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[摘要]中国建立服务型政府的关键是培养公共管理者的服务精神，制度建设是培养公共管理者服务精神的重要路径选择。本文分析了培养公共管理者服务精神的岗位责任制、政务公开制度、引咎辞职制度和政府绩效评估制度。
[关键词]服务型政府；服务精神；制度
[中图分类号]D523.32[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)07-0022-02
近年来，全国各级地方政府纷纷开展了旨在建立“服务型政府”的行政改革运动。学术界提出了许多建设服务型政府的理论观点和对策建议。其中，越来越多的人认识到，建立服务型政府的关键问题之一是培养服务型政府的服务精神。培育服务型政府服务精神的路径主要包括：加强以服务精神为宗旨的行政文化建设、实行政府流程再造、健全支撑服务型政府服务精神的制度体系和强化服务型政府的舆论监督。本文主要探讨培育服务型政府服务精神的制度建设。合适的制度能调动公共管理者的积极性，制度约束会使公共管理者依据制度和规范自觉地进行工作，从被动的工作状态中解脱出来，形成自主自立的主动工作状态。使公共管理者的主动性、创造性、积极性大为增强，工作效率也会大幅度提高。政府机关成功有效的制度建设是培育公共管理者服务精神的重要途径之一。
一、实行岗位责任制度
岗位责任制是明确规定各个工作岗位的职责和权限，根据履职要求任用和管理工作人员，通过落实个人责任实现组织职能的综合性管理。岗位责任制对于提高公共管理者的素质有着其他方法不可替代的独特作用。每个公共管理者只有找准了自己的工作坐标，清楚自己的工作方向，才能有工作的主动性和积极性，才能养成良好的服务精神。中国公共管理者岗位责任制长期以来没有有效实行，主要表现在：岗位设置缺乏科学性，存在着大量的“一岗多人”现象，岗位职责不明，分工不清，岗位考核难以有效进行，这势必会降低公共管理者的工作积极性，影响其工作态度。
中国政府建立科学完善的公共管理者岗位责任制度，首先要科学完整地制定公共管理者岗位责任制度。根据部门特点、职责范围等科学地设置工作岗位，并结合公共管理者自身的能力，明确划分岗位职责。其次要严格执行岗位责任制度，对于具有可操作性的擅离职守，一定要追究其责任，有效落实惩处规范。另外，中国应积极推进政府机构改革，加强对具有可操作性的编制管理，为改进机关作风，防止和铲除官僚主义创造良好条件。进一步完善有可操作性考核制度和可操作性借用制度。由于工作原因，具有可操作性的制度被其他部门借用，其人事编制仍被保留在原工作部门，在实践中也会产生新老工作岗位责任问题，作为对行政工作全局构成重要影响的一环，这种制度也需进一步完善。
二、推行政务公开制度
政务公开是中国在行政改革中，为推进民主政治建设，加强对行政权力运行过程的监督，密切党和政府与人民群众的联系而实施的一项制度。其基本内容是：将政府行政管理的重大决策运行情况和取得的效果公诸于众，并采取一定的方式让公众参与。中国的政务公开从1998年开始在乡镇政府试点，到2000年全面推行以来，公开的行政层面已由乡镇级发展到市(州)级政府和省级机关，此项改革在全国范围内广泛进行，绝大多数地方政府都不同程度地推行了政务公开。但目前中国政务公开制度还存在着相当多的问题，如缺乏对于政务公开理论的深入研究，政务公开缺乏相应的制度保障，政务公开的方式有限、手段落后等等。
