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摘 要 人民代表大会作为我国根本的政治制度，宪法赋予其诸多重要的职权，包括立法权、人事任免权、国家重大事项决定权、监督权和其他应当由它行使的职权。其中，预算监督权已成为人大监督权的关键部分。各级人大及其常委会对政府预算活动进行监督管理，不仅是宪法和法律的内在要求，同时也是代表人民依法管理和监督国家公共资源的重要途径和有效形式。改革开放以来，我国人大对预算的监督取得了很大的进展，人大预算监督的基本框架已经建立，预算监督的形式趋于完善。但是，从预算监督的效力来看，实质性的预算监督还没有真正发挥效用，这也是造成我国财政支出效率不高、行政成本居高不下、预算违法行为屡禁不止等问题的主要原因之一。因此，进一步加强人大预算监督、提升监督实效的理论研究和实践探索具有重要的意义。基于此，本文从分析我国人大预算监督现状出发，试图探究出提高其实效性的对策和建议。
关键词 人大 预算监督 实效提升
作为现代“预算国家”所要求的基本条件之一，预算监督是指包括立法机关在内的各个主体对政府财政预算进行监督的活动，它贯穿于预算编制、审批、执行、调整以及决算等各个环节，既相对独立又与其他环节交互影响。按照预算监督权的行使主体，可将我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式，其中立法监督，也即是人大监督是效力最高，最具权威性的监督，其实质是立法权监督制约行政权，权力机关监督制约行政机关的财政行为。具体到我国，人大预算监督权是人大对预算全过程进行立法规范和监督的权力。即人民代表大会作为国家权力机关依照宪法的规定对政府财政收支计划的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行立法规范，并依照宪法和法律的规定对政府预算草案的编制过程进行监管督察，对政府编制的预算报告和预算草案进行民主审查批准，对政府预算执行的情况及决算的真实性和合法性进行监督检查的权力。法律法规的具体规定中，赋予了人大代表及其常务会有权对政府预算的草案、政府预算的修订与调整、政府预算执行等情况实施听证，并审核、批准政府预算草案与年度预算执行情况的报告。人大预算监督是一种特殊的监督方式，它是预算监督中最为权威的一种监督方式，具有权威性、专属性、规范性、独立性。
综观近年来人大预算监督权的执行情况，可以看到，的确取得了一定成效，诸如人大预算监督法规日趋规范，人大预算审查力度日益强化，人大预算监督能力日趋增强等。但与此同时，也存在着不容忽视的问题。这些问题主要体现在：第一，独立性的审计监督制度缺位。审计部门在人大预算监督中扮演着十分重要的角色，其向人大常委会提交的年度审计报告，是人大预算监督的重要参照工具，对人大以及常委会发现和揭露财政问题十分有效。近年来，审计部门突出对财政资金安排调度以及预算执行方面的重点审查，对预算执行过程中有违法违规使用预算资金情况的，将通过审计报告提交人大。但是由于“审计风暴”监督方式的滞后性，人大通过审计报告方式的监督效果无法起到警示性、制约性作用。审计监督无法发挥出其最佳效果的主要原因，在于审计部门在人员编制、财政经费上受制于政府，缺乏其自有的独立性。第二，有效的责任追究机制缺失。人大至今还没有建立相应的预算问责机制，使预算的严肃性降低，直接削弱了人大预算监督的实际效果。由于《预算法》等法律、法规对于预算财政违法和违规行为的定位比较模糊，制定的处罚条款也比较模糊，以至于一些违法、违规行为没触及可以追究刑事责任的情况下，责任承担主体以及责任内容没有明确的法律依据。并且现阶段主要采取的是经济处罚形式，情节严重的也只是追究其行政责任，只是对违规违法案件中负有直接领导责任的干部和其他直接责任人员给予行政处分，并没有明确追究其刑事责任。