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摘 要：本文分析了中国地方政府绩效预算推进困难产生原因，指出解决这些困难的制度安排。
关键词：绩效预算；地方政府；制度安排
中图分类号：D625 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）06-0336-01
一、中国推行地方政府绩效预算的现状
中国地方政府正在尝试学习西方发达国家，推进公共支出绩效预算改革。财政部近日表示，2012年原则上所有的地区(包括省、市、县)和中央部门都要进行预算支出绩效评价试点，横向到边，纵向到底。重点评价党中央、国务院关心的重大或重点民生项目、社会公众普遍关心的重大或重点项目等。广东省广州市、佛山市南海区、上海浦东新区、黑龙江省哈尔滨市等城市的财政部门都依据本地的情况，各自改革试验，并取得了阶段性的成果。这表明，中国部分地方政府正试图通过这一改革尝试，来提高政府在管理公共事务、配置和使用公共资源、提供公共服务等方面的能力。
尽管中国目前已经具备了逐步从投入控制向绩效管理转变的基本条件，但是各地方政府的实践表明，中国的绩效预算改革还只是起步、探索阶段，诸多矛盾纠缠其间。在国情背景下,推行绩效预算改革仍存在技术、法律制度、观念等方面的限制,现阶段还难以推行。
二、绩效预算的定义及特点
绩效预算，是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。在中国，政府绩效预算与行政管理相伴而生，政府的管理方式决定了预算的形式和预算评价的体系。从财政学的观点看，政府预算有以下特点：
1、计划性。政府预算是政府利用税收和支出提前安排资金的活动。2、行政性。所谓行政性实质上指的是“强制性”。政府的预算是采用行政强制、无偿方式来实施的。3、公共性。政府的预算资金来源于税收，税收是政府维护和增进公共福利的工具。税收收入和罚没收入都应该纳入国库，同时也纳入到预算管理的程序之中。4、法律性。政府的预算要经过人大审核，并且表决通过。
三、中国地方政府绩效预算改革困难的原因分析
（一）技术原因：首先,公共支出部门职能难以明确量化考核。公共部门职能的确立与整个行政部门预算权力结构有关。不同的权力结构将会对预算过程产生不同的影响。权力结构为预算参与者的行动提供了一个基本的行动框架，从而会对预算决策者的决策行为产生影响。评价绩效预算体系的建立基于各个部门的职责划分，指标的设立也正是基于各部门在项目实施过程中的权责。实践中，浦东新区没有一套相对成熟科学的财政支出绩效评价指标体系，一定程度上影响了评价质量。其次，公共支出标准成本核定、绩效报告责任约束等还难以操作。政府绩效预算是实现政府各职能的预付资金保障，承担管理政府的职能，同时也是公共资源配置的工具。但是公共支出标准的成本按照什么标准和要求核定，由谁来核定都存在很大的问题。
（二）法律制度原因：我國的绩效预算缺乏制度立法保障,包括公共支出部门预算管理责任立法、统一的财政支出绩效评价工作法律法规、绩效评价和调查的制度保障等。财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到必要的立法支持。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理。但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
（三）行政管理水平原因：目前我国的行政管理水平仍难适应绩效预算的要求。不同政府行政模式相对应于不同的预算观念。统治型政府的管理模式相对应“养人”的预算观。绩效预算相对应的是办事和效率的预算观。办事预算观是指按支出项目拨款和专款专用为特征的预算方式。效率预算观指为人民提供公共服务的模式。这两种预算观强调政府提供公共服务为，居民花钱买服务，居民有权要求花钱享受高质量的服务。
四、政府绩效预算制度安排困境的消解及其路径
（一）各部门之间的权责关系纳入到绩效管理中。绩效预算是政府绩效管理的核心环节，设定清晰的、可测量的年度绩效计划和绩效目标，并据此制定反映年度绩效目标的绩效指标，从而使年度绩效目标和绩效指标紧密联系。
（二）明确预算绩效评估的本质在于提高财政效率。财政效率是评价政府运行机制的依据。财政效率和行政效率相辅相成，互相促进。从两者的职能看，财政效率是政府服务的外部效率，行政效率则是政府组织行为的内部管理效率。行政效率通常用于政府的自我评价，而财政效率是纳税人对政府管理的社会评价。两者是政府执政能力的内外体现。政府的行政效率应服从于财政效率，占主导地位。政府的绩效预算改革是帮助政府调整内部行政划分，通过提高行政效率来提高财政效率。
（三）建立灵敏度高的预算绩效管理信息系统。绩效预算不仅仅关注到支出的效率，同时要关注到执行项目过程中的各个环节，进行全面动态地评估。绩效预算评估和政府的绩效管理相联系，实行流程监控，能够发现政府行政过程中的资金流变化问题，从而为评估财政支出建立一个相对客观和公正的评价体系。在政府绩效管理过程中，绩效信息系统建设具有重要作用。政府绩效管理的信息对其绩效预算的决策有举足轻重的作用。
作者单位：中南财经政法大学
参考文献：
[1]孟春,王泽彩,李长禄.加快推进我国财政支出绩效评价方式改革的政策建议[J].经济要参.2006,3:3-10.
