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【摘要】为了解决发展过程中凸现出的各类“城市病”，通过从规划上逐步推行街区制，开放封闭小区、打开单位大门等方式促进城市内部资源在不同主体间达成共享，并对小区内的公共绿地、道路等进行整合，以满足城市发展和市民民生的需要。在此过程中，业主的居住权会与城市发展权、市民民生权产生冲突。对于这些权利之间的冲突关系，现有法律体系中并没有提供行之有效的解决方案。因此，可以在借鉴域外有关规则的基础上，引入公共地役权制度，通过协商的方式，在不改变财产权属的前提下，协调城市发展、市民民生与业主现有居住权之间的冲突。
【关键词】街区制 新型权利 权利冲突 公共地役权制度
【中图分类号】C91 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.012
2016年2月，国务院颁布实施了有关加强城市规划建设管理工作的意见，其中第十六条关于“原则上不再建设封闭小区”的这一议题始终备受各界关注。①在逐步推行街区制度的过程中，通过对各项权利之间关系的分析，借助合法合理的方式协调权利之间的矛盾，是该项政策长久执行的根本保障。
街区制的实施现状
自《若干意见》颁布实施一年以来，尽管存在争论，但一些城市已经开始逐步推广街区制，主要有三种方式：第一，在新建地块上设立街区制试点。以山东省寿光市和广东省佛山市为例，寿光市公开发布街区制试点改造的招标文件，②佛山市在新建楼盘中分别采用“田”字布局、开放式管理、开放街区的模式尝试改变传统的封闭式小区。③第二，选择相对老旧的封闭式小区进行改造，升级老城区的整体风貌。比如河南省和吉林省。④第三，建造街区模式的公租房。北京市丰台区郭公庄路建造的公租房项目是典型样板。⑤
街区制推行中产生的权利冲突
如前所述，在推行街区制过程中，会涉及到小区业主、业主委员会、物业管理机构、市民、单位、公权力机关等多个主体的利益。这些不同的利益主张会引起各个主体所享有的权利发生冲突。推行街区制主要涉及到住宅小区和单位大院现有规划布局的改变，主要有两种权利冲突类型：第一，业主居住权和城市发展权之间的冲突；第二，业主或单位的个体权利与市民享有的民生权利之间的冲突。上述两种冲突体现了城市发展过程中公益和私益之间的矛盾。这些权利并非纯粹的私权或公权，而是混合了多种利益形态的权利，权利所产生的冲突可概括为排斥型和并存型。
就第一类冲突而言，在街区制推行过程中，业主居住权与城市发展权之间的冲突体现在文化传统、居住保障、公共资源供给等方面。我国与英美、欧洲、东南亚等国家不同，封闭小区的普及性极高，自然人作为小区业主，依照我国现行《物权法》的有关规定，对房屋、绿地、车位、道路等小区内的物分别享有专有权或共有权，这些权利所对应的是业主的个人利益，是为了满足居住要求而享有的权利。居住在封闭小区中，符合人们从心理上对空间概念的认同，能够提供居住的安全性和相对独立性，管理服务的职责也由专门的物业来承担。然而，随着社会的发展和城镇化的推进，城市可用地面积越来越小，圈地围墙盖楼的规划影响了道路网络的布局，限制了城市的发展。因此，在这个庞大的网络运营中，城市的发展权主要是对空间的再分配和再利用。在这个过程中，不可避免地会与业主已经享有的居住权发生冲突。从心理上需要突破对“围墙”的依赖，居住的私密性降低、安全性有所影响，社区将要承担更多的管理职责。这些都是为了满足城市发展而给居民现有利益带来的影响。
