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立法活动是一种专业性强、程序要求高、需要多方合作进行的复杂劳动和集体行为，作为立法成果的法律法规都是集体智慧的结晶。因此，立法活动需要有各方共同遵循的立法技术及其规范，只有这样才能保证立法质量。本文从地方立法工作的角度，拟就立法技术及其规范的涵义，以及立法技术所包含的结构安排技术、立改废释形式等实际操作层面的问题谈一些认识和体会[1]，仅供交流和探讨。
一、立法技术及其规范的一般涵义
（一）立法技术的一般涵义
关于立法技术的涵义在学理上有广义与狭义之分。广义讲，立法技术是指在立法活动中所形成和运用的知识、经验、方法、技巧和手段的总称，具体包括立法体制技术、立法程序技术、法律结构安排技术、语言文体表达技术、规划计划方法、工作技能技巧、法案修改废止形式、法律清理和汇编方式、立法性文件格式等。狭义的立法技术主要是对法律法规的起草和制定有直接意义的法律法规文本的结构安排技术、文字表述技术和立改废释形式。
（二）立法技术规范的涵义
立法技术规范是指立法技术运用的具体规则和要求，具体指法律法规的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则。实际就是对立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的有关法案结构、文字表述等技术层面的问题，进行研究、归纳、统一后所形成的规则、制度。规范的核心是内容和文字的表述要统一，体现了法律规范的形式要件，是在文字和文本形式上保证立法质量的重要环节。准确地运用立法技术规范，对保证立法工作的科学性、规范性、统一性，提高立法质量具有重要意义。
目前立法技术规范的一些规定和研究情况：1979年地方组织法和1982年宪法颁布实施后，立法工作越来越受到重视，立法技术日臻成熟。中央和地方都结合立法经验并吸收一些研究成果，先后制定了立法方面的一些规定和技术规范，主要有立法法和国务院《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》等，但涉及立法技术规范的具体内容不多，立法法上有两三条规定，如第五十一条规定：“法律应当明确规定实施日期。”第五十四条规定：“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目、编、章、节的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述”。甘肃省于2000年11月，由省人大常委会主任会议讨论通过了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法技术规范》，对法规名称、题注、法律责任等方面的表述作了基本规范，2001年制定了立法程序规则。全国人大常委会法工委近年来对立法实践中经常遇到的、带有普遍性的、急需解决的和各方面意见又比较一致的问题进行了研究，于2009年制定了《立法技术规范（试行）》，规范的主要是法律层面的问题。总体来看，无论是中央还是地方，对于立法技术宏观和微观层面问题的分析研究、建章立制尚不够完善，相对滞后于立法实践的要求。鉴于研究总结这方面的经验需要一个过程，目前进行的立法技术规范研究，主要是有关法律法规结构、文字表述、立改废形式等操作层面的问题。
二、地方性法规体例结构安排技术
法律法规的结构形式是指按照一定的标准经过系统的排列、组合，使其成为具有内在联系的、层次分明的有机整体。当一个立法项目和调整范围确定后，接下来就是要起草法律法规文本。起草者如何按照一定的方法和技术进行结构的安排，立法的外在形式如何能够合理地反映立法的内容，从编、章、节、条、款、项各方面进行设计，体现一部法律法规的全部面貌，就是法律法规文本结构要解决的问题。
（一）地方性法规文本的形式结构和实质结构
形式结构是法律法规外在的表现形式，也叫外部结构。它组成了一部完整的法律法规，一般分为总则、分则、附则三大部分，有的法律还有序言和附件。如宪法有序言，香港澳门两个基本法有序言还有附件。总则是一部法律法规的总括性规定，它位于法律法规的开端部分，在设章的法规中，第一章为总则，功能是概括地表述贯穿于法律始终的立法思想、价值取向、基本原则、基本制度等。分则是有关具体行为规则的规定，对总则确立的立法原则、基本制度等予以细化，对公民、法人和其他组织的权利与义务、权力与责任作出具体的规定。一般按照规范内容的逻辑顺序、事项的重要程度、行为步骤等顺序，以递进或者平行的方式排列。附则是有关附带性内容的规定，在设章的地方性法规中，最末一章为附则。
