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摘要：档案业务指导“弱化”与“滥化”的根本原因在于档案管理的社会环境发生改变，解决这一困境需要调整档案行政管理的职能，并充分发挥行业协会的作用。
关键词：档案 业务指导困境 原因 对策
不可否认，档案业务指导面临着“弱化”与“滥化”的困境。《档案管理》2006年第4、5期发表的《档案业务指导何以“弱化”》与《档案业务指导何以“滥化”》对此进行了分析，提出应当重新审视新形势下档案业务指导的范围、内容、方法等促人深思的问题。在此基础上，本文进一步认为，档案业务指导的困境虽然表现为截然相反的两极，其根本原因相同：都是由于社会转型，非业务指导人员个体力量能够改变，需要在档案行政管理的层面寻求解决之道。
1 业务指导是档案行政管理的重要职能
所谓档案业务指导，就是指导、监督和检查各机关、企事业单位建立合乎规范的档案管理工作。以建立档案基础管理为主要目标的业务指导之所以能够成为档案行政管理的主要职能，是与其特定的历史环境分不开。
首先，我国档案事业迅速达到国家规模的客观实际，要求档案行政管理机构履行业务指导的职责。1954年11月8日，国家档案局成立。档案工作的任务也已经明确为“在统一管理国家档案的原则下建立国家档案制度，科学地管理这些档案，以便于国家机关工作和科学研究工作的利用。”然而当时档案工作的状况是：“大多数机关的归档制度还没有建立起来，档案的管理不集中，整理方法不统一、不科学，鉴定和销毁还缺少一定的标准和制度。各级机关的档案工作机构大都不健全……这些情况就使得一些机关的档案不能得到及时地科学地整理，分散混杂，查找不便，甚至发生无人管理、遗失文件、泄露国家机密和任意销毁文件等现象。”在这种情况下，指导各级机关建立健全档案工作成为档案行政机构的当务之急，“国家档案局在加强全面规划工作中，应该充分发挥对全国档案工作的指导和监督的积极作用。”随着技术档案(科技档案)概念在1959年12月大连会议上正式确立，科技生产活动领域也开始推行档案管理模式，需要业务指导的范围急剧扩大，业务指导在当时及之后很长一段时期不可避免地成为档案行政管理的主要工作。
其次，档案利益主体唯一下的统一管理，使业务指导能够成为档案行政管理的主要职能，档案的利益主体单一，不存在国家以外的其他利益主体，国家利益是档案管理唯一要关心的，这就为统一管理提供了条件。我们知道，档案管理应当具有两方面的功能，首先是质量维护的功能，即保证档案处于良好的质量状态，为利用提供物质可能，是档案管理的基本功能：而利用作为档案的终极目标，会涉及不同社会成员的利益，需要通过管理加以维护、调整，这就是档案管理的利益维护的功能。唯一利益主体的利益维护措施是集中统一的管理模式和高度的保密，集中统一使档案能够得到严密的管理，高度保密使档案内容不易扩散。既然利益维护是以集中统一的管理模式来落实的，那么推行统一的档案管理模式就理所当然地成为了档案行政部门的中心任务，业务指导作为完成这一任务的主要手段成为其主要职能也就不难理解了。统一管理既是业务指导的基础，也是业务指导的内容。业务指导不仅要指导技术层面的档案业务建设，还要通过指导各种标准规范的应用来推行统一的管理模式，而后者才是业务指导的最终目标。也就是说，业务指导既承载着质量维护的功能，同时还承载着利益维护的功能。今天，当我们在反思档案行政管理过多注重业务环节、管理内容时，应当看到形成这一状况有其内在的必然性。