因而导致对于预算监督违法、违规行为的处罚困难。第三，预算信息公开透明度不高。预算信息公开透明，是现代公共财政的本质要求。我国预算虽有公开，但是在其完整性和全面性上考量的话还远远不够。预算编制失于粗放，提交人大审议的大多都还只能细化到“类”一级，真正细化到“款”的还只是少数重点项目，社会公众要从公开的预算报告中全然了解预算明细难度之大可想而知。预算指标的精细化要求因为使用几十年相对陈旧的办法也得不到满足，只能以收支大类的模糊数字呈现，辅之以繁多的文字说明。这种粗疏的预算报告，最终只能出现外行看不懂内行指不出问题的尴尬。第四，严格的预算审批约束不足。由于人大与政府关系紧密，使得党政官员在人大代表中占有大部分席位。这样一来，人大代表具有双重身份——监督者与被监督者，在代表政府还是代表人大问题上分辨不清。另外还有预算表决程序不合理的问题。我国在表决程序上的整体表决方式使得公共预算要么全部通过要么全部否定，在预算项目细小分支上，代表有问题也无法反映出来，即使已采用对预算决案按键表决的方式，然而反对弃权的票数少之又少。
现阶段，立足我国历史和现实，实现人大预算监督实效性的提升已成为完善人大职权的必然要求。根据我国的实际情况和发达国家的成功经验，本文认为可以从以下几个方面入手：首先，应完善预算监督法制建设，赋予人大预算草案修正权。预算活动必须秉持强度足够的法律限制，政府的整个财政预算过程，都要受到法律的约束和立法机关的监督，赋予我国人大预算监督的法定权限由《预算法》以权威文本形式授予，但同时因为授权有所保留而使得预算的权力依旧存留与政府，因此人大监督的权力制衡设置初衷还难以保障。故要加强预算法的规范性与严密性，切实保证人大的监督权。我国 《预算法》仅规定：预算草案由行政机关负责编制，由人大审批，未对人大是否享有预算草案的修正权做出规定，制约了人大预算监督作用的发挥。依据现行 《预算法》规定，人大只享有对预算的概括性批准权，而无法对其具体项目分别进行表决，更无权对具体项目进行调整。在没有预算修正权的情况下，人民代表大会审查预算实际上只有两个极端的选择：或者整体通过或者否决政府预算，一旦不赞成票超过半数，预算草案将被整体否决，政府就必须重新提交预算草案，这势必会对其他正常的财政收支造成影响。其结果导致人代会一般只能是整体通过政府预算。这也是目前各级人大主要依赖初审来加强人大预算监督的一个主要原因。目前各地立法对于预算修正案提出的主体、条件、效力等规定不尽相同，迫切需要由作为上位法的 《预算法》明确赋予人大预算修正权，并就预算修正权的行使进行统一安排。其次，将全部政府收支都纳入人大的预算监督范围，提高预算编制的规范性和科学性。将预算外资全部纳入人大预算监督范围，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。此外，国有资本经营预算、社会保障资金收支情况都要向人大报告。同时，必须保证预算的详细性和规范性，部门预算应该细化到具体项目，支出科目要能反映资金的最终用途，公用经费、人员经费包括专项支出都要编列相应的“款”、“项”、“目”级科目。③此外，在编制预算收入时，政府应该尽量提高收入预算的准确性，并且参照国际惯例（如美国预算收入至少涵盖7年），应该对以后几年的预算收入趋势进行预测，以利于从中长期合理安排教育、卫生等关系国计民生的预算支出。随着预算的细化，应考虑引进分项表决机制，允许人大提出预算修正案，使人大代表能够充分表达自己的意见。再次，应该尽快提高政府预算的透明度，本着“以公开为原则，不公开为例外”的原则，通过电子网络将政府预算作为政务信息公开的一个重要内容，不但要对人大代表公开，还要向社会公众公开。在预算信息公开上，不能仅公开比较笼统的预算报告，对于各部门的详细预算以及预算执行情况、人大代表对公共预算的审查意见、投票记录等也都应该向社会公众公开，应该允许社会公众旁听人大预算审议情况，以更好地发挥社会公众对预算的监督作用。