中国建立政务信息公开制度要坚持公开的原则，不公开属于例外。对下列事项应不予公开：涉及国家利益，特别是国防、外交等应保密的事项；涉及个人隐私的应保密事项；涉及商业秘密事项；公开可能损害国民的健康、生命、公共安全的事项；其他法律明确规定不应公开的事项。要使政务公开本身得到真正的推行，就要有一套完备的监督和责任追究制度。这一监督制度包括行政机关内部的制度，立法机关的监督、社会的监督、专门机关的监督。内部制约是监督的主要途径，只有机关内部真正形成完善的制约机制，才能真正抑制权力运用和行政行为的随意性，才能达到从源头上治理腐败的目的。中国人大是最高权力机关，可以从宏观上监督政务公开的实施。社会的监督主要是从微观上监督政务公开，主要是舆论监督。中国推行政务公开关键在于要将政务公开制度化。只有建立一系列具体的完备的公开制度，才能使政务公开深入发展，使人民群众拥有知情权和参政权，也有利于形成公共管理者的服务精神。
三、普及引咎辞职制度
2004年4月14日，温家宝总理亲自主持召开国务院常务会议，对中石油川东钻探公司井喷特大事故、北京市密云县“2·5”特大伤亡事故和吉林省吉林市中百商厦“2·15”特大火灾事故作出处理决定，国务院同意接受中国石油天然气集团公司总经理马富才引咎辞职的请求。此后，北京市政府也已同意密云县县长引咎辞职，吉林省也批准吉林市市长的引咎辞呈。就3名领导干部的引咎行为而言是中国政治文明建设的进步，体现了党中央、国务院从严治党、治政的决心。让领导干部引咎辞职成为制度，形成政治行为惯例是建设责任政府的必要步骤和体现，是中国深化干部人事制度改革和不断推进公务员制度改革的重大举措，也是中国人事干部管理在退出机制上的一次有效尝试，更是中国建设服务型政府的需要。
引咎辞职制度化的困境很多。中国传统的“权力至上”、“官本位”的观念在人们思想中根深蒂固，中国现在缺乏启动国家的相应规范来对引咎辞职提供支撑，以及政府在运作中缺乏透明度，这些问题的存在使引咎辞职制度难以落实。引咎辞职关联到道德自律、职业责任、羞耻感等因素，而这些因素是非强制性的、不易操作的，因而，除了完善引咎辞职制度外还需建立一系列配套制度，尤其要“以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使行政人员有正确的道德价值定位和价值取向。”[1]
完善引咎辞职制度首先要科学界定引咎辞职的标准，认定引咎辞职标准必须遵循客观公正、群众认可、定性准确、定量合理的原则，力求制定的引咎辞职标准具有可行性、可操作性和导向性，让辞职者明白自己“咎”在何处。其次要增加引咎辞职事件的透明度，公众要求从高官提出辞职到辞职获得批准，至少在信息披露上应当公开透明，而不是含糊其辞。再次要完善相关的法律制度，许多西方国家立法规定了公务员的辞职辞退制度，但都没有与引咎辞职相关的条款，如《法国公务员总章程》(1978年)、《美国文官制度改革法》(1978年)等。中国的相关法律法规中，仅有《国家公务员暂行条例》规定了辞职和辞退两种形式。由于缺乏强有力的制度保证，一些明显不称职，甚至严重失职、渎职的人就不会主动请求辞职，其结果是严重影响其所在地区和单位的发展。尽管中国法律没有引进引咎辞职制度，但宪法和法律没有排斥这项制度，因此可以建立一个与辞职辞退互补，与引咎辞职相配套的法律制度。[2]
四、建立绩效评估制度
政府绩效评估作为一种基本的行政管理模式，贯穿于政府管理的各个方面，影响各国政府行政改革的政策方向。在中国，随着政府目标责任制的推行，政府公务员绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。中国要形成廉洁高效的行政管理体制，落实科学发展观，建立服务型政府，应树立以绩效为导向的行政理念，建立科学的政府绩效评估制度。
