论文部分内容阅读
2004年3月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，2007年7月正式实施的《中华人民共和国行政许可法》，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等政策法律的出台，对于如何推进依法行政，建设法治政府提出了新的目标和要求。在新的历史时期，法治政府建设是加强党的执政能力建设的伟大工程，是时代发展对立党为公、执政为民的中国共产党的新要求，是实现依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的必经之路。
一、我国法治政府建设是时代发展的必然要求
建设法治政府的基本要求是“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。这些是当前全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会的迫切需要，也是推进依法治国方略的必经之路。
第一，构建和谐社会必然要有法治政府作为保障。构建和谐社会的首要目标是建设一个民主法治的社会，而建设法治政府是民主法治社会的基本诉求。法治是和谐社会的根本保障，没有法治的保障，社会主义民主政治就不能实现，和谐社会就不可能形成。和谐社会是以人为本全面发展的社会，人民的政治、经济和文化等权利的实现，都要以各种制度特别是法律制度保障，并且要通过各种法定的程序来具体实施。公民权利的行使和获得，政府负有主要职能，只有执政党及其政府的行为规范化，政府工作人员的行为能够按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求进行，社会成员的民主权利才能实现，社会关系才能和谐顺畅，和谐社会的社会活力才得以激发。
第二，坚持依法办事必须依靠法治政府来落实，从1984年时任全国人大常委会委员长的彭真提出国家管理“要依法办事”，到1993年依法行政在入届全国人大第一次会议的(政府工作报告》中正式确立再到(中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月11日中国共产党十六届中央委员会全体会议通过)的文件中在完善法律制度夯实社会和谐的法治基础一主题中明确提出：“加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度。加强对权力运行的制约和监督，加强对行政机关、司法机关的监督”，力法治政府的建立打下了理论基础。2006年，温家宝总理也将“加快建设法治政府，认真贯彻行政许可法、公务员法和全面推进依法行政实施纲要”等内容纳入《政府工作报告》中。法治观念已经深深的扎根于我国的政府工作理念当中。
第三，完善行政法律制度立法要靠法治政府来推进。法治政府的首要前提是有完善的法律制度，而法治政府建立的过程又是不断完善行政法律制度的过程。目前我国关于法治政府建设的立法主要是以行政法为核心附之以相关的规章制度。1989年4月4日颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》是针对诉讼程序的；1994年5月12日颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》是针对国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，国家进行赔偿的具体规定；1996年颁布3月17日公布的《中华人民共和国行政处罚法)是针对行政机关对行政相对人作出处罚权利义务的具体规定；1999年4月29日颁布的《中华人民共和国行政复议法》是针对行政相对人对行政机关行作出的政行为不服行政而提请复议的具体规定；2002年6月29日颁布了(政府采购法)是关于政府合同问题的规定；2003年8月27日颁布的(中华人民共和国行政许可法》对行政机关具体权限的规定以及(行政组织法)、《公务员法》等对于行政组织管理事务进行的规定，一系列行政法律的颁布正在从行政活动、行政组织、责任追究等方面促进法治政府的建立。行政法律体系也就是在此过程中逐渐走向成熟的。
近两年我国在行政立法进程更是在加速前进，仅2006年一年国务院全年共向全国人大常委会提交法律议案7件，制定行政法规27件。大批行政管理方面的法律、法规、规章颁布，使法治政府建设有了理论基础。
