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100多年前马克思曾论断的“现代化的历史就是乡村城镇化的历史”，正在被中国城乡己经发生和即将发生的历史演变印证着。中国的城镇化，要让深受乡村恩泽的城市切实反哺农村，让世代躬耕垄亩的亿万农民真正过上像城里人一样的生活。当前的“新型城镇化”，其本质是为了从根本上解决“三农”问题。笔者长期从事农业、农村工作，鉴于此，对城镇化的一些问题进行了一些初步研究。
一、为什么要推进“新型城镇化”
李克强总理在答记者问时，对为什么要推进“新型城镇化”作了精辟回答：“城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还是富裕农民、造福人民。我在农村调研的时候，经常和农民们聊天，他们在谈到对未来生活的愿望时，不少人用一句简洁的话来表达，说是‘希望过上和城里人一样好的日子’。”这方面有三个观点值得关注：第一个是中国城镇化是世界经济社会发展的一件大事。诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾预言，21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国的高科技，二是中国的城镇化。第二个观点是城镇化成为破解中国经济发展难题的重要出路。李克强强调，城镇化是我们最大的内需潜力所在。我国城镇化率刚刚超过50%，按户籍人口计算仅为35%左右，不仅明显低于发达国家近80%的水平，也低于许多同等发展阶段国家的水平。差距也是潜力，在未来二三十年里，如果城镇化率的提高保持目前水平，每年将有1000多万人口转移到城市，这必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，为农业现代化创造条件，从而持续释放出巨大的内需潜能，这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉所在。经济学家厉以宁提出：如果说每年城镇化提高1个百分点，2000万农民连家属都要进城，进城到哪儿去，主要在县城和镇，比较大一点的镇，要盖房子、修马路、办学校、办医院，公共服务设施、水电等等都要建，这是多大的工程，全世界没有这么大的市场，城镇化的推行将加快中国的经济发展。第三个是三个农民的消费相当于一个市民的消费。目前城乡居民消费比例为3：1。有机构测算，中国城镇化率每提高1个百分点，就有1300多万人口从农村转入城镇，由此带动的投资、消费需求至少可维持4%～5%的经济增速。
二、“新型城镇化”需要科学的发展规划
我国城镇化率各方形成的期望值为70%左右。根据国际经验，城镇化率达到70%才能稳定下来。关于城镇化率，新兴发展中国家为60%，发达国家为80%，我国各方形成的期望值为70%左右。若中国的城镇化率今后每年提高1个百分点，持续20年才能达到70%。2011年底，中国城镇化率为51.27%。2012年底，中国城镇人口达7.12亿，人口城镇化率提高到52.57%。在推进城镇化的过程中，过快过慢都不行，重要的是质量。要进一步提高规划水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。只有这样，才能避免患上“城市病”，才能遏制“土地财镇”蔓延和“摊大饼”式扩张。要坚持“规划即法”，增强规划的前瞻性、强制性、法律性和权威性。采取切实措施遏制“一任领导，一个规划”现象再度泛滥。拓展专家参与规划的深度，有必要将专家“一次参与”转变为“长期参与”，明确专家的长期责任。建立“大规划”专家队伍，着力培养一批既熟悉城市发展规律，又懂经济社会发展规律，并能把握中国城镇化发展规律的规划大师。正确处理规划制定和执行中政府、专家和公众之间的关系，这三者应有机结合，相互促进。要注重建设传世精品工程，接受群众审美品评，全面提升城镇建设品位。好的规划能管上百年，欧洲的很多历史建筑和街道面貌，经历上百年依然保护完好，具有魅力和价值。