外部结构形态体现为法的编、章、节、条、款、项、目。法律设章、节的，在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序排列表述，各章下的节单独排序。条、款、项、目不列入目录中。编、章、节的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。地方性法规只有章、条、款、项，一般没有编和目。地方性法规除附则以外，每章应当有三条以上的内容。节的内容不能超出本章的范围。每节应当有两条以上的内容。每个条文的内容应当具有相对的独立性和完整性，一个条文一般只规定一项内容。上下条文之间一般应当有一定的联系。条的顺序用汉字数字依次表述。条的内容包含两层以上相互关联的意思，并不宜再划分为两条时应当分款。每一款应当只表述一层意思。每条一般不超过五款。款在条中以自然段的形式排列。
实质结构实际上就是指法律规范的逻辑结构。法律规范是法律当中所包含的法律行为主体如何行为以及相应的法律后果那一部分，不等于法的全部内容，它有三要素、四要素之说。三要素包括假定条件、行为模式和法律后果，四要素再加上适用主体。在立法实践中，这些要素可能写在一个条文中或者一个法律法规中，也可能写在若干个相关联的条文或者法律法规中。几个要素写在一个法律条文的情况较少，因为从立法技术上讲，它显得比较累赘，特别是在几种行为所承担的法律后果相同时。
（二）地方性法规文本内容的构成元素
一部地方性法规的全部内容，既包括法律规范，也包括非法律规范，一般应包括以下基本元素： （1）法规名称;（2）法规题注;（3）立法依据和立法目的;（4）适用范围;（5）基本原则;（6）主管机关;（7）定义条款;（8）权利义务条款;（9）权力和职责条款;（10）法律责任;（11）过渡性规定;（12）施行日期。 （三）地方性法规体例结构的选择技术
立法法第五十四条对法律的体例作了一些规定，但没有就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等的体例作出规定。需要在总结实践经验的基础上，加以补充和完善。据了解和观察，承担法规起草任务的同志，总希望把能装的内容都装进一个法规里面，喜欢把菜都放在一个篮子里，偏好大而全、小而全。结果导致许多内容是东拼西凑、东抄西搬，复制粘贴，越搞越多，变成了“大肚子、大胖子”，现在需要“减肥、瘦身”。 重庆市人大法制委员会研究的结论是：在法规项目上，有1/3属于可以不立的，1/3属于可立或不可立的，1/3属于可立的;在法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或不可写的，1/3属于可写的。甘肃省的情况也大致如此，这说明再减掉1/3或者2/3的内容都是可以的。
实际操作中面临三个选择：起草制定一部法规选择章节式还是条款式体例？实施性法规与上位法结构需不需要完全对应？结构内容上是追求“大而全”还是“小而精”？
选择章节式还是条款式体例？地方性法规按是否设章，划分为章节式和条款式两种体例。章节式体例设章、节、条、款、项、目，条款式结构只有节、条、款、项、目。我们在起草、讨论、修改法规草案时，经常会遇到这样一个问题：到底是用章节式还是条款式好？选择何种方式，关键要看内容的复杂程度与条款的数量。一般来讲，调整范围比较广、内容比较多的法规多数采用章节式结构;反之，调整范围比较小、内容比较单一的法规多数采用条款式结构。例如，《陕西省地方立法技术规范》规定，条文在二十五条以内的，不设章;二十五条以上不足三十五条的，实施性法规或者内容比较简单的，也可以不设章。
实施性法规与上位法结构需不需要完全对应？实施性立法与上位法的关系有这样三种情况：（1）一对一的实施性立法，即一个法律或者行政法规，制定一个实施性法规，有人叫“独生子女式立法”;（2）一对N的实施性立法，即一个法律或者行政法规，制定若干个单项法规，是“多子女式立法”，如甘肃省根据文物保护法，制定了文物保护条例、敦煌莫高窟保护条例;（3）N对一的实施性立法，即根据若干上位法规定制定一个实施性立法，这类立法综合性较强，如《甘肃省循环经济促进条例》的上位法就有循环经济促进法、清洁生产法、环境保护法等多项法律。