第四，完善行政监督机制，推进法治政府建立。行政复议、政务公开和行政法监督都是对行政行为的监督等，完善监督才能保障依法行政。行政复议方面，从1999年《中华人民共和国行政复议法》实施至今，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议。在政务公开方面，国务院有55个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度。全国乡镇普遍推行了政务公开，并逐步走上了规范化轨道；85％以上的县级和83％的地市级行政机关实行了政务公开，省级政府部门的政务公开工作取得了巨大进展。政务公开已成为各级政府施政的一项基本制度。2007年1月1日，中央政府门户网站正式开通，标志着我国政府信息公开的规定，12个省(区、市)和16个较大的市制定了专门规范政府信息公开活动的地方性法规或规章。为进一步规范和推进政府信息公开活动，国务院正在抓紧制定《中华人民共和国政府信息公开条例)，也将于近期出台。行政执法的监督方面，还需加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制。从法律制度、政策、方法等诸方面加强和改进对行政执法行为的监督制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，实现依法行政的重要制度保障。
二、当前法治政府建设中存在的主要问题
建立法治政府是一个系统工程，不仅要有完备的立法，要在制度完善的同时有一个高效、顺畅、有力的运行机制和监督机制。而现行行政立法和行政行为的运行、监督过程中还有许多问题和缺陷。
第一，行政立法不完善，无法可依现象依然存在。目前我国的确存在法制不健全、立法水平低、法律条款粗糙、操作性差、立法滞后等问题，行政工作无章可循。无规可守，陷入混乱，使国家和人民遭受损失，阻碍了法治政府建立的进程。比如从行政法体例上来看，就没有一个《行政程度法》的法典出台。行政工作的实体内容与程度都需要依法进行。我国目前只在行政诉讼方面定立了《行政诉讼法》这仅仅是在行政行为违法后采取的救济措施，但是在行政行为作出这前没有一个比较系统的规定。这样不能够在违法行为发生之前直到预告或警示，不能够在源头有效减少违法行政行为发生。
第二，行政机关和工作人员法律至上观念有待提高，有法不依还时有发生。在现实中的领导干部采用实用主义和感情用事的态度徇私枉法、以权代法、以言代法。不少地方政府和职能部门给市场主体营造的发展环境仍不宽松，乱罚款、乱收费、乱摊派，吃、拿、卡、要现象仍很严重。另外，法制不统一，政令不畅通，或者地方性规章与上位法或上级政令不一致，法律竞合等制度缺陷一旦出现，有的地方行政主管部门不在规章制度上找问题寻求给当事人最合理的解决办法，而是要么推脱责任，要么滥用。权利。行政人员法治观念淡薄是导致这类情况发生的主要原因。
第三，执法不严，降低了法律的严肃性和权威性。执法不严 已成为当前妨碍社会主义法制建设的一个突出问题，政府越位、缺位、错位的问题仍不同程度地存在。当前，政府在行政管理和执法活动中，一些政府部门不按照法定权限和程序行使权力、履行职责，一些公务人员的行政不作为、有令不行、有禁不止、效率低下等现象也还不同程度地存在着，法律的权威性和严肃性在此受到严重挑衅，这些都是与依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求格格不入的，我们必须加以改进。
第四，违法不究侵害群众利益时有发生，造成社会的不可测、不稳定。比如，在土地征用中侵害农民利益，城镇拆迁中侵害居民利益，企业改制中侵害职工利益，水库建设中侵害移民利益，建筑领域拖欠和克扣农民工工资，环境污染影响群众身体健康等问题比较严重，由此而引发的信访和群体性事件大量增加；再比如，乱许可、乱收费、乱处罚、乱强制等问题，在一些地方和部门还比较突出，人民群众对此反映强烈，影响社会稳定等等。近年来，部分行政部门或地方政府滥用行政权力，违规、违法行政，以及侵害群众利益的事件多有发生。
第五，政府和工作人员权利膨胀，人治色彩浓厚。我们的一些行政部门及其工作人员，仍然留恋过去那种“大政府、小社会”的管理模式，将政府的权力无限化，将政府的职能全能化，什么事情都想管起来，就难免出现该管的没有去管或者没有管好、不该管的却越权滥管这类现象。由于长期以来人治的观念和传统根深蒂固，包括领导干部在内的广大公务人员，缺乏运用法律来管理国家和治理社会的习惯和经验，“法律至上”的法治理念也还没有真正形成。因而，在不同场合还不同程度的存在着“法律治民不治官，法肓执法、执法违法，恣意用法、暴力执法，隐瞒信息、暗箱执法，与民争利、侵犯私权，推责诿过、行政不作为”等与法治精神背道而驰的情形。
三、坚持依法行政，努力建设法治政府
坚持依法行政、科学行政，努力建设法治政府。必须依照客观规律建立制度，使行政管理体制与市场经济发展要相适应，全面、有效的解决实际问题；在完善行政决策和机制基本上，完善的行政监督机制；不断牢固行政机关工作人员依法行政观念，提高其依法行政能力和水平。只有在科学的法治观指导下，不断完善的行政法律制度，进行政府行政工作，建设法治政府，才能以此为动力推动整个社会法治化进程，实现依法治国、构建社会主义和谐社会。