城镇化一定要因地制宜，从当地的自然禀赋、产业基础、历史文化、民俗乡情等实际情况出发，走有特色、符合生态文明建设要求的道路。新型城镇化要有别于传统城镇化。传统城镇化“见物不见人”，将城镇化简单地等同于城市的规划、建设和管理，丢掉了农村人口城市化的本义；“兴城不兴业”，城市规模平面扩张，而功能却未能得到有效提升；“重形不重神”，忽视了人们的思想观念、生活方式、价值取向、行为准则等人文精神层面的转变。统筹城乡发展，在进一步提升中心城市辐射带动功能的同时，突出抓好县城和重点中心镇建设。2012年，中央提出了依托县城和县域中心镇的新型城镇化，以新型城镇化作为中国经济新的增长点的发展策略在高层中屡被提及。“城镇化”而不是“城市化”，虽然是一字之差，但却是国家发展观念的飞跃。从行政区划来看，“镇”囊括了更加广袤的地区，关注了更加广大的人民群众；从人口组成来看，“镇”更加关注农村人口向非农业方式变迁的过程，更加侧重解决农民的问题；从城市发展历程来看，“镇”更加注重片区经济的和谐均衡，规避资源过度集中的大城市病。
三、“新型城镇化”必须避免“夹生饭”
“新型城镇化”的本质是以人为本的城镇化，农民变市民才是真正的城镇化，要逐步解决“半城镇化”和避免城镇化中的“夹生饭”，解决农村“三留守”等问题。其一，农民变市民才是真正的城镇化。李克强总理在答记者问时特别指出：“我们强调的‘新型城镇化’，是以人为核心的城镇化。现在大约有2.6亿农民工，使他们中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障。”“十二五”规划提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。这就有别于以往工业化、城镇化的发展模式，“新型城镇化”的最大特点是强调人的城镇化。过去很长一段时间，我们走的是土地城镇化和景观城镇化的道路。土地城镇化，偏重的是把农民的土地占为城镇建设，土地上的农民却并没有完全纳入城市社会服务范围；景观城镇化，偏重的是按照传统的城市面貌改造村镇，让农民上楼，而农民却没有全面享受到上楼以外的城市其他社会待遇。因此，在认识城镇化时，必须注意自十七大以来一直强调的“城乡一体化”这个关键词，这是理解十八大提出的“新型城镇化”的一把“钥匙”。在城乡一体化大背景下的“新型城镇化”，不是片面的土地城镇化和景观城镇化，而是注重有实效地解决农民问题的城镇化，是有序地实现农业转移人口市民化的城镇化，是以破除二元体制机制来提高发展质量的城镇化，是趋利避害、提升人民群众幸福感的城镇化。它的最终目标和结果，就是逐步缩小或消除城乡多方面的差距，从而根本解决“三农”问题。其二，逐步解决“半城镇化”和避免城镇化中的”夹生饭”。李克强总理在答记者问时讲：“还要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。本届政府下决心要再改造1000万户以上各类棚户区，这既是解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。”这是提醒我们，要注意解决“半城镇化”和“夹生饭”问题。目前，我国城镇化率统计以常住人口计算，按照这样的算法已经突破50%，但如果按照有城镇户籍的人数，按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有36%，远低于世界52%的平均水平。而在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属处于“半市民化”状态。其三，关注农村新社区建设。厉以宁认为，新型城镇化的新突破核心是要走适合中国国情的城镇化道路，“中国有自己的国情，与西方工业革命后的城镇化发展背景不同，因此不能走西方城镇化道路，我们要走老城区+工业新区+农村新社区的道路，三区合一就是中国的新型城镇化”。对于三区合一，厉以宁的解释是，老城区一般都有很多商业、服务中心，也建了很多工厂，但随着发展的深入，工厂迟早要迁出老城区，这样就催生了工业新区的建设；同时，随着农业的发展，农村新社区也会应运而生，它是经过改造的新农村，不再以村为建制而是成为社区建制。