就第二类冲突而言，在推行街区制的过程中，业主或单位的个体权利与市民享有的民生权利之间存在冲突。在我国不仅住宅小区采用封闭式建造模式，政府机关、事业单位等也采用封闭模式，单位通过划拨或出让取得土地，集生产、办公、管理、服务于一体，成为一个独立空间。不论是住宅小区还是单位大院，这个空间直接与业主和单位工作人员所享有的权利挂钩，体现为个体权利。然而相对于这个空间之外生活的市民也同样享有生存发展的权利，这种利益是公众性的，体现为民生权。民生本身涉及的问题就是多维度的，它关系到人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，有学者将这些利益概括为是“在收入分配、社会保障、扩大就业、教育公平、医疗卫生、住房问题、安全生产、社会治安、资源环境、财产权保障等诸多方面的需求与满足状况的矛盾中凸显出来”。⑥无论其中何种利益，都不是由特定个人或集体享有的，而是从社会成员整体需求的角度提炼概括出的。与市民生活息息相关的通行利益、生存环境利益等都是民生保护的重要内容。推行街区制能够让市民享受到更多的道路资源、基础设施资源，给生活提供便捷，满足民生需要，但这都是以剥夺或限制“空间内”主体的权利为前提的。因此，推行街区制时需要协调业主或单位的个人利益与市民民生利益之间的关系。
街区制推行中新型权利冲突解决路径探究
街区制的推行并非私人之间的利益协调，推行过程中会涉及到小区业主、单位等私权主体、不特定公众以及政府三方。政府作为公众利益的代表，介入到私人不动产权利体系中，一方面是为了提高不动产资源的使用效益，另一方面还作为公众利益的代表向私人提出請求。这种对土地利用的供求关系是基于公共利益而生的，属于地役权的范畴但不同于传统地役权，在外国法中被表述为“公共地役权”“行政地役权”等，目前，我国立法中并未明确该种地役权形态。⑦公共地役权制度在其他国家和地区的实践中常用于解决道路使用问题。例如，在俄罗斯的土地法典中，有关于公共地役权的明确规定。日本通过司法判例的方式认可公共地役权在解决道路通行问题中的适用。此外，在美国和我国台湾地区，也通过判例的方式肯定了为不特定主体利益的满足设定公共地役权的情形。⑧
相较于一般地役权而言，公共地役权中的供需关系并不是存在于两个地块之间，而是公共利益与地块利用之间的关系。政府作为公共利益的代表，与私人就地块使用订立合同。⑨公共地役权不仅具有传统地役权自愿公平有偿的基本特征，还能够保证在不改变财产权属的前提下，在同一地块上同时满足公共利益和个人利益的需要。在推行街区制时，政府和业主之间可以采用设定公共地役权的方式来解决对道路、公共绿地等地块的使用问题，与征收和传统地役权相较，公共地役权在调节当事人权利冲突上更具有针对性，同时避免了对财产权人利益的侵犯。 公共地役权：作为权利冲突的解决方式
国务院颁布有关加强城市规划建设管理工作的若干意见后，部分城市已经逐步开始尝试推行街区制。尽管有些地区已展开试点工作，但实践中仍然需要解决业主权利保护、明确道路使用权等问题。基于前文的分析，在街区制推行过程中采用公共地役权设定的方式可以降低对业主等私权人利益的侵犯。在适用过程中，具体包括权利设定、权利行使以及权利救济三方面。
权利设定。首先，各地方在推行街区制时，依照我国《物权法》第76条的有关规定，关于共有和共同管理权利的重大事项由业主共同决定。因此，设定公共地役权必须要经过业主的共同商议，之后通过业主委员会将决议与政府进一步沟通协商。由业主委员会和政府作为双方当事人签订关于内部道路、设施外部化的协议。
其次，政府在与业主或单位负责人设订公共地役权的目的是为了保证城市发展权和市民的民生利益，故而，作为封闭小区的业主或单位所享有的权利受到相对严格的限制。将内部道路和其他资源作为公用物提供时，私人需要负担更重的容忍义务。因此，为了能够更加有效地保护业主或其他私权利人的利益不受过度侵犯，公共地役权的生效应当以登记为要件，同时在公共地役关系存续期间，政府不能将自己获得的权利擅自转让给第三人。通过上述限制避免政府利用公权的便利，使其作为变相获取私有财产的方式；从另一方面而言，业主和其他私权利人作为义务方，如果因买卖、赠与或其他非基于法律行为的原因出现主体的变更，应当将公共地役权的相关内容明确告知相对人。