[2]马骏.中国公共预算改革的目标选择[J].中央财经大学学报.2005,10.
关键词：绩效预算；地方政府；制度安排
中图分类号：D625 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）06-0336-01
一、中国推行地方政府绩效预算的现状
中国地方政府正在尝试学习西方发达国家，推进公共支出绩效预算改革。财政部近日表示，2012年原则上所有的地区(包括省、市、县)和中央部门都要进行预算支出绩效评价试点，横向到边，纵向到底。重点评价党中央、国务院关心的重大或重点民生项目、社会公众普遍关心的重大或重点项目等。广东省广州市、佛山市南海区、上海浦东新区、黑龙江省哈尔滨市等城市的财政部门都依据本地的情况，各自改革试验，并取得了阶段性的成果。这表明，中国部分地方政府正试图通过这一改革尝试，来提高政府在管理公共事务、配置和使用公共资源、提供公共服务等方面的能力。
尽管中国目前已经具备了逐步从投入控制向绩效管理转变的基本条件，但是各地方政府的实践表明，中国的绩效预算改革还只是起步、探索阶段，诸多矛盾纠缠其间。在国情背景下,推行绩效预算改革仍存在技术、法律制度、观念等方面的限制,现阶段还难以推行。
二、绩效预算的定义及特点
绩效预算，是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。在中国，政府绩效预算与行政管理相伴而生，政府的管理方式决定了预算的形式和预算评价的体系。从财政学的观点看，政府预算有以下特点：
1、计划性。政府预算是政府利用税收和支出提前安排资金的活动。2、行政性。所谓行政性实质上指的是“强制性”。政府的预算是采用行政强制、无偿方式来实施的。3、公共性。政府的预算资金来源于税收，税收是政府维护和增进公共福利的工具。税收收入和罚没收入都应该纳入国库，同时也纳入到预算管理的程序之中。4、法律性。政府的预算要经过人大审核，并且表决通过。
三、中国地方政府绩效预算改革困难的原因分析
（一）技术原因：首先,公共支出部门职能难以明确量化考核。公共部门职能的确立与整个行政部门预算权力结构有关。不同的权力结构将会对预算过程产生不同的影响。权力结构为预算参与者的行动提供了一个基本的行动框架，从而会对预算决策者的决策行为产生影响。评价绩效预算体系的建立基于各个部门的职责划分，指标的设立也正是基于各部门在项目实施过程中的权责。实践中，浦东新区没有一套相对成熟科学的财政支出绩效评价指标体系，一定程度上影响了评价质量。其次，公共支出标准成本核定、绩效报告责任约束等还难以操作。政府绩效预算是实现政府各职能的预付资金保障，承担管理政府的职能，同时也是公共资源配置的工具。但是公共支出标准的成本按照什么标准和要求核定，由谁来核定都存在很大的问题。
（二）法律制度原因：我國的绩效预算缺乏制度立法保障,包括公共支出部门预算管理责任立法、统一的财政支出绩效评价工作法律法规、绩效评价和调查的制度保障等。财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到必要的立法支持。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理。但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。
（三）行政管理水平原因：目前我国的行政管理水平仍难适应绩效预算的要求。不同政府行政模式相对应于不同的预算观念。统治型政府的管理模式相对应“养人”的预算观。绩效预算相对应的是办事和效率的预算观。办事预算观是指按支出项目拨款和专款专用为特征的预算方式。效率预算观指为人民提供公共服务的模式。这两种预算观强调政府提供公共服务为，居民花钱买服务，居民有权要求花钱享受高质量的服务。
四、政府绩效预算制度安排困境的消解及其路径
（一）各部门之间的权责关系纳入到绩效管理中。绩效预算是政府绩效管理的核心环节，设定清晰的、可测量的年度绩效计划和绩效目标，并据此制定反映年度绩效目标的绩效指标，从而使年度绩效目标和绩效指标紧密联系。
（二）明确预算绩效评估的本质在于提高财政效率。财政效率是评价政府运行机制的依据。财政效率和行政效率相辅相成，互相促进。从两者的职能看，财政效率是政府服务的外部效率，行政效率则是政府组织行为的内部管理效率。行政效率通常用于政府的自我评价，而财政效率是纳税人对政府管理的社会评价。两者是政府执政能力的内外体现。政府的行政效率应服从于财政效率，占主导地位。政府的绩效预算改革是帮助政府调整内部行政划分，通过提高行政效率来提高财政效率。
（三）建立灵敏度高的预算绩效管理信息系统。绩效预算不仅仅关注到支出的效率，同时要关注到执行项目过程中的各个环节，进行全面动态地评估。绩效预算评估和政府的绩效管理相联系，实行流程监控，能够发现政府行政过程中的资金流变化问题，从而为评估财政支出建立一个相对客观和公正的评价体系。在政府绩效管理过程中，绩效信息系统建设具有重要作用。政府绩效管理的信息对其绩效预算的决策有举足轻重的作用。
作者单位：中南财经政法大学
参考文献：
[1]孟春,王泽彩,李长禄.加快推进我国财政支出绩效评价方式改革的政策建议[J].经济要参.2006,3:3-10.
[2]马骏.中国公共预算改革的目标选择[J].中央财经大学学报.2005,10.