由此可见，实施性立法并不一定都追求与上位法结构完全对应，也不一定都采用“实施《××法》办法”的名称。但在立法实践中，一些法案起草者往往存在不少误解，认为如果不分章、节，不列出几十条，不写上几千字，就不算立法。习惯于追求与上位法相对应的框架布局，套用章、节、条等结构形式，以及总则、立法目的、适用范围、法律责任等内容，结果造成结构和内容上的雷同，缺乏地方特色。
追求“大而全”还是“小而精”？ 条款要义不在多少而在精细，内容不在好看而在好用。一部法律有几十条甚至上百条条文，要解决的核心问题就那么几个，往往是这几个问题决定着这部法律的现实有效性。因此，考虑问题的出发点要把握好，法意一定要美，不能过度干预群众生活，不能过多增加基层负担，不能过分弱化政府责任，不能过多涉及边边角角。现在很多法规条款不少，可操作性不强，成为“豆腐法”“棉花法”。因此，现代立法技术不主张贪大求全、不追求“大而全”“小而全”，要求走“小而精”的单项化、精细化道路，哪些方面需要规定就规定哪些方面，需要几条就制定几条，关键是能管用就行。
三、地方立法方式
根据立法法的规定，立法的主要方式有立、改、废、释四种形式，无论是中央立法还是地方立法都是如此。这里讲的主要是地方性法规的立、改、废、释形式。
（一）地方性法规的创立
地方性法规的创立有两种情况：一种是过去没有立过法，制定新的法规;一种是废旧立新，推倒重来，吸收部分合理内容，重新制定新的法规。地方立法按“立”的内容和与上位法的关系分为实施性立法、先行性立法和自主性立法，后两种立法也叫创制性立法。从这个意义讲，地方性法规的制定方式有实施性、自主性、先行性三种类型。（1）实施性立法，是指为执行法律、行政法规的规定，根据本地的实际情况作出具体规定而制定的地方立法;（2）自主性立法，是指属于地方性事务，国家一般不对该事项专门立法，而地方根据实际需要制定的地方性法规;（3）先行性立法，是指不属于国家专属立法权的事项，对该事项国家尚未制定法律或者行政法规，地方根据实际需要先行制定的地方性法规。自主性立法和先行性立法的立法空间相对较大，可以先行先试，为国家立法积累经验。一旦上位法出台后，相冲突、不一致、不适应的地方就必须修改。
（二）地方性法规的修改
目前法律的修改分为法律修正和法律修订两种形式，法律修正又分为法律修正案和法律修改决定。修正案的修改形式目前已约定俗成为宪法与刑法的修改形式，采用修正案形式的，修正案单独公布，且不重新公布原法律文本。采用修改决定形式的，根据修改决定，重新公布修改后的法律文本。所以，参照法律修改形式，甘肃省地方性法规的修改一般采用三种形式，即修正案、修订案和重新制定法规案。近几年还经常采用打包修改的方式。选择什么样的方式，取决于修改内容的多少。不论哪种形式，修改程序都适用地方性法规的制定程序。
1.修正案。是指对已制定的法规的部分内容作一些修改和补充，并将修改后的条文列出来，称为“修正案草案”， 实际上是采用修改决定的形式，习惯上还是叫修正案，但又完全不同于宪法修正案形式，提请审议的是《甘肃省××修正案（草案）》。人大法制委员会统一审议后，人大常委会审议的是关于修改《甘肃省××条例》的决定草案，提请大会表决的是关于修改《甘肃省××条例》的决定草案。
2.法规修订案。是指对已制定的法规内容作比较全面的修改和补充，修改和不修改的内容写在一起，称为“修订草案”，常委会组成人员对修订草案，进行全面审议和表决。审议通过后，公告的内容是：“《甘肃省××条例》已由省×届人民代表大会常务委员会第×次会议于×年×月×日修订通过，现将修订后的《甘肃省××条例》公布，自×年×月×日起施行。”修订后的法规题注应为：“×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议修订。”法规中的施行时间应是新的施行日期。修订的法规需要明确规定原相关法规停止施行，表述为：“本条例自×年×月×日起施行。×年×月×日省第×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过的《甘肃省××条例》同时废止。” 修正案草案与修订草案的主要区别是：一是修正是指对法规的个别条文修改，“不大动干戈”，法规名称、基本结构不变，修改内容较少，修改量一般不超过条文总数的1/3;修订是指对法规做全面修改，内容修改较多，要“伤筋动骨”，如重庆市人大的立法技术规范规定，地方性法规作较大修改，需要修改的条文所占比例超过30%的，或者对法规的指导思想、调整对象、重要制度等原则条文作重大修改的，或者对法规的体例、结构作重要调整的，一般采用修订的方式。二是修正案草案附有对照稿，修订草案通常不搞对照稿。三是法规修订通常要重新确定法的施行日期，法规修正只需要明确修改决定施行的日期，法原先的施行日期不做变动。