权利让渡的范围和方式。首先，权利让渡的范围就是开放的范围。这一范围的划定一方面应当依据我国现行法律法规的相关规定，另一方面要结合具体地块的特征。就专有部分而言，属于业主的私人财产，应当明确排除在约定范围之外，并且原则上不应受到权利行使的限制；就共有部分而言，由于涉及到全体业主共同的权利，在开放过程中应当更加谨慎，保证程序和实体的合法性。具体分为两个步骤：其一，审查开放必要性，按照地块的特征结合需求进行审查。⑩第二，明确开放必要性后，通过专业技术手段，明确可测量范围，作为设定公共地役权时权利人让渡范围的界限。
其次，关于权利让渡的方式应当在公共地役合同中通过约定的方式加以明确。为了解决封闭小区带来的道路封堵问题，采用拆除围墙的方式，将一些小社区合并成了大社区，杭州市采用过此方式；?还可以通过颁布规范性文件的方式，来限定小区路面、组团路面、宅间路面的宽度，如广州市和成都市。?除了上述已经采用的方式外，在日后各地推进开放街区的过程中，都应结合小区特征和当地规划、与周围地块关系等因素，综合考虑来制定开放协议。
双方当事人权利的救济。通过设定公共地役權的方式，政府获得了小区或单位内部道路、绿地、基础设施的使用权，市民可以享受到更大的活动空间，城市总体发展规划的潜力能够得到进一步挖掘。若当事人基于公共地役关系获得的权利受到侵犯时，应当建立有效通畅的救济途径。
有关于救济方式，最主要的方式是诉讼。由于公共地役合同的当事人和内容兼具公法和私法性质，因此究竟选用民事诉讼抑或行政诉讼要根据具体诉求。由于公共地役关系具有行政性，除了诉讼外，还可以采用复议的方式。此外，还可以通过仲裁的方式解决有关争议。?
关于救济内容，一方面，以小区业主为代表的义务方享有补偿请求权和损害赔偿请求权。另一方面，政府作为公共利益的代表，为了满足城市发展规划的需要和市民民生利益的要求，当小区业主或其他私人违反公共地役权的有关约定，拒绝履行或不适当履行自身义务时，政府有权要求义务人继续履行或承担相应的违约责任。
注释
资料来源：http：//news.gmw.cn/2016-02/22/content_18972496.htm。
政府采购信息网，http：//www.caigou2003.com/tender/notice/2424972.html。
资料来源：http：//www.jiwu.com/news/2600519.html。
资料来源：http：//www.jiwu.com/news/2601921.html。
资料来源：http：//news.xinhuanet.com/finance/2016-06/23/c_129083771.htm。
郑磊：《民生问题的宪法权利之维》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2008年第6期。
以法国为代表，在《法国民法典》第650条中规定：“为公共的或地方的便宜而设立役权，得以沿通海航河川的通道、公共或地方道路的建筑或者修缮，以及公共或地方其他工事的建筑或修缮为客体。一切有关此种役权的事项，由特别法令规定之。”除了法国之外，意大利民法中也有相关规定，体现在《意大利民法典》第1032条中。在俄罗斯法律中对公共地役权有相对详细的规定，《俄罗斯联邦土地法典》2001年10月25日通过，该法典第23条对地役权进行了统一的规定。从公法和私法的角度将地役权分为公共地役权和私人地役权两种。
“台湾行政法院”1956年判字第8号判例以及1968年判字第32号判例。
尤重道：《公用地役权之比较研究（一）》，《现代地政》，第132期。
陈立夫：《日本特定街区制度与综合设计制度》，《人与地》，1995年，第143～144页。