在三区合一的模式下，环境是优美且可持续发展的，公共服务是到位的，社会保障是一体化的。可以说，新型农村社区建设是建国以来继土改、家庭承包之后又一次触动农村生产方式和生活方式的深层次变革。也可以说，新型农村社区建设是目前新农村建设的真正着力点。关于北京郊区城镇化，他们提出“三个一批”：加快城市化进程吸纳一批，农村城镇化聚集一批，新型农村社区建设提升一批。其四，解决农村“三留守”问题。农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题，是很多国家在城镇化过程中都出现过的普遍现象，但在我国显得更为突出。近年来，涉及“三留守”的伤亡事故、权益侵害等时有发生，令人痛心疾首。必须看到，彻底解决“三留守”问题，特别是留守儿童、留守妇女问题，根本出路在于农业的现代化和在城镇化中逐步解决进城农民户籍问题。
四、“新型城镇化”需要产业支撑和体制保障
城镇化建设生命力何在？关键在于产业基础。夯实城镇化经济基础，实现农村富余劳动力向非农产业转移，持续扩大就业，保障民生，都离不开产业发展。筑牢城镇化产业支撑，关键在于以特色立镇。要把城镇化中的产业集中区作为承接产业转移和推动农民创业的重要载体，加大规划和建设力度，促进产业集聚、规模发展。规划和建设过程中，要根据当地资源禀赋，合理确定并努力做大做强特色主导产业。加强中心城市和县域产业布局和协作配套，逐步形成具有明显竞争优势的块状经济和特色经济产业带，形成支柱产业、龙头企业及名牌产品。应研究县与县经济联动、县与中心城市经济的联动和互动，统筹规划产业布局，避免小而全、大而全，避免重复建设。
城镇化必须有城乡一体化的体制予以保障。城镇化意味着农民生产方式、生活方式和相应社会管理体制的根本性转变。在城镇化发展过程中，进城农民的生产、生活方式已经发生变化，相应的户籍、住房、教育及社会保障制度等配套改革也需要跟进。今后城镇化的发展，重要的取向是城市支持农村，工业反哺农业。在城镇化的三个阶段中，前两个阶段约30年时间，主要通过农村富余劳动力转移，为工业化提供廉价劳动力。正在进行中的第三阶段，约20年时间，则是要通过城镇化解决农村人口的市民化问题。可以说，前两个阶段是农村支持城市，农业支持工业。第三个阶段，则转向城市支持农村，工业反哺农业。
（作者系江苏省人民政府参事）
责任编辑：彭安玉
一、为什么要推进“新型城镇化”
李克强总理在答记者问时，对为什么要推进“新型城镇化”作了精辟回答：“城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还是富裕农民、造福人民。我在农村调研的时候，经常和农民们聊天，他们在谈到对未来生活的愿望时，不少人用一句简洁的话来表达，说是‘希望过上和城里人一样好的日子’。”这方面有三个观点值得关注：第一个是中国城镇化是世界经济社会发展的一件大事。诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾预言，21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国的高科技，二是中国的城镇化。第二个观点是城镇化成为破解中国经济发展难题的重要出路。李克强强调，城镇化是我们最大的内需潜力所在。我国城镇化率刚刚超过50%，按户籍人口计算仅为35%左右，不仅明显低于发达国家近80%的水平，也低于许多同等发展阶段国家的水平。差距也是潜力，在未来二三十年里，如果城镇化率的提高保持目前水平，每年将有1000多万人口转移到城市，这必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，为农业现代化创造条件，从而持续释放出巨大的内需潜能，这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉所在。经济学家厉以宁提出：如果说每年城镇化提高1个百分点，2000万农民连家属都要进城，进城到哪儿去，主要在县城和镇，比较大一点的镇，要盖房子、修马路、办学校、办医院，公共服务设施、水电等等都要建，这是多大的工程，全世界没有这么大的市场，城镇化的推行将加快中国的经济发展。第三个是三个农民的消费相当于一个市民的消费。目前城乡居民消费比例为3：1。有机构测算，中国城镇化率每提高1个百分点，就有1300多万人口从农村转入城镇，由此带动的投资、消费需求至少可维持4%～5%的经济增速。