随着世界性的政府改革潮流的影响，以及中国加入WTO对政府执政能力提出的高要求，现行公务员的绩效考评的方法已不能跟上时代的要求，主要表现为：对考评重视不够，可操作性差，定量指标少，考评时人情问题严重，考评结果中庸问题突出，难以起到真正奖勤罚懒的作用，考评方法简单，考评中外部群众无法真正地参与，缺少有效的反馈机制，各项得分被考评人无从知晓，也就无法从绩效考评的手段中发现自己的缺点并加以改进。[3]
胡锦涛同志在党的十六届二中全会的讲话中提出：“要教育干部树立正确的政绩观，包括正确看待政绩、科学衡量政绩。”2006年两会期间，温家宝总理在政府工作报告中郑重提出“抓紧研究科学的政府绩效评估体系。”中央政策对中国政府绩效考评制度的建立和绩效考评体系的完善提出了实质性要求。[4]
首先，建立科学的政府绩效评价系统。政府绩效评估的核心是要有一套科学的指标体系，以科学地确定政府绩效考评的内容和范围，从而形成正确的导向和有效的激励。其次，建立多重政府绩效评估体制。绩效评估作为一项有效的管理工具，在中国的政府管理中越来越受到重视。但现在的激励机制是一种自上而下的激励传导机制，由此决定的政府管理是一种“唯上”的服务行为，所以有必要建立以“顾客”为导向的绩效评估机制。再次，建立激励约束机制。利益是人们行为的根本动因。行政人员是一种特殊的劳动者，他们承担着管理国家和服务社会的重任，付出了辛勤的劳动，必须得到承认和尊重。
总之，制度建设是一项系统工程，也是一个长期的过程。任何一项制度的成功建设离不开相关制度的积极配套，因而，通过制度建设来转变公共管理者的工作态度，培育服务型政府的服务精神也是一个长期的过程。
参考文献：
[1]胡彩娟.对引咎辞职制度化的思考[J]. 党政论坛，2005，(10).
[2]欧广远.我国引咎辞职制度的完善及其意义[J].学习月刊，2004，(8).
[3]卢志旋.政府绩效评估体系中的公务员绩效评估制度[J].理论学习，2004，(1).
[4]魏明.对于基层政府领导班子绩效考评的几点建议[J].决策咨询通讯，2006，(1).
责任编辑 侯 琦
[关键词]服务型政府；服务精神；制度
[中图分类号]D523.32[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2007)07-0022-02
近年来，全国各级地方政府纷纷开展了旨在建立“服务型政府”的行政改革运动。学术界提出了许多建设服务型政府的理论观点和对策建议。其中，越来越多的人认识到，建立服务型政府的关键问题之一是培养服务型政府的服务精神。培育服务型政府服务精神的路径主要包括：加强以服务精神为宗旨的行政文化建设、实行政府流程再造、健全支撑服务型政府服务精神的制度体系和强化服务型政府的舆论监督。本文主要探讨培育服务型政府服务精神的制度建设。合适的制度能调动公共管理者的积极性，制度约束会使公共管理者依据制度和规范自觉地进行工作，从被动的工作状态中解脱出来，形成自主自立的主动工作状态。使公共管理者的主动性、创造性、积极性大为增强，工作效率也会大幅度提高。政府机关成功有效的制度建设是培育公共管理者服务精神的重要途径之一。
一、实行岗位责任制度
岗位责任制是明确规定各个工作岗位的职责和权限，根据履职要求任用和管理工作人员，通过落实个人责任实现组织职能的综合性管理。岗位责任制对于提高公共管理者的素质有着其他方法不可替代的独特作用。每个公共管理者只有找准了自己的工作坐标，清楚自己的工作方向，才能有工作的主动性和积极性，才能养成良好的服务精神。中国公共管理者岗位责任制长期以来没有有效实行，主要表现在：岗位设置缺乏科学性，存在着大量的“一岗多人”现象，岗位职责不明，分工不清，岗位考核难以有效进行，这势必会降低公共管理者的工作积极性，影响其工作态度。
