这两点决定了州和地方政府在美国政治中的基础地位。因此，考察美国各州与地方政府的机构改革具有重要的学术价值和现实意义。
美国早期的政府体制和治理模式适应了农业时代美国社会的需要，因此，在建国近一百年的时间里，美国州、地方政府机构没有出现大的变动。但是，随着美国工业化的开展和美国社会的进步，城市化的进程也逐步加快。在这种情况下，原有的上层建筑已不适应生产力和社会发展的要求，因此在有识之士即进步主义者的呼吁和推动下，美国各阶层民众积极参与州、地方政府机构的改革，从而使进步主义改革成为美国各级政府改革的里程碑和分水岭，进步主义时代已经到来。
进步主义时代是美国政治体制推陈出新、大力改革的时代，也是美国国家机器不断完善的时代，尤其对州政府和地方政府来说，这样的评价十分公允并不夸张。
一、美国市政府的改革
在美国的各级地方政府中，市政府是美国民众关注最多的一级，也是最重要的一级。美国的市政体制改革成果成为各国城市化进程值得借鉴的宝贵财富。在进步主义时期，市政府改革是美国地方政府改革的核心内容之一。
1．进步主义运动时期市政改革的原因
美国城市化的迅速发展急需建立与健全相应的市政机构和管理体制，然而，联邦政府奉行自由放任主义政策，对城市事务也很少过问，而各州对城市的管理则是五花八门，或者由州议会分管，或者由市议会独揽；再加上美国城市历史较短，缺乏管理经验，这就为“城市老板”把持市政提供了机会。
本来就软弱涣散的市政机构，在“城市老板”的把持下更趋混乱。“城市老板”及其麾下的帮派势力在州、市两级立法部门中安插亲信，坐镇州、市两级立法部门，摆布市政。行政部门和市长等并无实权，形同虚设，造成城市行政部门普遍软弱、机构设置权限不清。这导致州议会干预市政的做法司空见惯。在这种情况下，城市政府的实权操纵在“城市老板”控制下的立法部门之手，行政部门近于瘫痪，市长徒有虚名。
“城市老板”操纵市政，使贪污腐败在各城市泛滥蔓延。按照大多数城市的规定，市议会一般有权管理市政资金的征集和开销，发放市区铁路修筑特许权，签发承包公用事业的合同，以及购置城市必需设备等。这些权力的运用，没有正式而严密的法定程序，于是“城市老板”们通过对市议会的操纵，明目张胆地出售特许权和承包合同，一些大企业向“城市老板”们行贿后，不仅可逃避正常的课税，甚至连永久的特许权都买得到。至于其他种种以权谋私、以权谋利的肮脏交易，更是不胜枚举。难怪当时的有识之士感叹：“市政府是美国政治机构最明显的失败……美国的市政府是基督教世界中最糟糕的——代价最高，最无能，也最腐败。”
而另一方面，广大的移民和工人却居住在城市的廉价住房内。这种住房条件极差，缺乏最起码的生活设施。在芝加哥一份调查报告中指出，贫民窟的这些住房“完全违反了下水道、水管、电灯、通风设备、火灾或意外事件的安全设备的各项规定，忽视了卫生法规，阴沟和厕所糟得可怕，他们(工人)挤得满满的房屋又脏又暗，他们(工人)的食品不卫生，附近的大街小巷以及堆满垃圾和满地脏水的后、院也同样肮脏不堪”。恶劣的居住环境导致疾病盛行、霍乱、伤寒等传染病蔓延，严重地损害着居民的健康，这也导致住在贫民窟的民众的死亡率不断上升。并且，城市中的犯罪率也极为惊人，嫖娼、酗酒、凶杀、抢劫等案件不断发生。
城市中存在的两极分化、社会不公等现象成为美国社会的突出问题。不改革，美国社会就不可能获得进一步的发展。
在进步主义者的推动下，美国的市政改革运动逐渐开展起来。美国的城市体制改革以扭转城市管理混乱局面、建立适应城市迅速发展需要的新型市政体制、推进城市民主政治为目的。
2．市政改革的主要内容