广州市规划局曾经通过公布《广州市城市规划管理技术标准与准则——修建性详细规划篇》来推行街区制。成都市则采用了“小街区”制来化解封闭小区的问题。
张晓娜：《打开封闭小区的多省实践》，《民主与法制时报》，2016年3月6日，第7版。
肖宇：《对中国“公共地役权”制度的探讨和立法建议》，《中国土地科学》，2009年第9期。
责编∕樊保玲
【关键词】街区制 新型权利 权利冲突 公共地役权制度
【中图分类号】C91 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.012
2016年2月，国务院颁布实施了有关加强城市规划建设管理工作的意见，其中第十六条关于“原则上不再建设封闭小区”的这一议题始终备受各界关注。①在逐步推行街区制度的过程中，通过对各项权利之间关系的分析，借助合法合理的方式协调权利之间的矛盾，是该项政策长久执行的根本保障。
街区制的实施现状
自《若干意见》颁布实施一年以来，尽管存在争论，但一些城市已经开始逐步推广街区制，主要有三种方式：第一，在新建地块上设立街区制试点。以山东省寿光市和广东省佛山市为例，寿光市公开发布街区制试点改造的招标文件，②佛山市在新建楼盘中分别采用“田”字布局、开放式管理、开放街区的模式尝试改变传统的封闭式小区。③第二，选择相对老旧的封闭式小区进行改造，升级老城区的整体风貌。比如河南省和吉林省。④第三，建造街区模式的公租房。北京市丰台区郭公庄路建造的公租房项目是典型样板。⑤
街区制推行中产生的权利冲突
如前所述，在推行街区制过程中，会涉及到小区业主、业主委员会、物业管理机构、市民、单位、公权力机关等多个主体的利益。这些不同的利益主张会引起各个主体所享有的权利发生冲突。推行街区制主要涉及到住宅小区和单位大院现有规划布局的改变，主要有两种权利冲突类型：第一，业主居住权和城市发展权之间的冲突；第二，业主或单位的个体权利与市民享有的民生权利之间的冲突。上述两种冲突体现了城市发展过程中公益和私益之间的矛盾。这些权利并非纯粹的私权或公权，而是混合了多种利益形态的权利，权利所产生的冲突可概括为排斥型和并存型。
就第一类冲突而言，在街区制推行过程中，业主居住权与城市发展权之间的冲突体现在文化传统、居住保障、公共资源供给等方面。我国与英美、欧洲、东南亚等国家不同，封闭小区的普及性极高，自然人作为小区业主，依照我国现行《物权法》的有关规定，对房屋、绿地、车位、道路等小区内的物分别享有专有权或共有权，这些权利所对应的是业主的个人利益，是为了满足居住要求而享有的权利。居住在封闭小区中，符合人们从心理上对空间概念的认同，能够提供居住的安全性和相对独立性，管理服务的职责也由专门的物业来承担。然而，随着社会的发展和城镇化的推进，城市可用地面积越来越小，圈地围墙盖楼的规划影响了道路网络的布局，限制了城市的发展。因此，在这个庞大的网络运营中，城市的发展权主要是对空间的再分配和再利用。在这个过程中，不可避免地会与业主已经享有的居住权发生冲突。从心理上需要突破对“围墙”的依赖，居住的私密性降低、安全性有所影响，社区将要承担更多的管理职责。这些都是为了满足城市发展而给居民现有利益带来的影响。
就第二类冲突而言，在推行街区制的过程中，业主或单位的个体权利与市民享有的民生权利之间存在冲突。在我国不仅住宅小区采用封闭式建造模式，政府机关、事业单位等也采用封闭模式，单位通过划拨或出让取得土地，集生产、办公、管理、服务于一体，成为一个独立空间。不论是住宅小区还是单位大院，这个空间直接与业主和单位工作人员所享有的权利挂钩，体现为个体权利。然而相对于这个空间之外生活的市民也同样享有生存发展的权利，这种利益是公众性的，体现为民生权。