第一，坚持以人为本，树立和落实科学发展观。坚持以人为本的立法理念，要着重制定直接关系人民群众切身利益的立法项目，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放的关系，以立法促和谐，维护社会公平正义；注重集中民智、反映民意，积极探索扩大社会各界有序参与政府立法的机制、程序和方法，提高政府立法的透明度；改进调查研究方法，制定每部行政法规都要深入基层，了解社情民意，将立法建立在充分调查研究的基础上，增强立法的针对性和可操性；积极研究探索立法成本效益分析和立法后评估制度，及时跟踪有关法规的实施效果，并分析、总结制度设计本身存在的问题，准确把握制定、修改、废止有关行政法规的时机；最后，提高立法速度，尽快出台《行政程序法》。
第二，提高广大公务员特别是领导干部的依法行政观念，夯实依法行政基础。目前一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，这在一定程度上对其主动的提高干部队伍素质摆到战略位置，强化他们的依法行政意识，深化对各级行政机关工作人员的法制宣传教育，切实贯彻《全面推进依法行政实施纲要》。
第三，转变政府职能，切实加强政府自身建设。认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，加快建立突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，努力建设服务政府。进一步规范和推进政府信息公开工作，抓紧制定《中华人民共和国政府信息公开条例》，透明政府工作，提高政府工作效率，监督政府工作质量。完善行政听证制度，更广泛采纳社情民意，实现政府工作的服务职能。建立行政时效制度，要求行政行为的全过程或其各个阶段都受到法定时间限制，保障行政行为及时作出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害，稳定行政管理秩序和社会秩序具有重要意义。
第四，加强行政监督，严格实行执法过错追究制。加强行政监督，坚持从严治政；维护法制统一、保障政令畅通，积极解决行政争议。进一步健全省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的规章、规范性文件备案体制，促进地方各级政府依法行政。对违反上位法规定、不符合社会发展要求以及相互“打架”的法规、规章和规范性文件，该废止的及时废止，该修改的及时修改，该撤销的坚决撤销。
第五，大力推进行政执法责任制，确保法律法规公正合法实施，从源头上、制度上减少不和谐因素。建立健全行政执法责任制度；组织领导干部和工作人员进行学习，培训行政执法责任制骨干；推行行政执法责任制对行政工作进行督促检查；加大行政违法行为的处罚力度；通过电视台、电台、报纸或者互联网等媒体对推行行政执法责任制广泛宣传。
第六，建立政府法律顾问团，推进依法行政。建立政府法律顾问团是加强政府法制建设的一个重要措施。发挥法律顾问的法律智囊作用，积极推进依法行政；发挥法律顾问团的专业优势，营造法制氛围。通过挑选既懂法律，又懂外语的人才来作政府法律顾问；明确法律顾问的职权；做好出具法律意见书的工作等方式建立健全政府法律顾问制。以点带面，将依法行政理念贯穿于政府工作的方方面面。
(作者单位：西安理工大学)
一、我国法治政府建设是时代发展的必然要求
建设法治政府的基本要求是“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。这些是当前全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会的迫切需要，也是推进依法治国方略的必经之路。
第一，构建和谐社会必然要有法治政府作为保障。构建和谐社会的首要目标是建设一个民主法治的社会，而建设法治政府是民主法治社会的基本诉求。法治是和谐社会的根本保障，没有法治的保障，社会主义民主政治就不能实现，和谐社会就不可能形成。和谐社会是以人为本全面发展的社会，人民的政治、经济和文化等权利的实现，都要以各种制度特别是法律制度保障，并且要通过各种法定的程序来具体实施。公民权利的行使和获得，政府负有主要职能，只有执政党及其政府的行为规范化，政府工作人员的行为能够按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求进行，社会成员的民主权利才能实现，社会关系才能和谐顺畅，和谐社会的社会活力才得以激发。
第二，坚持依法办事必须依靠法治政府来落实，从1984年时任全国人大常委会委员长的彭真提出国家管理“要依法办事”，到1993年依法行政在入届全国人大第一次会议的(政府工作报告》中正式确立再到(中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月11日中国共产党十六届中央委员会全体会议通过)的文件中在完善法律制度夯实社会和谐的法治基础一主题中明确提出：“加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度。加强对权力运行的制约和监督，加强对行政机关、司法机关的监督”，力法治政府的建立打下了理论基础。2006年，温家宝总理也将“加快建设法治政府，认真贯彻行政许可法、公务员法和全面推进依法行政实施纲要”等内容纳入《政府工作报告》中。法治观念已经深深的扎根于我国的政府工作理念当中。