3.重新制定法规草案。是指原制定的法规已基本甚至完全不能适应现实社会生活需要，需要对法规内容作全面修改，实际上是重新制定。提交审议的是法规草案。法规名称可以沿用原制定的法规，也可以另定。审议通过后的法规题注应为：“×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过。”法规中的附则条款应规定新的施行日期，并写明×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过的《甘肃省××条例》同时废止。如最近通过的《甘肃省农村能源条例》就采用了这种方式。
（三）地方性法规的废止
法规废止是指对已明显不适应经济社会发展需要或者已被新法替代、实际已不再适用的法规予以废止。地方性法规的废止方式也有三种形式：一是立新废旧，新法实行之日，旧法废止;二是制定机关作出废止决定;三是自然废止，即规定到时自动废止，这种方式用得较少。地方性法规与新出台的法律、行政法规相抵触，或者部分抵触，抵触规定自动失效，制定机关应当及时修改或者废止。废止的原因是现行法规没有修改价值了。废止程序适用地方性法规的制定程序。
（四）地方性法规的解释
地方性法规的解释同法律的解释情况是一样的，主要针对两种情况：一是地方性法规的规定需要进一步明确具体含义的;二是地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。地方性法规解释权在制定机关，即谁立法谁解释。地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。
地方性法规的解释程序，按照《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》规定，有这么几点：一是省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人大专门委员会、常委会各工作机构、设区的市的人大常委会可以提出地方性法规解释要求;人大常委会法制工作委员会研究拟定地方性法规解释草案，由主任会议决定提请人大常委会会议审议;地方性法规解释草案由人大常委会全体组成人员的过半数通过，由人大常委会发布公告予以公布。
注释：
[1]需要说明的是，文字表述技术作为立法技术的重要组成部分，其内容以“浅议立法语言的特点和表述问题”在2015年《人大研究》第1期已刊登，在此不再重复赘述。
（作者系甘肃省人大常委会农业与农村办公室副主任）
一、立法技术及其规范的一般涵义
（一）立法技术的一般涵义
关于立法技术的涵义在学理上有广义与狭义之分。广义讲，立法技术是指在立法活动中所形成和运用的知识、经验、方法、技巧和手段的总称，具体包括立法体制技术、立法程序技术、法律结构安排技术、语言文体表达技术、规划计划方法、工作技能技巧、法案修改废止形式、法律清理和汇编方式、立法性文件格式等。狭义的立法技术主要是对法律法规的起草和制定有直接意义的法律法规文本的结构安排技术、文字表述技术和立改废释形式。
（二）立法技术规范的涵义
立法技术规范是指立法技术运用的具体规则和要求，具体指法律法规的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则。实际就是对立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的有关法案结构、文字表述等技术层面的问题，进行研究、归纳、统一后所形成的规则、制度。规范的核心是内容和文字的表述要统一，体现了法律规范的形式要件，是在文字和文本形式上保证立法质量的重要环节。准确地运用立法技术规范，对保证立法工作的科学性、规范性、统一性，提高立法质量具有重要意义。
目前立法技术规范的一些规定和研究情况：1979年地方组织法和1982年宪法颁布实施后，立法工作越来越受到重视，立法技术日臻成熟。中央和地方都结合立法经验并吸收一些研究成果，先后制定了立法方面的一些规定和技术规范，主要有立法法和国务院《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》等，但涉及立法技术规范的具体内容不多，立法法上有两三条规定，如第五十一条规定：“法律应当明确规定实施日期。”第五十四条规定：“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目、编、章、节的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述”。