民生本身涉及的问题就是多维度的，它关系到人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，有学者将这些利益概括为是“在收入分配、社会保障、扩大就业、教育公平、医疗卫生、住房问题、安全生产、社会治安、资源环境、财产权保障等诸多方面的需求与满足状况的矛盾中凸显出来”。⑥无论其中何种利益，都不是由特定个人或集体享有的，而是从社会成员整体需求的角度提炼概括出的。与市民生活息息相关的通行利益、生存环境利益等都是民生保护的重要内容。推行街区制能够让市民享受到更多的道路资源、基础设施资源，给生活提供便捷，满足民生需要，但这都是以剥夺或限制“空间内”主体的权利为前提的。因此，推行街区制时需要协调业主或单位的个人利益与市民民生利益之间的关系。
街区制推行中新型权利冲突解决路径探究
街区制的推行并非私人之间的利益协调，推行过程中会涉及到小区业主、单位等私权主体、不特定公众以及政府三方。政府作为公众利益的代表，介入到私人不动产权利体系中，一方面是为了提高不动产资源的使用效益，另一方面还作为公众利益的代表向私人提出請求。这种对土地利用的供求关系是基于公共利益而生的，属于地役权的范畴但不同于传统地役权，在外国法中被表述为“公共地役权”“行政地役权”等，目前，我国立法中并未明确该种地役权形态。⑦公共地役权制度在其他国家和地区的实践中常用于解决道路使用问题。例如，在俄罗斯的土地法典中，有关于公共地役权的明确规定。日本通过司法判例的方式认可公共地役权在解决道路通行问题中的适用。此外，在美国和我国台湾地区，也通过判例的方式肯定了为不特定主体利益的满足设定公共地役权的情形。⑧
相较于一般地役权而言，公共地役权中的供需关系并不是存在于两个地块之间，而是公共利益与地块利用之间的关系。政府作为公共利益的代表，与私人就地块使用订立合同。⑨公共地役权不仅具有传统地役权自愿公平有偿的基本特征，还能够保证在不改变财产权属的前提下，在同一地块上同时满足公共利益和个人利益的需要。在推行街区制时，政府和业主之间可以采用设定公共地役权的方式来解决对道路、公共绿地等地块的使用问题，与征收和传统地役权相较，公共地役权在调节当事人权利冲突上更具有针对性，同时避免了对财产权人利益的侵犯。 公共地役权：作为权利冲突的解决方式
国务院颁布有关加强城市规划建设管理工作的若干意见后，部分城市已经逐步开始尝试推行街区制。尽管有些地区已展开试点工作，但实践中仍然需要解决业主权利保护、明确道路使用权等问题。基于前文的分析，在街区制推行过程中采用公共地役权设定的方式可以降低对业主等私权人利益的侵犯。在适用过程中，具体包括权利设定、权利行使以及权利救济三方面。
权利设定。首先，各地方在推行街区制时，依照我国《物权法》第76条的有关规定，关于共有和共同管理权利的重大事项由业主共同决定。因此，设定公共地役权必须要经过业主的共同商议，之后通过业主委员会将决议与政府进一步沟通协商。由业主委员会和政府作为双方当事人签订关于内部道路、设施外部化的协议。
其次，政府在与业主或单位负责人设订公共地役权的目的是为了保证城市发展权和市民的民生利益，故而，作为封闭小区的业主或单位所享有的权利受到相对严格的限制。将内部道路和其他资源作为公用物提供时，私人需要负担更重的容忍义务。因此，为了能够更加有效地保护业主或其他私权利人的利益不受过度侵犯，公共地役权的生效应当以登记为要件，同时在公共地役关系存续期间，政府不能将自己获得的权利擅自转让给第三人。通过上述限制避免政府利用公权的便利，使其作为变相获取私有财产的方式；从另一方面而言，业主和其他私权利人作为义务方，如果因买卖、赠与或其他非基于法律行为的原因出现主体的变更，应当将公共地役权的相关内容明确告知相对人。