美国市政府在市政体制改革过程中，首先，逐渐改变权力过于分散的局面，由分权制向权力相对集中转变，城市政府的行政权力不断扩大和加强；其次，美国市政府采用科学化管理原则，仿照现代企业管理制度管理城市；最后，利用专家执掌市政的原则，要求城市官员具有较高的业务素质。这些都顺应了城市化发展的趋势，代表了现代市政体制的发展方向。在民主和效率方面，它实现了城市的自治，允许城市在地方性事务中享有自治权，有权选择城市政府的类型。而且美国市政府在放弃权力制衡原则的同时，发展了公民的创制权、复议权和罢免权，建立了直接预选制，以选举主要市政官员。这一措施加强了公民对市政职能的监督，有利于实现地方管理的民主化。
美国最传统的市政府组织形式是市长—议会制，但该制权力分散，指挥不灵，运营不便，效率低下。为了克服这一弊端，市委员会制应运而生。开始，这种制度表现出较高的效率，但它随即暴露出不少弊病，不适应专业化的管理，因为这种体制缺乏强有力的领导人，行政分工不细，责任与职权都不甚明确，缺乏行政部门的效率，于是这种体制逐渐被不少城市所抛弃。
随之，在20世纪初美国的进步和改革运动之后，一种新的市政管理模式——“市政议会一市政经理型”的管理模式开始出现。这一模式强调市政管理的专业化和职业化，用现代企业的主人与委托人的模式将市镇管理职业化和稳定化。市政经理制用一个形象的比喻就是：如果把城市比作一个大企业，那么市民相当于股票持有者，市议会相当于董事会，市政经理相当于总经理。在这个意义上，采纳市政经理制后，市政机构开始成为一个高效率的企业化组织，而不是充满党派纷争的政治性机构。
因此，市政经理制精干而富有效率，大大精简了地方政府组织，减轻了地方政府的财政负担，标 志着市政管理科学化的开端。并且市政经理制体现了市政府管理企业化、专业化的趋势，反映了市场经济的需要，贴近市民利益，机制灵活，带有很强的实用色彩。
与此同时，市政府的会计和审计部门也展开了第一次反腐倡廉的改革浪潮。改革的目的是惩治官员腐败，实行更大程度的公众控制，拓展政府职能以满足城市居民日益增长的公共服务需求。
在纽约市政改革中，纽约市政研究局应运而生。纽约市政研究局的宗旨是揭示政府如何运作，从而建议如何改进政府工作。其手段是建立会计制度，以提供经营交易及结果的全面、准确、及时的信息。
纽约市政研究局通过实地调查和研究，提议在公共预算中采用企业会计模式，并作为公共预算的主要财务控制工具。该局强调政府也应像企业一样评估持续运营能力，实行条目预算编制，使政府的支出更加清晰明了，同时建立独立的监察机构监督政府的开支情况。纽约市政研究局也建议城市政府使用成本会计，以便经济有效地运营。会计制度改革使政府的财务管理更加合理，政府的财务状况得到有效的披露，保持了公共资金的安全完整，贪污腐败现象得到有效的遏制。
经过对市政府各方面的改革，新型市政管理体制产生并逐渐加以完善，这是美国城市管理现代化开端的标志，它提高了美国城市管理的效率，并且，美国市政体制改革还探索出一条现代化条件下推进民主政治的道路，使民主和效率获得了较好的统一。
二、美国州政府和州议会的改革
1、美国州政府的改革
在州的层面上，如同城市一样，州一级的政府也同样面临党魁操纵、政风败坏、效率低下等问题。一些企业和金融界的领袖本身就是党魁，他们自己担任州议员或州政府官员，直接控制议会和政府。因此，在进步主义势力控制的各州，如威斯康星州、纽约州等州，对州政府的管理也进行了卓有成效的改革。
首先是加强政府的职能，扩大政府管理范围。一些州先后制定了各类干预经济与社会事务的法律，由行政部门大力推行。在威斯康星州，在罗伯特·拉福莱特担任州长期间，先后设立了工业委员会、公用设施委员会、交通运输委员会等机构，对经济事务进行了十分有效的管理。这些管理机构兼有行政与司法的双重职能，它们负责监督铁路公司的垄断，维护农民的利益，保护弱者的权益，提高城市运行的质量。所有这些都表明自由放任主义和社会达尔文主义已经不适合美国社会发展的需要，政府的职能和地位发生变化，它开始实行宏观调控，干预市场，来维护社会的公平与正义。