甘肃省于2000年11月，由省人大常委会主任会议讨论通过了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法技术规范》，对法规名称、题注、法律责任等方面的表述作了基本规范，2001年制定了立法程序规则。全国人大常委会法工委近年来对立法实践中经常遇到的、带有普遍性的、急需解决的和各方面意见又比较一致的问题进行了研究，于2009年制定了《立法技术规范（试行）》，规范的主要是法律层面的问题。总体来看，无论是中央还是地方，对于立法技术宏观和微观层面问题的分析研究、建章立制尚不够完善，相对滞后于立法实践的要求。鉴于研究总结这方面的经验需要一个过程，目前进行的立法技术规范研究，主要是有关法律法规结构、文字表述、立改废形式等操作层面的问题。
二、地方性法规体例结构安排技术
法律法规的结构形式是指按照一定的标准经过系统的排列、组合，使其成为具有内在联系的、层次分明的有机整体。当一个立法项目和调整范围确定后，接下来就是要起草法律法规文本。起草者如何按照一定的方法和技术进行结构的安排，立法的外在形式如何能够合理地反映立法的内容，从编、章、节、条、款、项各方面进行设计，体现一部法律法规的全部面貌，就是法律法规文本结构要解决的问题。
（一）地方性法规文本的形式结构和实质结构
形式结构是法律法规外在的表现形式，也叫外部结构。它组成了一部完整的法律法规，一般分为总则、分则、附则三大部分，有的法律还有序言和附件。如宪法有序言，香港澳门两个基本法有序言还有附件。总则是一部法律法规的总括性规定，它位于法律法规的开端部分，在设章的法规中，第一章为总则，功能是概括地表述贯穿于法律始终的立法思想、价值取向、基本原则、基本制度等。分则是有关具体行为规则的规定，对总则确立的立法原则、基本制度等予以细化，对公民、法人和其他组织的权利与义务、权力与责任作出具体的规定。一般按照规范内容的逻辑顺序、事项的重要程度、行为步骤等顺序，以递进或者平行的方式排列。附则是有关附带性内容的规定，在设章的地方性法规中，最末一章为附则。
外部结构形态体现为法的编、章、节、条、款、项、目。法律设章、节的，在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序排列表述，各章下的节单独排序。条、款、项、目不列入目录中。编、章、节的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。地方性法规只有章、条、款、项，一般没有编和目。地方性法规除附则以外，每章应当有三条以上的内容。节的内容不能超出本章的范围。每节应当有两条以上的内容。每个条文的内容应当具有相对的独立性和完整性，一个条文一般只规定一项内容。上下条文之间一般应当有一定的联系。条的顺序用汉字数字依次表述。条的内容包含两层以上相互关联的意思，并不宜再划分为两条时应当分款。每一款应当只表述一层意思。每条一般不超过五款。款在条中以自然段的形式排列。
实质结构实际上就是指法律规范的逻辑结构。法律规范是法律当中所包含的法律行为主体如何行为以及相应的法律后果那一部分，不等于法的全部内容，它有三要素、四要素之说。三要素包括假定条件、行为模式和法律后果，四要素再加上适用主体。在立法实践中，这些要素可能写在一个条文中或者一个法律法规中，也可能写在若干个相关联的条文或者法律法规中。几个要素写在一个法律条文的情况较少，因为从立法技术上讲，它显得比较累赘，特别是在几种行为所承担的法律后果相同时。
（二）地方性法规文本内容的构成元素
一部地方性法规的全部内容，既包括法律规范，也包括非法律规范，一般应包括以下基本元素： （1）法规名称;（2）法规题注;（3）立法依据和立法目的;（4）适用范围;（5）基本原则;（6）主管机关;（7）定义条款;（8）权利义务条款;（9）权力和职责条款;（10）法律责任;（11）过渡性规定;（12）施行日期。 （三）地方性法规体例结构的选择技术
立法法第五十四条对法律的体例作了一些规定，但没有就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等的体例作出规定。需要在总结实践经验的基础上，加以补充和完善。据了解和观察，承担法规起草任务的同志，总希望把能装的内容都装进一个法规里面，喜欢把菜都放在一个篮子里，偏好大而全、小而全。结果导致许多内容是东拼西凑、东抄西搬，复制粘贴，越搞越多，变成了“大肚子、大胖子”，现在需要“减肥、瘦身”。 重庆市人大法制委员会研究的结论是：在法规项目上，有1/3属于可以不立的，1/3属于可立或不可立的，1/3属于可立的;在法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或不可写的，1/3属于可写的。甘肃省的情况也大致如此，这说明再减掉1/3或者2/3的内容都是可以的。