中国政府建立科学完善的公共管理者岗位责任制度，首先要科学完整地制定公共管理者岗位责任制度。根据部门特点、职责范围等科学地设置工作岗位，并结合公共管理者自身的能力，明确划分岗位职责。其次要严格执行岗位责任制度，对于具有可操作性的擅离职守，一定要追究其责任，有效落实惩处规范。另外，中国应积极推进政府机构改革，加强对具有可操作性的编制管理，为改进机关作风，防止和铲除官僚主义创造良好条件。进一步完善有可操作性考核制度和可操作性借用制度。由于工作原因，具有可操作性的制度被其他部门借用，其人事编制仍被保留在原工作部门，在实践中也会产生新老工作岗位责任问题，作为对行政工作全局构成重要影响的一环，这种制度也需进一步完善。
二、推行政务公开制度
政务公开是中国在行政改革中，为推进民主政治建设，加强对行政权力运行过程的监督，密切党和政府与人民群众的联系而实施的一项制度。其基本内容是：将政府行政管理的重大决策运行情况和取得的效果公诸于众，并采取一定的方式让公众参与。中国的政务公开从1998年开始在乡镇政府试点，到2000年全面推行以来，公开的行政层面已由乡镇级发展到市(州)级政府和省级机关，此项改革在全国范围内广泛进行，绝大多数地方政府都不同程度地推行了政务公开。但目前中国政务公开制度还存在着相当多的问题，如缺乏对于政务公开理论的深入研究，政务公开缺乏相应的制度保障，政务公开的方式有限、手段落后等等。
中国建立政务信息公开制度要坚持公开的原则，不公开属于例外。对下列事项应不予公开：涉及国家利益，特别是国防、外交等应保密的事项；涉及个人隐私的应保密事项；涉及商业秘密事项；公开可能损害国民的健康、生命、公共安全的事项；其他法律明确规定不应公开的事项。要使政务公开本身得到真正的推行，就要有一套完备的监督和责任追究制度。这一监督制度包括行政机关内部的制度，立法机关的监督、社会的监督、专门机关的监督。内部制约是监督的主要途径，只有机关内部真正形成完善的制约机制，才能真正抑制权力运用和行政行为的随意性，才能达到从源头上治理腐败的目的。中国人大是最高权力机关，可以从宏观上监督政务公开的实施。社会的监督主要是从微观上监督政务公开，主要是舆论监督。中国推行政务公开关键在于要将政务公开制度化。只有建立一系列具体的完备的公开制度，才能使政务公开深入发展，使人民群众拥有知情权和参政权，也有利于形成公共管理者的服务精神。
三、普及引咎辞职制度
2004年4月14日，温家宝总理亲自主持召开国务院常务会议，对中石油川东钻探公司井喷特大事故、北京市密云县“2·5”特大伤亡事故和吉林省吉林市中百商厦“2·15”特大火灾事故作出处理决定，国务院同意接受中国石油天然气集团公司总经理马富才引咎辞职的请求。此后，北京市政府也已同意密云县县长引咎辞职，吉林省也批准吉林市市长的引咎辞呈。就3名领导干部的引咎行为而言是中国政治文明建设的进步，体现了党中央、国务院从严治党、治政的决心。让领导干部引咎辞职成为制度，形成政治行为惯例是建设责任政府的必要步骤和体现，是中国深化干部人事制度改革和不断推进公务员制度改革的重大举措，也是中国人事干部管理在退出机制上的一次有效尝试，更是中国建设服务型政府的需要。
引咎辞职制度化的困境很多。中国传统的“权力至上”、“官本位”的观念在人们思想中根深蒂固，中国现在缺乏启动国家的相应规范来对引咎辞职提供支撑，以及政府在运作中缺乏透明度，这些问题的存在使引咎辞职制度难以落实。引咎辞职关联到道德自律、职业责任、羞耻感等因素，而这些因素是非强制性的、不易操作的，因而，除了完善引咎辞职制度外还需建立一系列配套制度，尤其要“以制度的形式建立一系列明确的公共行政道德规范，让行政人员知道什么是应当做的和什么是不应当做的，使行政人员有正确的道德价值定位和价值取向。”[1]