其次，加强了管理的专业化与科学化，提高州政府的效率。例如，同样在威斯康星州，成立了州效率局和州公共事务局。后者由州长、参议院主席及各行业的代表组成，专门负责研究和改进政府效率。明尼苏达等州还制定了有关提高政府行政效率的法令。
威斯康星州在进步主义改革者拉福莱特的领导下，进行一系列的政府机构改革和民主改革，到一战爆发前已经制定了一整套管理文官、院外活动和竞选经费的法规，同时还引入直接预选制、创制权和复决权等选民直接民主制。威斯康星的改革成为各州政府改革的榜样，大规模的州政府改革，动摇了地方党魁制度，简化了政府组织形式，拓宽了公民参政议政的渠道，而且政府加强对公共事业的管理也使人民的利益得到保障。
在州政府改革中，警察机构的改革尤为显著。州警察体制的建立和完善也是进步主义时期州政府机构改革的一项重要内容和具体成果。
早期美国警察的职能包括管理黑人奴隶和印第安人、维护社会安定，维护公共卫生，维持交通秩序，禁酒，管理赌博和枪支，但早期的警察几乎不进行预防犯罪的活动，并且许多警察的职能由担任志愿者的民众去执行。这种状况符合农业时代的美国社会。
但是，随着美国工业化和城市化的进行，这种状况日益与美国社会格格不入。尤其是美国市政的腐败也严重侵蚀到警察部门。权钱交易、买官卖官盛行。许多警察行贿“城市老板”来进阶成为警官。19世纪90年代，某一民间委员会对纽约市警察腐败状况的调查显示，“在纽约市，要获取一个警察的职位，需花费1600美元，要获取一个警官的职位，需花费12000至15000美元”。警察实际上成为“城市老板”的代理人。
在进步主义者的推动下，美国警察机构也进行了行之有效的改革。首先是警察人事制度的改革，改革内容主要是严格把关，强化用人标准，实行严密的招募和训练制度，避免不合格的警察被录用或被提拔。其次是警察机构的重组。与此同时，警察的职能也在发生变化，治安部门已从最初旨在严厉“打击犯罪”，转向提供旨在维持社区范围内治安的服务，包括预防犯罪、实施社区交往计划等内容。这种治安方式和职能的变化，有助于超越社区的某些差异，并使警察和社区各团体一起维护安全和安定。
警察机构的改革和职能的转变，大大提高了警察的机动性和应变能力，使美国的治安状况逐步好转，犯罪率下降，人民生活安定。
美国各州政府的改革使行政部门的权力得到加强，相应的，在权力制衡另一端的州议会，也必须做出适当的回应。但是，州议会本身存在的严重问题，使其自身的改革更为迫切。
2、美国州议会的改革
美国独立建国后，各州立法机关决定一切政策，在政府机构中处于绝对的主导地位，行政机关实际处于从属地位。公众把州议会看做是有权力和威信的政治机关。各州议会实力的强大，就连一位前来学习美国政治的外国学生也这样评论说：“在许多州，议会的力量如此强大以至于我们可以忽视其他机关的存在而把议会称为政府。”
但是，美国内战之后，随着工业化和城市化的开展，州议会的某些缺点逐渐暴露，公众的看法逐渐改变。公众对州议会最不满意的方面，一是议员本身的腐化。由于州议员具有强烈的地方主义思想，他们认为自己只是本选举区的代表，而非全州的代表。他们的首要义务是从州财库或利用州立法为本选举区多争经费。他们彼此常有同样的目的，所以互相勾结，以私害公，使彼此的目的都能达到；二是州议会缺乏专门的立法知识和经验，助长院外集团掮客操纵立法。
立法机关的专横和腐败引起了美国民众的不满，使人们认识到立法机关也可能会出现和行政机关一样的专横，因此，必须限制立法机关的权力。为对抗立法机关的专横，各州扩大了州长的权力。