如对政府的招待费用支出，仅公开一个总数额是远不够的，应公开每一笔支出的详细情况，如何时、何地、招待谁都应详细列出，只有这些信息都公开了，才能切实发挥社会公众和新闻媒体的监督作用。最后，理应更好地发挥审计和社会公众对预算执行的监督职能。应增强审计机构的独立性和权威性，在我国当前条件下，可以考虑将政府审计部门并入人大体系，实现审计对人大负责，使对预算的审计监督从内部监督变为外部监督，从而增强人大预算监督效力。同时，应充分发挥新闻媒体、社会舆论等的监督作用，对预算违法行为坚决予以曝光。只有政府内部监督与人大、社会公众的外部监督相结合，事前监督、事中监督和事后监督相结合，形成完善的预算监督体系，才能有效减少预算违法行为。
为了进一步深化预算改革，建立现代预算制度，继续加强人大预算监督、提升监督实效的理论研究和实践探索具有重要的意义。这一方面有赖于各级人大更充分地理解和认识宪法和法律赋予人大的预算监督权力和职能以及人大在推动预算改革深化中不可替代的地位和作用，另一方面也依赖于受监督对象的支持和配合，更需要持续的政治支持。其中，最根本的还是要保障人民代表大会的独立政治地位以及坚持人民代表大会制度作为我国根本政治制度的理念和现实不动摇。尽管我国现阶段人大预算监督改革任重道远，但只要坚定信心，定能实现人大预算监督从形式向实质转变。
注释：
①赵立韦，邵建斌.从“广东现象”看如何加强预算监督[J].人大研究，2004.
②贺邦靖.国外财政监督借鉴[M].经济科学出版社，2008.
③韩春胜.地方人大预算审查监督之创新[J].人大研究，2008.
参考文献：
[1]李兰英，刘辉.我国人民代表大会行使预算监督权的制度缺陷分析[J].中央财经大学报，2006.
[2]唐莹莹.人大监督实效评价标准的定性分析[J].人大研究，2010.
[3]王绍光，马骏.走向 “预算国家”—财政转型与国家建设[J].公共行政评论，2008 （1）.
[4]马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化[M].中央编译出版社，2005.
[5]魏陆.立法部门预算监督效力评判标准研究[J].人大研究，2009.
[6]尹中卿.当代美国国会的财政监督程序[J].人大研究，2002.
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
关键词 人大 预算监督 实效提升
作为现代“预算国家”所要求的基本条件之一，预算监督是指包括立法机关在内的各个主体对政府财政预算进行监督的活动，它贯穿于预算编制、审批、执行、调整以及决算等各个环节，既相对独立又与其他环节交互影响。按照预算监督权的行使主体，可将我国的预算监督分为立法监督、行政监督、审计监督、司法监督、社会监督等多种形式，其中立法监督，也即是人大监督是效力最高，最具权威性的监督，其实质是立法权监督制约行政权，权力机关监督制约行政机关的财政行为。具体到我国，人大预算监督权是人大对预算全过程进行立法规范和监督的权力。即人民代表大会作为国家权力机关依照宪法的规定对政府财政收支计划的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行立法规范，并依照宪法和法律的规定对政府预算草案的编制过程进行监管督察，对政府编制的预算报告和预算草案进行民主审查批准，对政府预算执行的情况及决算的真实性和合法性进行监督检查的权力。法律法规的具体规定中，赋予了人大代表及其常务会有权对政府预算的草案、政府预算的修订与调整、政府预算执行等情况实施听证，并审核、批准政府预算草案与年度预算执行情况的报告。人大预算监督是一种特殊的监督方式，它是预算监督中最为权威的一种监督方式，具有权威性、专属性、规范性、独立性。
