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中国对社会福利体系的探索亟需全盘规划、广泛借鉴，进行理论探讨
从1949年到1978年，中国在近30年时间里逐步建立了公有制基础上的社会福利体系，为城乡居民提供基本的社会福利和生活保障。而1978年开始的经济体制改革改变了经济和社会结构，也触动了附着于这一经济和社会管理体制之上的社会福利体系。市场化改革一方面使得原提供福利服务的集体组织式微，另一方面，在具体医疗等服务方面，在提高效率的同时也引发诸多问题。
十六大以来，政府加强社会建设、保障和改善民生，推出的一系列举措取得了积极效果。国家有史以来第一次将农村的教育、医疗、低保等社会福利纳入公共财政支出的范畴，重构社会福利体系。这种国家责任扩张－收缩－再扩张的过程，反映了中国作为一个发展中的社会主义国家为增进人民福利的不断探索。在这一探索过程中，亟需全盘规划、广泛借鉴，进行理论探讨。
——建设中国社会福利体系的必要性。
有些学者担心，某些福利主张会损害经济发展，重蹈欧洲福利国家甚至是拉美“福利病”的覆辙。这种担心不无道理，但忽略了中国福利体系建设的必要性。
尽管经济发展直接推动了社会进步，但经济政策并不能完全取代社会政策。社会政策和福利体系在世界各国的出现，往往是其特定阶段的经济社会形势使然。无论是早期的英国、德国，还是晚近的日本和韩国，社会政策的实施都是各国应对大量的经济和社会问题所不得不采取的举措。民主体制下的竞争性选举、非民主体制下的社会运动，乃至冷战时期的意识形态和国际示范效应等因素，都曾经对各国福利体系的构建产生过直接影响。
当前，中国经济处在高速增长的平台上，仍然面临严峻的社会问题的挑战。城乡、地区之间的收入差距正在扩大，原有的社会结构也在变化。大批农村劳动力进入城市，数以千万计原公有制企业职工被迫进入市场，市场所带来的风险、不确定性和不安全感增加，劳资矛盾凸显。而社会发展滞后，短期内限制了消费者的消费意愿和消费水平，妨碍了国内市场的扩大和供需平衡；长期看，它将影响中国人力资本的提升，从而损害经济持续发展。
社会发展水平与民众的现实需求和长远预期之间的差距是普遍存在的，但这种差距持续扩大，就容易激化社会冲突，一旦这种差距与城乡、地区等因素联系在一起，则更容易破坏社会稳定。如何使全体中国人，无分年龄、地域、职业、性别、民族都能共享发展成果，如何在经济发展的同时也实现社会发展，成为当前面临的一项重要挑战。
——中国福利体系的指导原则。
福利体系的必要性并不能直接证明其内容的合理性。福利体系总是与特定的经济和社会结构联系在一起的，因而带有某些不确定性；但是，社会政策体系一旦确立并嵌入社会之中，其后的改革和调整就比较困难，而且随时间推移，其刚性会越来越强。因此，如何确立适合中国国情，既能满足当下需求又能满足可持续发展要求的社会福利体系，需要审慎探索。
在全球化背景下，中国重构福利体系需要认真分析和借鉴各国的经验教训。但各国发展阶段和社会环境各有不同，各种模式也各有利弊，决不能盲目照搬。考虑到人口总量与结构、经济增长速度、城市化进程等中长期因素，中国的福利体系需要注意以下原则和因素：
第一，城乡二元，逐步统一。中国存在着二元经济的明显特点，因此现行的扶贫、养老、医疗、教育和住房等都是在二元状态下起步，这是完全必要的，而其中期目标是要建立一个覆盖全社会的体制，并最终将城乡各项福利逐步统一，完善公民的社会权利；
第二，低水平，广覆盖。中国仍是一个中低收入国家，各项制度设计都应强调“基本”，如教育方面保证九年义务教育，医疗方面保障“基本医疗”，贫困人群的补助水平也很低。从低水平上起步，要求其更加具有公平性，尽可能覆盖全部居民；