2 业务指导困境的形成
在档案行政管理中占有重要地位的业务指导之所以陷入困境，是由于客观条件发生了变化，其中主要原因是档案利益主体的多元化。毋庸置疑，当今档案管理的基础工作较过去已经有了很大发展，但仍会不断出现新的问题，如电子档案的管理，这就要求业务指导依然有解决技术性问题的任务。但在另一方面，随着市场经济的不断发展，我国社会结构进一步分化，档案利益主体日益多元，集中统一管理模式难以满足多元的利益诉求，档案管理呈现出以多元模式替代单一管理模式的趋势，这使得传统业务指导赖以存在的统一管理的工作基础和工作目标这两个重要支撑发生动摇，产生问题便在所难免。
从实践中我们可以看到，在对非国有档案的管理中，业务指导陷入一种两难的尴尬境地：如果按照惯有的方式介入，会因为对非国有档案的管理缺少依据而被认为是“滥化”：而如果任其处于自然状态，则又是“弱化”。一般地讲，业务指导的“弱化”主要表现在对非国有档案的管理上，而“滥化”则表现在对非国有档案不恰当的干预和国有档案管理中的某些方面。形成此种现象的原因是，档案行政管理部门在行使职能时，依据的不是其作为公共管理机构的法定职能而是国有档案所有者代表的身份，对此笔者曾专文做过分析，此处不再赘述。这种以档案的国有与否为依据划分职能范围的做法，其实是在以区别管理来替代统一管理，它是档案行政管理面对不同利益主体意识觉醒的一种应对，从这个意义上讲是一种进步。
然而，这又是一种被动和消极的应对，是一种权宜，在这种区分下会产生按照不同所有制形式来管理档案的做法。例如在企业档案管理中，按国有资本在企业中所占份额，将企业划分为四类，一是完全由国家投资的国有独资企业，二是由国家控股的企业，三是国家参股企业，四是非国有参股企业，其中，第一、二类企业的档案属于国家的或属于国家管理的，档案行政管理部门就可以用管理国有企业档案的办法进行管理，第三类企业可以通过国有股东代表的强调和宣传来介入，第四类企业由于没有国家资本的投入，如何推动这类企业在活动中建立和完善其档案工作成为一项相当棘手的问题。这样一种按照档案国有与否实行的区别管理，实质在于力图保留原有的集中统一管理模式，“似乎一谈档案管理、建档工作，就是机关和国有企业档案管理的模式，认为只有这样才是规范化、真正意义上的档案管理”。结果是业务指导必然陷入“弱化”和“滥化”并存的困境，在国有档案范围内以国家机关的档案管理办法来规范国有企业等所有组织的档案管理，忽略了国有企业等亦有自己的利益，对于超出国有范围的非国有档案则管不了。
可见，业务指导的困境是档案管理的社会环境发生改变而档案行政管理调整不到位所导致的，统一管理的基础已经弱化，但业务指导仍然在用既有的模式完成既定的任务，在这种情况下，即使所有的业务指导人员都精通业务，也难以从根本上改变业务指导的困境。
3 解决业务指导困境的基本思路
在我们探寻业务指导的出路时，首先应当明确两个基本前提：其一，无论国有与否，所有社会档案资源都应当在档案行政管理部门管辖的范围之内：其二，社会档案资源的利益主体各不相同，价值取向不同，没有统一管理的基础。
如此一来，业务指导就必须针对不同的档案主体，分门别类地进行指导。这也就是说，业务指导的目标不再是推行统一的管理模式，而回归为解决管理中业务类技术性问题的功能。那么，在多元管理模式下，业务指导如何进行?