实际操作中面临三个选择：起草制定一部法规选择章节式还是条款式体例？实施性法规与上位法结构需不需要完全对应？结构内容上是追求“大而全”还是“小而精”？
选择章节式还是条款式体例？地方性法规按是否设章，划分为章节式和条款式两种体例。章节式体例设章、节、条、款、项、目，条款式结构只有节、条、款、项、目。我们在起草、讨论、修改法规草案时，经常会遇到这样一个问题：到底是用章节式还是条款式好？选择何种方式，关键要看内容的复杂程度与条款的数量。一般来讲，调整范围比较广、内容比较多的法规多数采用章节式结构;反之，调整范围比较小、内容比较单一的法规多数采用条款式结构。例如，《陕西省地方立法技术规范》规定，条文在二十五条以内的，不设章;二十五条以上不足三十五条的，实施性法规或者内容比较简单的，也可以不设章。
实施性法规与上位法结构需不需要完全对应？实施性立法与上位法的关系有这样三种情况：（1）一对一的实施性立法，即一个法律或者行政法规，制定一个实施性法规，有人叫“独生子女式立法”;（2）一对N的实施性立法，即一个法律或者行政法规，制定若干个单项法规，是“多子女式立法”，如甘肃省根据文物保护法，制定了文物保护条例、敦煌莫高窟保护条例;（3）N对一的实施性立法，即根据若干上位法规定制定一个实施性立法，这类立法综合性较强，如《甘肃省循环经济促进条例》的上位法就有循环经济促进法、清洁生产法、环境保护法等多项法律。
由此可见，实施性立法并不一定都追求与上位法结构完全对应，也不一定都采用“实施《××法》办法”的名称。但在立法实践中，一些法案起草者往往存在不少误解，认为如果不分章、节，不列出几十条，不写上几千字，就不算立法。习惯于追求与上位法相对应的框架布局，套用章、节、条等结构形式，以及总则、立法目的、适用范围、法律责任等内容，结果造成结构和内容上的雷同，缺乏地方特色。
追求“大而全”还是“小而精”？ 条款要义不在多少而在精细，内容不在好看而在好用。一部法律有几十条甚至上百条条文，要解决的核心问题就那么几个，往往是这几个问题决定着这部法律的现实有效性。因此，考虑问题的出发点要把握好，法意一定要美，不能过度干预群众生活，不能过多增加基层负担，不能过分弱化政府责任，不能过多涉及边边角角。现在很多法规条款不少，可操作性不强，成为“豆腐法”“棉花法”。因此，现代立法技术不主张贪大求全、不追求“大而全”“小而全”，要求走“小而精”的单项化、精细化道路，哪些方面需要规定就规定哪些方面，需要几条就制定几条，关键是能管用就行。
三、地方立法方式
根据立法法的规定，立法的主要方式有立、改、废、释四种形式，无论是中央立法还是地方立法都是如此。这里讲的主要是地方性法规的立、改、废、释形式。
（一）地方性法规的创立
地方性法规的创立有两种情况：一种是过去没有立过法，制定新的法规;一种是废旧立新，推倒重来，吸收部分合理内容，重新制定新的法规。地方立法按“立”的内容和与上位法的关系分为实施性立法、先行性立法和自主性立法，后两种立法也叫创制性立法。从这个意义讲，地方性法规的制定方式有实施性、自主性、先行性三种类型。（1）实施性立法，是指为执行法律、行政法规的规定，根据本地的实际情况作出具体规定而制定的地方立法;（2）自主性立法，是指属于地方性事务，国家一般不对该事项专门立法，而地方根据实际需要制定的地方性法规;（3）先行性立法，是指不属于国家专属立法权的事项，对该事项国家尚未制定法律或者行政法规，地方根据实际需要先行制定的地方性法规。自主性立法和先行性立法的立法空间相对较大，可以先行先试，为国家立法积累经验。一旦上位法出台后，相冲突、不一致、不适应的地方就必须修改。
（二）地方性法规的修改
目前法律的修改分为法律修正和法律修订两种形式，法律修正又分为法律修正案和法律修改决定。修正案的修改形式目前已约定俗成为宪法与刑法的修改形式，采用修正案形式的，修正案单独公布，且不重新公布原法律文本。采用修改决定形式的，根据修改决定，重新公布修改后的法律文本。所以，参照法律修改形式，甘肃省地方性法规的修改一般采用三种形式，即修正案、修订案和重新制定法规案。近几年还经常采用打包修改的方式。选择什么样的方式，取决于修改内容的多少。不论哪种形式，修改程序都适用地方性法规的制定程序。