第三，完善行政法律制度立法要靠法治政府来推进。法治政府的首要前提是有完善的法律制度，而法治政府建立的过程又是不断完善行政法律制度的过程。目前我国关于法治政府建设的立法主要是以行政法为核心附之以相关的规章制度。1989年4月4日颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》是针对诉讼程序的；1994年5月12日颁布的《中华人民共和国国家赔偿法》是针对国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，国家进行赔偿的具体规定；1996年颁布3月17日公布的《中华人民共和国行政处罚法)是针对行政机关对行政相对人作出处罚权利义务的具体规定；1999年4月29日颁布的《中华人民共和国行政复议法》是针对行政相对人对行政机关行作出的政行为不服行政而提请复议的具体规定；2002年6月29日颁布了(政府采购法)是关于政府合同问题的规定；2003年8月27日颁布的(中华人民共和国行政许可法》对行政机关具体权限的规定以及(行政组织法)、《公务员法》等对于行政组织管理事务进行的规定，一系列行政法律的颁布正在从行政活动、行政组织、责任追究等方面促进法治政府的建立。行政法律体系也就是在此过程中逐渐走向成熟的。
近两年我国在行政立法进程更是在加速前进，仅2006年一年国务院全年共向全国人大常委会提交法律议案7件，制定行政法规27件。大批行政管理方面的法律、法规、规章颁布，使法治政府建设有了理论基础。
第四，完善行政监督机制，推进法治政府建立。行政复议、政务公开和行政法监督都是对行政行为的监督等，完善监督才能保障依法行政。行政复议方面，从1999年《中华人民共和国行政复议法》实施至今，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议。在政务公开方面，国务院有55个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度。全国乡镇普遍推行了政务公开，并逐步走上了规范化轨道；85％以上的县级和83％的地市级行政机关实行了政务公开，省级政府部门的政务公开工作取得了巨大进展。政务公开已成为各级政府施政的一项基本制度。2007年1月1日，中央政府门户网站正式开通，标志着我国政府信息公开的规定，12个省(区、市)和16个较大的市制定了专门规范政府信息公开活动的地方性法规或规章。为进一步规范和推进政府信息公开活动，国务院正在抓紧制定《中华人民共和国政府信息公开条例)，也将于近期出台。行政执法的监督方面，还需加强和改善执法监督，形成科学有效的监督机制。从法律制度、政策、方法等诸方面加强和改进对行政执法行为的监督制约，尽快形成科学高效的执法监督新机制，实现依法行政的重要制度保障。
二、当前法治政府建设中存在的主要问题
建立法治政府是一个系统工程，不仅要有完备的立法，要在制度完善的同时有一个高效、顺畅、有力的运行机制和监督机制。而现行行政立法和行政行为的运行、监督过程中还有许多问题和缺陷。
第一，行政立法不完善，无法可依现象依然存在。目前我国的确存在法制不健全、立法水平低、法律条款粗糙、操作性差、立法滞后等问题，行政工作无章可循。无规可守，陷入混乱，使国家和人民遭受损失，阻碍了法治政府建立的进程。比如从行政法体例上来看，就没有一个《行政程度法》的法典出台。行政工作的实体内容与程度都需要依法进行。我国目前只在行政诉讼方面定立了《行政诉讼法》这仅仅是在行政行为违法后采取的救济措施，但是在行政行为作出这前没有一个比较系统的规定。这样不能够在违法行为发生之前直到预告或警示，不能够在源头有效减少违法行政行为发生。
第二，行政机关和工作人员法律至上观念有待提高，有法不依还时有发生。在现实中的领导干部采用实用主义和感情用事的态度徇私枉法、以权代法、以言代法。不少地方政府和职能部门给市场主体营造的发展环境仍不宽松，乱罚款、乱收费、乱摊派，吃、拿、卡、要现象仍很严重。另外，法制不统一，政令不畅通，或者地方性规章与上位法或上级政令不一致，法律竞合等制度缺陷一旦出现，有的地方行政主管部门不在规章制度上找问题寻求给当事人最合理的解决办法，而是要么推脱责任，要么滥用。权利。行政人员法治观念淡薄是导致这类情况发生的主要原因。
第三，执法不严，降低了法律的严肃性和权威性。执法不严 已成为当前妨碍社会主义法制建设的一个突出问题，政府越位、缺位、错位的问题仍不同程度地存在。当前，政府在行政管理和执法活动中，一些政府部门不按照法定权限和程序行使权力、履行职责，一些公务人员的行政不作为、有令不行、有禁不止、效率低下等现象也还不同程度地存在着，法律的权威性和严肃性在此受到严重挑衅，这些都是与依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求格格不入的，我们必须加以改进。