第三，在扩大政府责任的同时，兼顾中长期的可持续财政能力。随着经济社会发展，政府在社会福利方面的支出水平和比重都会继续上升。为了保持经济可持续增长，政府的福利支出以不超出包括预算内外及各种缴费在内的大财政口径的50％、国内生产总值的15％为宜；
第四，政府社会政策的目标定位于提供普遍的安全保障和帮助低收入人口，而不是利用收入再分配来保证平等的收入水平。中国的福利体制仍应坚持市场导向，以市场调节为基础而不是取代市场的功能，个人、家庭、社区、企业的责任仍是基础性的，政府政策是在此之上提供补充性的保障；
第五，坚持积极的发展型福利政策，具体的政策安排应立足于鼓励就业和鼓励人力资本投资，而不能只着眼于救助，更不可确立过高的替代水平；
第六，认真设计各项福利制度，尤其是养老和医疗制度。现行的养老保障收费太高，转制成本没有合理安排，缺乏合理的激励机制，已成为落实《劳动合同法》、扩大正规就业的障碍。
——重构福利体系需要重视的问题。
其一，完善农民工的福利政策。
中国农民工总量已达1.4亿人。过去城乡分割的户籍制度已经打破，农民在迁徙、就业和居住等方面的自由得到了法律法规的保证，但由于社会政策和福利体制仍是城乡分设，农民工福利待遇经常处于空缺。根据2005年的一项调查，流动农民工在养老、失业等社会保险方面，比例明显低于本地人口。
农民工福利需要中央和省两级财政的专项安排，单靠城市政府显然会遇到激励不足的问题。在住房、教育、医疗、养老保险等方面，增加对农民工这一庞大的特殊群体的财政专项支出，才能真正保护农民工权益。这是中央和地方政府需增加其责任的重要领域。
其二，加强公共预算改革。
随着经济快速增长，政府财政收入大幅增加。据测算，如果将政府预算内外收入和体制外收入相加，2006年政府收入大约占到GDP的31％－32％。政府财政收入的增加，使政府有能力承担起重构福利体系的责任。但是，随着社会福利和社会发展支出日益上升，政府要更好地履行职能，需要加强对政府支出的管理，真正实现政府预算“公平、高效和透明”的三项基本要求。
这需要从以下几个方面着手改革。首先，继续调整优化公共支出的结构，压缩政府在经济建设方面的投资，严格控制行政管理费的支出，控制行政管理成本。其次，改革财政管理体制，建立公共财政。有必要将政府的所有收入、包括体制外收入都纳入规范的预算管理体制，建立起明确规范的公共预算体制。此外，应实行“阳光工程”，增强公共预算的透明度。在加强人大对政府预决算监督的同时，考虑到政府的社会发展项目与公民需求密切相关，有必要增强预算管理的公众参与，使政府的社会发展举措更好地服务于公民的社会需求。
其三，推进政府绩效管理改革。
社会政策的实施和社会改革的推进离不开有效的政府治理。促进社会发展、完善公共服务，需要逐步整合城乡之间、条块之间的管理机制，为统一的社会保障管理创造体制条件。同时，应严格控制社会保障的体制运行成本和管理成本，提高管理体制的运行效率。此外，在公共服务供给方面，政府管理的效率和效能水平不够，运行成本太高。而政府与市场主体、民间组织等各类机构之间的合作还没有建立起来。要推进社会改革和社会发展，需要改善政府治理，提高政府治理的绩效水平。
当前，和谐社会的构建已经从思想意识的论证走向制度建设和操作实践层面，健全的福利体制是完善现代国家构建、提高政权稳定性和合法性的关键。中国经济持续高速增长，为推进社会改革、完善福利体制提供了物质基础，也为解决好转型期民生和社会问题提供了时机。在地方财力不平衡的条件下，中央政府在福利体制构建的原则方面，应有更加确定的要求和约束，鼓励地方积极探索有效的方式，加强财政制度建设，通过有效的公共支出管理体制、政府间转移支付体制和政府绩效管理体制，保障社会改革的顺利推进和福利体制的重构与完善。