对此，我们可以顺应当今世界发展的潮流，充分发挥民间非政府组织的作用，具体讲就是由行业协会来承担业务指导的功能，将业务指导从档案行政管理职能中分离出来。首先从职能层面上看，档案行政管理具有强制性和划一性，而一般业务指导的内容多为技术性的，不必也不宜强制实行，当业务指导的目标是推行统一管理模式时，需要强制实行：当业务指导的任务不再是推行统一管理模式时，就不再具有强制性，从档案行政管理的职能中分离出来，就具有了可能性。另一方面，如果要针对不同档案主体提供指导，以档案行政部门有限的力量也难以完成，因此将业务指导功能分离出去似乎是一种必然选择。其次从组织层面上看，行业协会的管理为自愿性的，在解决业务建设中的技术性问题时可以充分发挥其互动、灵活的特点，相较行政管理有着更大的优越性。而且近年来我国非政府组织逐渐得到肯定、并取得前所未有的发展，为行业协会发挥应有作用提供了现实基础。因此，我们的关注重点需要向此倾斜，毕竟以目前行业协会的状态要承担起这样的职能有相当的困难。
关键词：档案 业务指导困境 原因 对策
不可否认，档案业务指导面临着“弱化”与“滥化”的困境。《档案管理》2006年第4、5期发表的《档案业务指导何以“弱化”》与《档案业务指导何以“滥化”》对此进行了分析，提出应当重新审视新形势下档案业务指导的范围、内容、方法等促人深思的问题。在此基础上，本文进一步认为，档案业务指导的困境虽然表现为截然相反的两极，其根本原因相同：都是由于社会转型，非业务指导人员个体力量能够改变，需要在档案行政管理的层面寻求解决之道。
1 业务指导是档案行政管理的重要职能
所谓档案业务指导，就是指导、监督和检查各机关、企事业单位建立合乎规范的档案管理工作。以建立档案基础管理为主要目标的业务指导之所以能够成为档案行政管理的主要职能，是与其特定的历史环境分不开。
首先，我国档案事业迅速达到国家规模的客观实际，要求档案行政管理机构履行业务指导的职责。1954年11月8日，国家档案局成立。档案工作的任务也已经明确为“在统一管理国家档案的原则下建立国家档案制度，科学地管理这些档案，以便于国家机关工作和科学研究工作的利用。”然而当时档案工作的状况是：“大多数机关的归档制度还没有建立起来，档案的管理不集中，整理方法不统一、不科学，鉴定和销毁还缺少一定的标准和制度。各级机关的档案工作机构大都不健全……这些情况就使得一些机关的档案不能得到及时地科学地整理，分散混杂，查找不便，甚至发生无人管理、遗失文件、泄露国家机密和任意销毁文件等现象。”在这种情况下，指导各级机关建立健全档案工作成为档案行政机构的当务之急，“国家档案局在加强全面规划工作中，应该充分发挥对全国档案工作的指导和监督的积极作用。”随着技术档案(科技档案)概念在1959年12月大连会议上正式确立，科技生产活动领域也开始推行档案管理模式，需要业务指导的范围急剧扩大，业务指导在当时及之后很长一段时期不可避免地成为档案行政管理的主要工作。
其次，档案利益主体唯一下的统一管理，使业务指导能够成为档案行政管理的主要职能，档案的利益主体单一，不存在国家以外的其他利益主体，国家利益是档案管理唯一要关心的，这就为统一管理提供了条件。我们知道，档案管理应当具有两方面的功能，首先是质量维护的功能，即保证档案处于良好的质量状态，为利用提供物质可能，是档案管理的基本功能：而利用作为档案的终极目标，会涉及不同社会成员的利益，需要通过管理加以维护、调整，这就是档案管理的利益维护的功能。唯一利益主体的利益维护措施是集中统一的管理模式和高度的保密，集中统一使档案能够得到严密的管理，高度保密使档案内容不易扩散。既然利益维护是以集中统一的管理模式来落实的，那么推行统一的档案管理模式就理所当然地成为了档案行政部门的中心任务，业务指导作为完成这一任务的主要手段成为其主要职能也就不难理解了。统一管理既是业务指导的基础，也是业务指导的内容。业务指导不仅要指导技术层面的档案业务建设，还要通过指导各种标准规范的应用来推行统一的管理模式，而后者才是业务指导的最终目标。也就是说，业务指导既承载着质量维护的功能，同时还承载着利益维护的功能。今天，当我们在反思档案行政管理过多注重业务环节、管理内容时，应当看到形成这一状况有其内在的必然性。
2 业务指导困境的形成