二、“新型城镇化”需要科学的发展规划
我国城镇化率各方形成的期望值为70%左右。根据国际经验，城镇化率达到70%才能稳定下来。关于城镇化率，新兴发展中国家为60%，发达国家为80%，我国各方形成的期望值为70%左右。若中国的城镇化率今后每年提高1个百分点，持续20年才能达到70%。2011年底，中国城镇化率为51.27%。2012年底，中国城镇人口达7.12亿，人口城镇化率提高到52.57%。在推进城镇化的过程中，过快过慢都不行，重要的是质量。要进一步提高规划水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。只有这样，才能避免患上“城市病”，才能遏制“土地财镇”蔓延和“摊大饼”式扩张。要坚持“规划即法”，增强规划的前瞻性、强制性、法律性和权威性。采取切实措施遏制“一任领导，一个规划”现象再度泛滥。拓展专家参与规划的深度，有必要将专家“一次参与”转变为“长期参与”，明确专家的长期责任。建立“大规划”专家队伍，着力培养一批既熟悉城市发展规律，又懂经济社会发展规律，并能把握中国城镇化发展规律的规划大师。正确处理规划制定和执行中政府、专家和公众之间的关系，这三者应有机结合，相互促进。要注重建设传世精品工程，接受群众审美品评，全面提升城镇建设品位。好的规划能管上百年，欧洲的很多历史建筑和街道面貌，经历上百年依然保护完好，具有魅力和价值。城镇化一定要因地制宜，从当地的自然禀赋、产业基础、历史文化、民俗乡情等实际情况出发，走有特色、符合生态文明建设要求的道路。新型城镇化要有别于传统城镇化。传统城镇化“见物不见人”，将城镇化简单地等同于城市的规划、建设和管理，丢掉了农村人口城市化的本义；“兴城不兴业”，城市规模平面扩张，而功能却未能得到有效提升；“重形不重神”，忽视了人们的思想观念、生活方式、价值取向、行为准则等人文精神层面的转变。统筹城乡发展，在进一步提升中心城市辐射带动功能的同时，突出抓好县城和重点中心镇建设。2012年，中央提出了依托县城和县域中心镇的新型城镇化，以新型城镇化作为中国经济新的增长点的发展策略在高层中屡被提及。“城镇化”而不是“城市化”，虽然是一字之差，但却是国家发展观念的飞跃。从行政区划来看，“镇”囊括了更加广袤的地区，关注了更加广大的人民群众；从人口组成来看，“镇”更加关注农村人口向非农业方式变迁的过程，更加侧重解决农民的问题；从城市发展历程来看，“镇”更加注重片区经济的和谐均衡，规避资源过度集中的大城市病。
三、“新型城镇化”必须避免“夹生饭”
“新型城镇化”的本质是以人为本的城镇化，农民变市民才是真正的城镇化，要逐步解决“半城镇化”和避免城镇化中的“夹生饭”，解决农村“三留守”等问题。其一，农民变市民才是真正的城镇化。李克强总理在答记者问时特别指出：“我们强调的‘新型城镇化’，是以人为核心的城镇化。现在大约有2.6亿农民工，使他们中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障。”“十二五”规划提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。这就有别于以往工业化、城镇化的发展模式，“新型城镇化”的最大特点是强调人的城镇化。过去很长一段时间，我们走的是土地城镇化和景观城镇化的道路。土地城镇化，偏重的是把农民的土地占为城镇建设，土地上的农民却并没有完全纳入城市社会服务范围；景观城镇化，偏重的是按照传统的城市面貌改造村镇，让农民上楼，而农民却没有全面享受到上楼以外的城市其他社会待遇。因此，在认识城镇化时，必须注意自十七大以来一直强调的“城乡一体化”这个关键词，这是理解十八大提出的“新型城镇化”的一把“钥匙”。