完善引咎辞职制度首先要科学界定引咎辞职的标准，认定引咎辞职标准必须遵循客观公正、群众认可、定性准确、定量合理的原则，力求制定的引咎辞职标准具有可行性、可操作性和导向性，让辞职者明白自己“咎”在何处。其次要增加引咎辞职事件的透明度，公众要求从高官提出辞职到辞职获得批准，至少在信息披露上应当公开透明，而不是含糊其辞。再次要完善相关的法律制度，许多西方国家立法规定了公务员的辞职辞退制度，但都没有与引咎辞职相关的条款，如《法国公务员总章程》(1978年)、《美国文官制度改革法》(1978年)等。中国的相关法律法规中，仅有《国家公务员暂行条例》规定了辞职和辞退两种形式。由于缺乏强有力的制度保证，一些明显不称职，甚至严重失职、渎职的人就不会主动请求辞职，其结果是严重影响其所在地区和单位的发展。尽管中国法律没有引进引咎辞职制度，但宪法和法律没有排斥这项制度，因此可以建立一个与辞职辞退互补，与引咎辞职相配套的法律制度。[2]
四、建立绩效评估制度
政府绩效评估作为一种基本的行政管理模式，贯穿于政府管理的各个方面，影响各国政府行政改革的政策方向。在中国，随着政府目标责任制的推行，政府公务员绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。中国要形成廉洁高效的行政管理体制，落实科学发展观，建立服务型政府，应树立以绩效为导向的行政理念，建立科学的政府绩效评估制度。
随着世界性的政府改革潮流的影响，以及中国加入WTO对政府执政能力提出的高要求，现行公务员的绩效考评的方法已不能跟上时代的要求，主要表现为：对考评重视不够，可操作性差，定量指标少，考评时人情问题严重，考评结果中庸问题突出，难以起到真正奖勤罚懒的作用，考评方法简单，考评中外部群众无法真正地参与，缺少有效的反馈机制，各项得分被考评人无从知晓，也就无法从绩效考评的手段中发现自己的缺点并加以改进。[3]
胡锦涛同志在党的十六届二中全会的讲话中提出：“要教育干部树立正确的政绩观，包括正确看待政绩、科学衡量政绩。”2006年两会期间，温家宝总理在政府工作报告中郑重提出“抓紧研究科学的政府绩效评估体系。”中央政策对中国政府绩效考评制度的建立和绩效考评体系的完善提出了实质性要求。[4]
首先，建立科学的政府绩效评价系统。政府绩效评估的核心是要有一套科学的指标体系，以科学地确定政府绩效考评的内容和范围，从而形成正确的导向和有效的激励。其次，建立多重政府绩效评估体制。绩效评估作为一项有效的管理工具，在中国的政府管理中越来越受到重视。但现在的激励机制是一种自上而下的激励传导机制，由此决定的政府管理是一种“唯上”的服务行为，所以有必要建立以“顾客”为导向的绩效评估机制。再次，建立激励约束机制。利益是人们行为的根本动因。行政人员是一种特殊的劳动者，他们承担着管理国家和服务社会的重任，付出了辛勤的劳动，必须得到承认和尊重。
总之，制度建设是一项系统工程，也是一个长期的过程。任何一项制度的成功建设离不开相关制度的积极配套，因而，通过制度建设来转变公共管理者的工作态度，培育服务型政府的服务精神也是一个长期的过程。
参考文献：
[1]胡彩娟.对引咎辞职制度化的思考[J]. 党政论坛，2005，(10).
[2]欧广远.我国引咎辞职制度的完善及其意义[J].学习月刊，2004，(8).
[3]卢志旋.政府绩效评估体系中的公务员绩效评估制度[J].理论学习，2004，(1).
[4]魏明.对于基层政府领导班子绩效考评的几点建议[J].决策咨询通讯，2006，(1).
责任编辑 侯 琦