综观近年来人大预算监督权的执行情况，可以看到，的确取得了一定成效，诸如人大预算监督法规日趋规范，人大预算审查力度日益强化，人大预算监督能力日趋增强等。但与此同时，也存在着不容忽视的问题。这些问题主要体现在：第一，独立性的审计监督制度缺位。审计部门在人大预算监督中扮演着十分重要的角色，其向人大常委会提交的年度审计报告，是人大预算监督的重要参照工具，对人大以及常委会发现和揭露财政问题十分有效。近年来，审计部门突出对财政资金安排调度以及预算执行方面的重点审查，对预算执行过程中有违法违规使用预算资金情况的，将通过审计报告提交人大。但是由于“审计风暴”监督方式的滞后性，人大通过审计报告方式的监督效果无法起到警示性、制约性作用。审计监督无法发挥出其最佳效果的主要原因，在于审计部门在人员编制、财政经费上受制于政府，缺乏其自有的独立性。第二，有效的责任追究机制缺失。人大至今还没有建立相应的预算问责机制，使预算的严肃性降低，直接削弱了人大预算监督的实际效果。由于《预算法》等法律、法规对于预算财政违法和违规行为的定位比较模糊，制定的处罚条款也比较模糊，以至于一些违法、违规行为没触及可以追究刑事责任的情况下，责任承担主体以及责任内容没有明确的法律依据。并且现阶段主要采取的是经济处罚形式，情节严重的也只是追究其行政责任，只是对违规违法案件中负有直接领导责任的干部和其他直接责任人员给予行政处分，并没有明确追究其刑事责任。因而导致对于预算监督违法、违规行为的处罚困难。第三，预算信息公开透明度不高。预算信息公开透明，是现代公共财政的本质要求。我国预算虽有公开，但是在其完整性和全面性上考量的话还远远不够。预算编制失于粗放，提交人大审议的大多都还只能细化到“类”一级，真正细化到“款”的还只是少数重点项目，社会公众要从公开的预算报告中全然了解预算明细难度之大可想而知。预算指标的精细化要求因为使用几十年相对陈旧的办法也得不到满足，只能以收支大类的模糊数字呈现，辅之以繁多的文字说明。这种粗疏的预算报告，最终只能出现外行看不懂内行指不出问题的尴尬。第四，严格的预算审批约束不足。由于人大与政府关系紧密，使得党政官员在人大代表中占有大部分席位。这样一来，人大代表具有双重身份——监督者与被监督者，在代表政府还是代表人大问题上分辨不清。另外还有预算表决程序不合理的问题。我国在表决程序上的整体表决方式使得公共预算要么全部通过要么全部否定，在预算项目细小分支上，代表有问题也无法反映出来，即使已采用对预算决案按键表决的方式，然而反对弃权的票数少之又少。
现阶段，立足我国历史和现实，实现人大预算监督实效性的提升已成为完善人大职权的必然要求。根据我国的实际情况和发达国家的成功经验，本文认为可以从以下几个方面入手：首先，应完善预算监督法制建设，赋予人大预算草案修正权。预算活动必须秉持强度足够的法律限制，政府的整个财政预算过程，都要受到法律的约束和立法机关的监督，赋予我国人大预算监督的法定权限由《预算法》以权威文本形式授予，但同时因为授权有所保留而使得预算的权力依旧存留与政府，因此人大监督的权力制衡设置初衷还难以保障。故要加强预算法的规范性与严密性，切实保证人大的监督权。我国 《预算法》仅规定：预算草案由行政机关负责编制，由人大审批，未对人大是否享有预算草案的修正权做出规定，制约了人大预算监督作用的发挥。依据现行 《预算法》规定，人大只享有对预算的概括性批准权，而无法对其具体项目分别进行表决，更无权对具体项目进行调整。在没有预算修正权的情况下，人民代表大会审查预算实际上只有两个极端的选择：或者整体通过或者否决政府预算，一旦不赞成票超过半数，预算草案将被整体否决，政府就必须重新提交预算草案，这势必会对其他正常的财政收支造成影响。其结果导致人代会一般只能是整体通过政府预算。这也是目前各级人大主要依赖初审来加强人大预算监督的一个主要原因。