作者为中国发展研究基金会秘书长。中国发展研究基金会项目官员冯明亮对本文亦有贡献
从1949年到1978年，中国在近30年时间里逐步建立了公有制基础上的社会福利体系，为城乡居民提供基本的社会福利和生活保障。而1978年开始的经济体制改革改变了经济和社会结构，也触动了附着于这一经济和社会管理体制之上的社会福利体系。市场化改革一方面使得原提供福利服务的集体组织式微，另一方面，在具体医疗等服务方面，在提高效率的同时也引发诸多问题。
十六大以来，政府加强社会建设、保障和改善民生，推出的一系列举措取得了积极效果。国家有史以来第一次将农村的教育、医疗、低保等社会福利纳入公共财政支出的范畴，重构社会福利体系。这种国家责任扩张－收缩－再扩张的过程，反映了中国作为一个发展中的社会主义国家为增进人民福利的不断探索。在这一探索过程中，亟需全盘规划、广泛借鉴，进行理论探讨。
——建设中国社会福利体系的必要性。
有些学者担心，某些福利主张会损害经济发展，重蹈欧洲福利国家甚至是拉美“福利病”的覆辙。这种担心不无道理，但忽略了中国福利体系建设的必要性。
尽管经济发展直接推动了社会进步，但经济政策并不能完全取代社会政策。社会政策和福利体系在世界各国的出现，往往是其特定阶段的经济社会形势使然。无论是早期的英国、德国，还是晚近的日本和韩国，社会政策的实施都是各国应对大量的经济和社会问题所不得不采取的举措。民主体制下的竞争性选举、非民主体制下的社会运动，乃至冷战时期的意识形态和国际示范效应等因素，都曾经对各国福利体系的构建产生过直接影响。
当前，中国经济处在高速增长的平台上，仍然面临严峻的社会问题的挑战。城乡、地区之间的收入差距正在扩大，原有的社会结构也在变化。大批农村劳动力进入城市，数以千万计原公有制企业职工被迫进入市场，市场所带来的风险、不确定性和不安全感增加，劳资矛盾凸显。而社会发展滞后，短期内限制了消费者的消费意愿和消费水平，妨碍了国内市场的扩大和供需平衡；长期看，它将影响中国人力资本的提升，从而损害经济持续发展。
社会发展水平与民众的现实需求和长远预期之间的差距是普遍存在的，但这种差距持续扩大，就容易激化社会冲突，一旦这种差距与城乡、地区等因素联系在一起，则更容易破坏社会稳定。如何使全体中国人，无分年龄、地域、职业、性别、民族都能共享发展成果，如何在经济发展的同时也实现社会发展，成为当前面临的一项重要挑战。
——中国福利体系的指导原则。
福利体系的必要性并不能直接证明其内容的合理性。福利体系总是与特定的经济和社会结构联系在一起的，因而带有某些不确定性；但是，社会政策体系一旦确立并嵌入社会之中，其后的改革和调整就比较困难，而且随时间推移，其刚性会越来越强。因此，如何确立适合中国国情，既能满足当下需求又能满足可持续发展要求的社会福利体系，需要审慎探索。
在全球化背景下，中国重构福利体系需要认真分析和借鉴各国的经验教训。但各国发展阶段和社会环境各有不同，各种模式也各有利弊，决不能盲目照搬。考虑到人口总量与结构、经济增长速度、城市化进程等中长期因素，中国的福利体系需要注意以下原则和因素：
第一，城乡二元，逐步统一。中国存在着二元经济的明显特点，因此现行的扶贫、养老、医疗、教育和住房等都是在二元状态下起步，这是完全必要的，而其中期目标是要建立一个覆盖全社会的体制，并最终将城乡各项福利逐步统一，完善公民的社会权利；
第二，低水平，广覆盖。中国仍是一个中低收入国家，各项制度设计都应强调“基本”，如教育方面保证九年义务教育，医疗方面保障“基本医疗”，贫困人群的补助水平也很低。从低水平上起步，要求其更加具有公平性，尽可能覆盖全部居民；