1.修正案。是指对已制定的法规的部分内容作一些修改和补充，并将修改后的条文列出来，称为“修正案草案”， 实际上是采用修改决定的形式，习惯上还是叫修正案，但又完全不同于宪法修正案形式，提请审议的是《甘肃省××修正案（草案）》。人大法制委员会统一审议后，人大常委会审议的是关于修改《甘肃省××条例》的决定草案，提请大会表决的是关于修改《甘肃省××条例》的决定草案。
2.法规修订案。是指对已制定的法规内容作比较全面的修改和补充，修改和不修改的内容写在一起，称为“修订草案”，常委会组成人员对修订草案，进行全面审议和表决。审议通过后，公告的内容是：“《甘肃省××条例》已由省×届人民代表大会常务委员会第×次会议于×年×月×日修订通过，现将修订后的《甘肃省××条例》公布，自×年×月×日起施行。”修订后的法规题注应为：“×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议修订。”法规中的施行时间应是新的施行日期。修订的法规需要明确规定原相关法规停止施行，表述为：“本条例自×年×月×日起施行。×年×月×日省第×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过的《甘肃省××条例》同时废止。” 修正案草案与修订草案的主要区别是：一是修正是指对法规的个别条文修改，“不大动干戈”，法规名称、基本结构不变，修改内容较少，修改量一般不超过条文总数的1/3;修订是指对法规做全面修改，内容修改较多，要“伤筋动骨”，如重庆市人大的立法技术规范规定，地方性法规作较大修改，需要修改的条文所占比例超过30%的，或者对法规的指导思想、调整对象、重要制度等原则条文作重大修改的，或者对法规的体例、结构作重要调整的，一般采用修订的方式。二是修正案草案附有对照稿，修订草案通常不搞对照稿。三是法规修订通常要重新确定法的施行日期，法规修正只需要明确修改决定施行的日期，法原先的施行日期不做变动。
3.重新制定法规草案。是指原制定的法规已基本甚至完全不能适应现实社会生活需要，需要对法规内容作全面修改，实际上是重新制定。提交审议的是法规草案。法规名称可以沿用原制定的法规，也可以另定。审议通过后的法规题注应为：“×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过。”法规中的附则条款应规定新的施行日期，并写明×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过的《甘肃省××条例》同时废止。如最近通过的《甘肃省农村能源条例》就采用了这种方式。
（三）地方性法规的废止
法规废止是指对已明显不适应经济社会发展需要或者已被新法替代、实际已不再适用的法规予以废止。地方性法规的废止方式也有三种形式：一是立新废旧，新法实行之日，旧法废止;二是制定机关作出废止决定;三是自然废止，即规定到时自动废止，这种方式用得较少。地方性法规与新出台的法律、行政法规相抵触，或者部分抵触，抵触规定自动失效，制定机关应当及时修改或者废止。废止的原因是现行法规没有修改价值了。废止程序适用地方性法规的制定程序。
（四）地方性法规的解释
地方性法规的解释同法律的解释情况是一样的，主要针对两种情况：一是地方性法规的规定需要进一步明确具体含义的;二是地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。地方性法规解释权在制定机关，即谁立法谁解释。地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。
地方性法规的解释程序，按照《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》规定，有这么几点：一是省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人大专门委员会、常委会各工作机构、设区的市的人大常委会可以提出地方性法规解释要求;人大常委会法制工作委员会研究拟定地方性法规解释草案，由主任会议决定提请人大常委会会议审议;地方性法规解释草案由人大常委会全体组成人员的过半数通过，由人大常委会发布公告予以公布。
注释：
[1]需要说明的是，文字表述技术作为立法技术的重要组成部分，其内容以“浅议立法语言的特点和表述问题”在2015年《人大研究》第1期已刊登，在此不再重复赘述。
（作者系甘肃省人大常委会农业与农村办公室副主任）