目前各地立法对于预算修正案提出的主体、条件、效力等规定不尽相同，迫切需要由作为上位法的 《预算法》明确赋予人大预算修正权，并就预算修正权的行使进行统一安排。其次，将全部政府收支都纳入人大的预算监督范围，提高预算编制的规范性和科学性。将预算外资全部纳入人大预算监督范围，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。此外，国有资本经营预算、社会保障资金收支情况都要向人大报告。同时，必须保证预算的详细性和规范性，部门预算应该细化到具体项目，支出科目要能反映资金的最终用途，公用经费、人员经费包括专项支出都要编列相应的“款”、“项”、“目”级科目。③此外，在编制预算收入时，政府应该尽量提高收入预算的准确性，并且参照国际惯例（如美国预算收入至少涵盖7年），应该对以后几年的预算收入趋势进行预测，以利于从中长期合理安排教育、卫生等关系国计民生的预算支出。随着预算的细化，应考虑引进分项表决机制，允许人大提出预算修正案，使人大代表能够充分表达自己的意见。再次，应该尽快提高政府预算的透明度，本着“以公开为原则，不公开为例外”的原则，通过电子网络将政府预算作为政务信息公开的一个重要内容，不但要对人大代表公开，还要向社会公众公开。在预算信息公开上，不能仅公开比较笼统的预算报告，对于各部门的详细预算以及预算执行情况、人大代表对公共预算的审查意见、投票记录等也都应该向社会公众公开，应该允许社会公众旁听人大预算审议情况，以更好地发挥社会公众对预算的监督作用。如对政府的招待费用支出，仅公开一个总数额是远不够的，应公开每一笔支出的详细情况，如何时、何地、招待谁都应详细列出，只有这些信息都公开了，才能切实发挥社会公众和新闻媒体的监督作用。最后，理应更好地发挥审计和社会公众对预算执行的监督职能。应增强审计机构的独立性和权威性，在我国当前条件下，可以考虑将政府审计部门并入人大体系，实现审计对人大负责，使对预算的审计监督从内部监督变为外部监督，从而增强人大预算监督效力。同时，应充分发挥新闻媒体、社会舆论等的监督作用，对预算违法行为坚决予以曝光。只有政府内部监督与人大、社会公众的外部监督相结合，事前监督、事中监督和事后监督相结合，形成完善的预算监督体系，才能有效减少预算违法行为。
为了进一步深化预算改革，建立现代预算制度，继续加强人大预算监督、提升监督实效的理论研究和实践探索具有重要的意义。这一方面有赖于各级人大更充分地理解和认识宪法和法律赋予人大的预算监督权力和职能以及人大在推动预算改革深化中不可替代的地位和作用，另一方面也依赖于受监督对象的支持和配合，更需要持续的政治支持。其中，最根本的还是要保障人民代表大会的独立政治地位以及坚持人民代表大会制度作为我国根本政治制度的理念和现实不动摇。尽管我国现阶段人大预算监督改革任重道远，但只要坚定信心，定能实现人大预算监督从形式向实质转变。
注释：
①赵立韦，邵建斌.从“广东现象”看如何加强预算监督[J].人大研究，2004.
②贺邦靖.国外财政监督借鉴[M].经济科学出版社，2008.
③韩春胜.地方人大预算审查监督之创新[J].人大研究，2008.
参考文献：
[1]李兰英，刘辉.我国人民代表大会行使预算监督权的制度缺陷分析[J].中央财经大学报，2006.
[2]唐莹莹.人大监督实效评价标准的定性分析[J].人大研究，2010.
[3]王绍光，马骏.走向 “预算国家”—财政转型与国家建设[J].公共行政评论，2008 （1）.
[4]马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化[M].中央编译出版社，2005.
[5]魏陆.立法部门预算监督效力评判标准研究[J].人大研究，2009.
[6]尹中卿.当代美国国会的财政监督程序[J].人大研究，2002.
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）