第三，在扩大政府责任的同时，兼顾中长期的可持续财政能力。随着经济社会发展，政府在社会福利方面的支出水平和比重都会继续上升。为了保持经济可持续增长，政府的福利支出以不超出包括预算内外及各种缴费在内的大财政口径的50％、国内生产总值的15％为宜；
第四，政府社会政策的目标定位于提供普遍的安全保障和帮助低收入人口，而不是利用收入再分配来保证平等的收入水平。中国的福利体制仍应坚持市场导向，以市场调节为基础而不是取代市场的功能，个人、家庭、社区、企业的责任仍是基础性的，政府政策是在此之上提供补充性的保障；
第五，坚持积极的发展型福利政策，具体的政策安排应立足于鼓励就业和鼓励人力资本投资，而不能只着眼于救助，更不可确立过高的替代水平；
第六，认真设计各项福利制度，尤其是养老和医疗制度。现行的养老保障收费太高，转制成本没有合理安排，缺乏合理的激励机制，已成为落实《劳动合同法》、扩大正规就业的障碍。
——重构福利体系需要重视的问题。
其一，完善农民工的福利政策。
中国农民工总量已达1.4亿人。过去城乡分割的户籍制度已经打破，农民在迁徙、就业和居住等方面的自由得到了法律法规的保证，但由于社会政策和福利体制仍是城乡分设，农民工福利待遇经常处于空缺。根据2005年的一项调查，流动农民工在养老、失业等社会保险方面，比例明显低于本地人口。
农民工福利需要中央和省两级财政的专项安排，单靠城市政府显然会遇到激励不足的问题。在住房、教育、医疗、养老保险等方面，增加对农民工这一庞大的特殊群体的财政专项支出，才能真正保护农民工权益。这是中央和地方政府需增加其责任的重要领域。
其二，加强公共预算改革。
随着经济快速增长，政府财政收入大幅增加。据测算，如果将政府预算内外收入和体制外收入相加，2006年政府收入大约占到GDP的31％－32％。政府财政收入的增加，使政府有能力承担起重构福利体系的责任。但是，随着社会福利和社会发展支出日益上升，政府要更好地履行职能，需要加强对政府支出的管理，真正实现政府预算“公平、高效和透明”的三项基本要求。
这需要从以下几个方面着手改革。首先，继续调整优化公共支出的结构，压缩政府在经济建设方面的投资，严格控制行政管理费的支出，控制行政管理成本。其次，改革财政管理体制，建立公共财政。有必要将政府的所有收入、包括体制外收入都纳入规范的预算管理体制，建立起明确规范的公共预算体制。此外，应实行“阳光工程”，增强公共预算的透明度。在加强人大对政府预决算监督的同时，考虑到政府的社会发展项目与公民需求密切相关，有必要增强预算管理的公众参与，使政府的社会发展举措更好地服务于公民的社会需求。
其三，推进政府绩效管理改革。
社会政策的实施和社会改革的推进离不开有效的政府治理。促进社会发展、完善公共服务，需要逐步整合城乡之间、条块之间的管理机制，为统一的社会保障管理创造体制条件。同时，应严格控制社会保障的体制运行成本和管理成本，提高管理体制的运行效率。此外，在公共服务供给方面，政府管理的效率和效能水平不够，运行成本太高。而政府与市场主体、民间组织等各类机构之间的合作还没有建立起来。要推进社会改革和社会发展，需要改善政府治理，提高政府治理的绩效水平。
当前，和谐社会的构建已经从思想意识的论证走向制度建设和操作实践层面，健全的福利体制是完善现代国家构建、提高政权稳定性和合法性的关键。中国经济持续高速增长，为推进社会改革、完善福利体制提供了物质基础，也为解决好转型期民生和社会问题提供了时机。在地方财力不平衡的条件下，中央政府在福利体制构建的原则方面，应有更加确定的要求和约束，鼓励地方积极探索有效的方式，加强财政制度建设，通过有效的公共支出管理体制、政府间转移支付体制和政府绩效管理体制，保障社会改革的顺利推进和福利体制的重构与完善。
作者为中国发展研究基金会秘书长。中国发展研究基金会项目官员冯明亮对本文亦有贡献