第四，违法不究侵害群众利益时有发生，造成社会的不可测、不稳定。比如，在土地征用中侵害农民利益，城镇拆迁中侵害居民利益，企业改制中侵害职工利益，水库建设中侵害移民利益，建筑领域拖欠和克扣农民工工资，环境污染影响群众身体健康等问题比较严重，由此而引发的信访和群体性事件大量增加；再比如，乱许可、乱收费、乱处罚、乱强制等问题，在一些地方和部门还比较突出，人民群众对此反映强烈，影响社会稳定等等。近年来，部分行政部门或地方政府滥用行政权力，违规、违法行政，以及侵害群众利益的事件多有发生。
第五，政府和工作人员权利膨胀，人治色彩浓厚。我们的一些行政部门及其工作人员，仍然留恋过去那种“大政府、小社会”的管理模式，将政府的权力无限化，将政府的职能全能化，什么事情都想管起来，就难免出现该管的没有去管或者没有管好、不该管的却越权滥管这类现象。由于长期以来人治的观念和传统根深蒂固，包括领导干部在内的广大公务人员，缺乏运用法律来管理国家和治理社会的习惯和经验，“法律至上”的法治理念也还没有真正形成。因而，在不同场合还不同程度的存在着“法律治民不治官，法肓执法、执法违法，恣意用法、暴力执法，隐瞒信息、暗箱执法，与民争利、侵犯私权，推责诿过、行政不作为”等与法治精神背道而驰的情形。
三、坚持依法行政，努力建设法治政府
坚持依法行政、科学行政，努力建设法治政府。必须依照客观规律建立制度，使行政管理体制与市场经济发展要相适应，全面、有效的解决实际问题；在完善行政决策和机制基本上，完善的行政监督机制；不断牢固行政机关工作人员依法行政观念，提高其依法行政能力和水平。只有在科学的法治观指导下，不断完善的行政法律制度，进行政府行政工作，建设法治政府，才能以此为动力推动整个社会法治化进程，实现依法治国、构建社会主义和谐社会。
第一，坚持以人为本，树立和落实科学发展观。坚持以人为本的立法理念，要着重制定直接关系人民群众切身利益的立法项目，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放的关系，以立法促和谐，维护社会公平正义；注重集中民智、反映民意，积极探索扩大社会各界有序参与政府立法的机制、程序和方法，提高政府立法的透明度；改进调查研究方法，制定每部行政法规都要深入基层，了解社情民意，将立法建立在充分调查研究的基础上，增强立法的针对性和可操性；积极研究探索立法成本效益分析和立法后评估制度，及时跟踪有关法规的实施效果，并分析、总结制度设计本身存在的问题，准确把握制定、修改、废止有关行政法规的时机；最后，提高立法速度，尽快出台《行政程序法》。
第二，提高广大公务员特别是领导干部的依法行政观念，夯实依法行政基础。目前一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，这在一定程度上对其主动的提高干部队伍素质摆到战略位置，强化他们的依法行政意识，深化对各级行政机关工作人员的法制宣传教育，切实贯彻《全面推进依法行政实施纲要》。
第三，转变政府职能，切实加强政府自身建设。认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，加快建立突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，努力建设服务政府。进一步规范和推进政府信息公开工作，抓紧制定《中华人民共和国政府信息公开条例》，透明政府工作，提高政府工作效率，监督政府工作质量。完善行政听证制度，更广泛采纳社情民意，实现政府工作的服务职能。建立行政时效制度，要求行政行为的全过程或其各个阶段都受到法定时间限制，保障行政行为及时作出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害，稳定行政管理秩序和社会秩序具有重要意义。
第四，加强行政监督，严格实行执法过错追究制。加强行政监督，坚持从严治政；维护法制统一、保障政令畅通，积极解决行政争议。进一步健全省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的规章、规范性文件备案体制，促进地方各级政府依法行政。对违反上位法规定、不符合社会发展要求以及相互“打架”的法规、规章和规范性文件，该废止的及时废止，该修改的及时修改，该撤销的坚决撤销。
第五，大力推进行政执法责任制，确保法律法规公正合法实施，从源头上、制度上减少不和谐因素。建立健全行政执法责任制度；组织领导干部和工作人员进行学习，培训行政执法责任制骨干；推行行政执法责任制对行政工作进行督促检查；加大行政违法行为的处罚力度；通过电视台、电台、报纸或者互联网等媒体对推行行政执法责任制广泛宣传。
第六，建立政府法律顾问团，推进依法行政。建立政府法律顾问团是加强政府法制建设的一个重要措施。发挥法律顾问的法律智囊作用，积极推进依法行政；发挥法律顾问团的专业优势，营造法制氛围。通过挑选既懂法律，又懂外语的人才来作政府法律顾问；明确法律顾问的职权；做好出具法律意见书的工作等方式建立健全政府法律顾问制。以点带面，将依法行政理念贯穿于政府工作的方方面面。
(作者单位：西安理工大学)