在城乡一体化大背景下的“新型城镇化”，不是片面的土地城镇化和景观城镇化，而是注重有实效地解决农民问题的城镇化，是有序地实现农业转移人口市民化的城镇化，是以破除二元体制机制来提高发展质量的城镇化，是趋利避害、提升人民群众幸福感的城镇化。它的最终目标和结果，就是逐步缩小或消除城乡多方面的差距，从而根本解决“三农”问题。其二，逐步解决“半城镇化”和避免城镇化中的”夹生饭”。李克强总理在答记者问时讲：“还要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。本届政府下决心要再改造1000万户以上各类棚户区，这既是解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。”这是提醒我们，要注意解决“半城镇化”和“夹生饭”问题。目前，我国城镇化率统计以常住人口计算，按照这样的算法已经突破50%，但如果按照有城镇户籍的人数，按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有36%，远低于世界52%的平均水平。而在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属处于“半市民化”状态。其三，关注农村新社区建设。厉以宁认为，新型城镇化的新突破核心是要走适合中国国情的城镇化道路，“中国有自己的国情，与西方工业革命后的城镇化发展背景不同，因此不能走西方城镇化道路，我们要走老城区+工业新区+农村新社区的道路，三区合一就是中国的新型城镇化”。对于三区合一，厉以宁的解释是，老城区一般都有很多商业、服务中心，也建了很多工厂，但随着发展的深入，工厂迟早要迁出老城区，这样就催生了工业新区的建设；同时，随着农业的发展，农村新社区也会应运而生，它是经过改造的新农村，不再以村为建制而是成为社区建制。在三区合一的模式下，环境是优美且可持续发展的，公共服务是到位的，社会保障是一体化的。可以说，新型农村社区建设是建国以来继土改、家庭承包之后又一次触动农村生产方式和生活方式的深层次变革。也可以说，新型农村社区建设是目前新农村建设的真正着力点。关于北京郊区城镇化，他们提出“三个一批”：加快城市化进程吸纳一批，农村城镇化聚集一批，新型农村社区建设提升一批。其四，解决农村“三留守”问题。农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题，是很多国家在城镇化过程中都出现过的普遍现象，但在我国显得更为突出。近年来，涉及“三留守”的伤亡事故、权益侵害等时有发生，令人痛心疾首。必须看到，彻底解决“三留守”问题，特别是留守儿童、留守妇女问题，根本出路在于农业的现代化和在城镇化中逐步解决进城农民户籍问题。
四、“新型城镇化”需要产业支撑和体制保障
城镇化建设生命力何在？关键在于产业基础。夯实城镇化经济基础，实现农村富余劳动力向非农产业转移，持续扩大就业，保障民生，都离不开产业发展。筑牢城镇化产业支撑，关键在于以特色立镇。要把城镇化中的产业集中区作为承接产业转移和推动农民创业的重要载体，加大规划和建设力度，促进产业集聚、规模发展。规划和建设过程中，要根据当地资源禀赋，合理确定并努力做大做强特色主导产业。加强中心城市和县域产业布局和协作配套，逐步形成具有明显竞争优势的块状经济和特色经济产业带，形成支柱产业、龙头企业及名牌产品。应研究县与县经济联动、县与中心城市经济的联动和互动，统筹规划产业布局，避免小而全、大而全，避免重复建设。
城镇化必须有城乡一体化的体制予以保障。城镇化意味着农民生产方式、生活方式和相应社会管理体制的根本性转变。在城镇化发展过程中，进城农民的生产、生活方式已经发生变化，相应的户籍、住房、教育及社会保障制度等配套改革也需要跟进。今后城镇化的发展，重要的取向是城市支持农村，工业反哺农业。在城镇化的三个阶段中，前两个阶段约30年时间，主要通过农村富余劳动力转移，为工业化提供廉价劳动力。正在进行中的第三阶段，约20年时间，则是要通过城镇化解决农村人口的市民化问题。可以说，前两个阶段是农村支持城市，农业支持工业。第三个阶段，则转向城市支持农村，工业反哺农业。
（作者系江苏省人民政府参事）
责任编辑：彭安玉