在加强州长权力的同时，各州在州宪法中对议会权力新加了各种限制，如限制州支出和借债权等。并且，许多州实行“直接立法”，规定公民的创制和复决权力。由于公民的直接立法将部分收回立法权力，这标志着民众对议会信任的衰落。正如威廉姆斯教授指出：“在本世纪初的创制和复决运动，乃是民众对立法机构表示不满的另一反映。创制允许公众绕过未能尽职的州议会，复决则对不得人心的法律效果提供制衡。”
州议会的改革使州议会的权力受到限制和削 弱，相应的，州行政官员的权力增大。并且，州行政官员对地方官员的监督权越来越大，以前曾认为是地方性的问题开始被看成全州性的问题。这种趋势特别明显地表现在执行法律、财政、卫生、公路、福利和选举程序方面。
但是，为了体现权力制衡的原则，各州议会仍然制约着州行政部门的权力。例如，为加强监督，各州议会也设立了审计局，对州政府各机关的财政支出进行审计。审计的内容主要集中在该部门的财政支出是否严格遵照财政预算的规定上，也就是财政支出的合法性上。以后，随着时代的发展，审计的内容有了新的扩大，不仅审查支出的合法性，而且审查支出的绩效。审计内容的扩大促成了州议会对行政的监督更加深入和有效。
进步主义时代的地方政府机构改革，旨在使资本主义民主制适应新的工业社会。这一目标基本上得到实现。改革中提出的大部分措施，至今仍在美国政治中发挥作用。可以说，这一时期的政治改革大大扭转了大垄断集团控制政治的局面，推动了美国政治的进一步民主化。
进步主义时期是美国社会从自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期，原来的州和地方政府需要进行改革以适应新形势的要求。
纵观这一时期美国州、地方政府机构改革的历史，美国政府机构改革体现了实用主义、大胆试验的理念。实用主义不仅是美利坚民族精神的高度概括，也贯穿了美国州、地方政府机构改革的全过程，是政府机构改革理念的最鲜明特征。美国民众正是在这种反对理论教条、重视实践的“实用主义”理念的指引下，将州、地方政府机构改革步步推向深入。用美国学者的话来说：“我们宁愿行动而不愿思考，我们是反理论的，反专家的，实际是反理性的。我们强调实用性和紧迫性。”进步主义时期的美国机构改革集中体现了美利坚民族的这一特性。
并且，美国地方政府机构改革具有很强的法治约束和制度保障。立法、行政、司法三方不仅相互制约，以防止一方的权力过于膨胀，更重要的是，地方政府机构改革体现了三方的积极互动，这不是一种零和博弈，而是一种双赢，正是这种双赢，维护了美国政治体制的稳定和平衡，同时也使美国政府机构改革有条不紊的深入进行。对我们来说，应该在促进地方自主治理的基础上引导地方政府的适当分立，并推动政府间多种形式的合作，鼓励以双赢的方式来解决改革中面临的问题，有效降低地方政府竞争的负面影响，真正构建起社会主义和谐社会。同时，美国地方政府机构改革体现了企业化的特征。美国地方政府的组织运行方面，普遍采用准公司式的治理结构，实现了精干高效、监督有力。地方政府企业化的模式对我们也具有较强的借鉴价值，其真正的精髓是引进成本收益的观念，通过系统的改革来提高政府效率。
进步主义时期美国的州与地方政府机构改革为我们提供了一种模式，一种借鉴，美国政府的改革历程对我国政府公共事务管理改革有很好的启示作用。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在社会管理上处于特殊的不可替代的位置，研究政府的运作对提高社会管理水平有直接的意义。美国在社会管理上的制度性安排很值得我们借鉴。
责任编辑 王公悫