在档案行政管理中占有重要地位的业务指导之所以陷入困境，是由于客观条件发生了变化，其中主要原因是档案利益主体的多元化。毋庸置疑，当今档案管理的基础工作较过去已经有了很大发展，但仍会不断出现新的问题，如电子档案的管理，这就要求业务指导依然有解决技术性问题的任务。但在另一方面，随着市场经济的不断发展，我国社会结构进一步分化，档案利益主体日益多元，集中统一管理模式难以满足多元的利益诉求，档案管理呈现出以多元模式替代单一管理模式的趋势，这使得传统业务指导赖以存在的统一管理的工作基础和工作目标这两个重要支撑发生动摇，产生问题便在所难免。
从实践中我们可以看到，在对非国有档案的管理中，业务指导陷入一种两难的尴尬境地：如果按照惯有的方式介入，会因为对非国有档案的管理缺少依据而被认为是“滥化”：而如果任其处于自然状态，则又是“弱化”。一般地讲，业务指导的“弱化”主要表现在对非国有档案的管理上，而“滥化”则表现在对非国有档案不恰当的干预和国有档案管理中的某些方面。形成此种现象的原因是，档案行政管理部门在行使职能时，依据的不是其作为公共管理机构的法定职能而是国有档案所有者代表的身份，对此笔者曾专文做过分析，此处不再赘述。这种以档案的国有与否为依据划分职能范围的做法，其实是在以区别管理来替代统一管理，它是档案行政管理面对不同利益主体意识觉醒的一种应对，从这个意义上讲是一种进步。
然而，这又是一种被动和消极的应对，是一种权宜，在这种区分下会产生按照不同所有制形式来管理档案的做法。例如在企业档案管理中，按国有资本在企业中所占份额，将企业划分为四类，一是完全由国家投资的国有独资企业，二是由国家控股的企业，三是国家参股企业，四是非国有参股企业，其中，第一、二类企业的档案属于国家的或属于国家管理的，档案行政管理部门就可以用管理国有企业档案的办法进行管理，第三类企业可以通过国有股东代表的强调和宣传来介入，第四类企业由于没有国家资本的投入，如何推动这类企业在活动中建立和完善其档案工作成为一项相当棘手的问题。这样一种按照档案国有与否实行的区别管理，实质在于力图保留原有的集中统一管理模式，“似乎一谈档案管理、建档工作，就是机关和国有企业档案管理的模式，认为只有这样才是规范化、真正意义上的档案管理”。结果是业务指导必然陷入“弱化”和“滥化”并存的困境，在国有档案范围内以国家机关的档案管理办法来规范国有企业等所有组织的档案管理，忽略了国有企业等亦有自己的利益，对于超出国有范围的非国有档案则管不了。
可见，业务指导的困境是档案管理的社会环境发生改变而档案行政管理调整不到位所导致的，统一管理的基础已经弱化，但业务指导仍然在用既有的模式完成既定的任务，在这种情况下，即使所有的业务指导人员都精通业务，也难以从根本上改变业务指导的困境。
3 解决业务指导困境的基本思路
在我们探寻业务指导的出路时，首先应当明确两个基本前提：其一，无论国有与否，所有社会档案资源都应当在档案行政管理部门管辖的范围之内：其二，社会档案资源的利益主体各不相同，价值取向不同，没有统一管理的基础。
如此一来，业务指导就必须针对不同的档案主体，分门别类地进行指导。这也就是说，业务指导的目标不再是推行统一的管理模式，而回归为解决管理中业务类技术性问题的功能。那么，在多元管理模式下，业务指导如何进行?
对此，我们可以顺应当今世界发展的潮流，充分发挥民间非政府组织的作用，具体讲就是由行业协会来承担业务指导的功能，将业务指导从档案行政管理职能中分离出来。首先从职能层面上看，档案行政管理具有强制性和划一性，而一般业务指导的内容多为技术性的，不必也不宜强制实行，当业务指导的目标是推行统一管理模式时，需要强制实行：当业务指导的任务不再是推行统一管理模式时，就不再具有强制性，从档案行政管理的职能中分离出来，就具有了可能性。另一方面，如果要针对不同档案主体提供指导，以档案行政部门有限的力量也难以完成，因此将业务指导功能分离出去似乎是一种必然选择。其次从组织层面上看，行业协会的管理为自愿性的，在解决业务建设中的技术性问题时可以充分发挥其互动、灵活的特点，相较行政管理有着更大的优越性。而且近年来我国非政府组织逐渐得到肯定、并取得前所未有的发展，为行业协会发挥应有作用提供了现实基础。因此，我们的关注重点需要向此倾斜，毕竟以目前行业协会的状态要承担起这样的职能有相当的困难。