权利让渡的范围和方式。首先，权利让渡的范围就是开放的范围。这一范围的划定一方面应当依据我国现行法律法规的相关规定，另一方面要结合具体地块的特征。就专有部分而言，属于业主的私人财产，应当明确排除在约定范围之外，并且原则上不应受到权利行使的限制；就共有部分而言，由于涉及到全体业主共同的权利，在开放过程中应当更加谨慎，保证程序和实体的合法性。具体分为两个步骤：其一，审查开放必要性，按照地块的特征结合需求进行审查。⑩第二，明确开放必要性后，通过专业技术手段，明确可测量范围，作为设定公共地役权时权利人让渡范围的界限。
其次，关于权利让渡的方式应当在公共地役合同中通过约定的方式加以明确。为了解决封闭小区带来的道路封堵问题，采用拆除围墙的方式，将一些小社区合并成了大社区，杭州市采用过此方式；?还可以通过颁布规范性文件的方式，来限定小区路面、组团路面、宅间路面的宽度，如广州市和成都市。?除了上述已经采用的方式外，在日后各地推进开放街区的过程中，都应结合小区特征和当地规划、与周围地块关系等因素，综合考虑来制定开放协议。
双方当事人权利的救济。通过设定公共地役權的方式，政府获得了小区或单位内部道路、绿地、基础设施的使用权，市民可以享受到更大的活动空间，城市总体发展规划的潜力能够得到进一步挖掘。若当事人基于公共地役关系获得的权利受到侵犯时，应当建立有效通畅的救济途径。
有关于救济方式，最主要的方式是诉讼。由于公共地役合同的当事人和内容兼具公法和私法性质，因此究竟选用民事诉讼抑或行政诉讼要根据具体诉求。由于公共地役关系具有行政性，除了诉讼外，还可以采用复议的方式。此外，还可以通过仲裁的方式解决有关争议。?
关于救济内容，一方面，以小区业主为代表的义务方享有补偿请求权和损害赔偿请求权。另一方面，政府作为公共利益的代表，为了满足城市发展规划的需要和市民民生利益的要求，当小区业主或其他私人违反公共地役权的有关约定，拒绝履行或不适当履行自身义务时，政府有权要求义务人继续履行或承担相应的违约责任。
注释
资料来源：http：//news.gmw.cn/2016-02/22/content_18972496.htm。
政府采购信息网，http：//www.caigou2003.com/tender/notice/2424972.html。
资料来源：http：//www.jiwu.com/news/2600519.html。
资料来源：http：//www.jiwu.com/news/2601921.html。
资料来源：http：//news.xinhuanet.com/finance/2016-06/23/c_129083771.htm。
郑磊：《民生问题的宪法权利之维》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2008年第6期。
以法国为代表，在《法国民法典》第650条中规定：“为公共的或地方的便宜而设立役权，得以沿通海航河川的通道、公共或地方道路的建筑或者修缮，以及公共或地方其他工事的建筑或修缮为客体。一切有关此种役权的事项，由特别法令规定之。”除了法国之外，意大利民法中也有相关规定，体现在《意大利民法典》第1032条中。在俄罗斯法律中对公共地役权有相对详细的规定，《俄罗斯联邦土地法典》2001年10月25日通过，该法典第23条对地役权进行了统一的规定。从公法和私法的角度将地役权分为公共地役权和私人地役权两种。
“台湾行政法院”1956年判字第8号判例以及1968年判字第32号判例。
尤重道：《公用地役权之比较研究（一）》，《现代地政》，第132期。
陈立夫：《日本特定街区制度与综合设计制度》，《人与地》，1995年，第143～144页。
广州市规划局曾经通过公布《广州市城市规划管理技术标准与准则——修建性详细规划篇》来推行街区制。成都市则采用了“小街区”制来化解封闭小区的问题。
张晓娜：《打开封闭小区的多省实践》，《民主与法制时报》，2016年3月6日，第7版。
肖宇：《对中国“公共地役权”制度的探讨和立法建议》，《中国土地科学》，2009年第9期。
责编∕樊保玲